Юридическая природа дефолта и реструктуризация долгов.
Лебедев, К. К. Юридическая природа дефолта и реструктуризация долгов. //Правоведение. -2000. - № 5. - С. 141 - 152
ЧАСТИЧНОЕ СОДЕРЖ.: Наступление финансового кризиса 17 августа 1998 г. и его последствия -- Юридическая природа отношений, складывающихся по поводу государственный ценных бумаг -- Соотношение специальных и общих правовых норм, регулирующих отношения, возникающие при размещении государственных ценных бумаг -- Правовая оценка действий Правительства РФ 17 августа 1998 г. -- Реструктуризация задолженности по государственным займам -- Реализация ответственности государства перед держателями облигаций в судебном порядке. Сущность и механизм дефолта становятся ясными только при обращении к конкретным событиям, предшествующим кризису и его сопровождавшим. Эти события и анализирует автор настоящей статьи. Библиогр. в подстрочных ссылках.
ЧАСТНОЕ ПРАВО - ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА - ВНУТРЕННИЙ ДОЛГ - ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЦЕННЫЕ БУМАГИ - ЗАДОЛЖЕННОСТИ - РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ - ЦЕННЫЕ БУМАГИ - ЭКОНОМИКА - ЭКОНОМИЧЕСКИЙ КРИЗИС Материал(ы): Юридическая природа дефолта и реструктуризации долгов. Лебедев, К. К.
Юридическая природа дефолта и реструктуризации долгов
К. К. Лебедев*
Центральным событием финансового кризиса, разразившегося в России 17 августа 1998 г., явился отказ Правительства РФ выполнять свои обязательства перед российскими и зарубежными инвесторами по оплате государственных ценных бумаг, срок погашения которых приближался. С легкой руки представителей средств массовой информации за этим событием прочно закрепилось название дефолт. И теперь данный термин, ранее практически не употреблявшийся в русскоязычной речи, стал часто использоваться на страницах газет, журналов, книг, в передачах по радио и телевидению.
До сих пор последствия финансового кризиса не преодолены, а его причины не изучены. Не стала предметом серьезного научного анализа и правовая сторона действий Правительства РФ в июле-августе 1998 г. Между тем, несмотря на то, что со временем острота проблемы постепенно стирается, представляется совершенно необходимым дать правовую оценку событиям, вызвавшим кризис 17 августа 1998 г., определить правовую природу так называемого дефолта и правовое значение его последствий. Экономическая ситуация в России во взаимосвязи с политическими событиями, внутренними и внешними обстоятельствами вряд ли может оставаться стабильной в течение ближайших 3—5 лет. Могут возникнуть новые экономические кризисы, от которых никто не застрахован. Но должны быть правовые гарантии того, что никакое новое Правительство России не пойдет по пути Правительства С. В. Кириенко и не предпримет попытки повторить его опыт объявления в одностороннем порядке дефолта кредиторам, пренебрегая теми последствиями, которые неизбежно наступают в экономических и социальных сферах.
Сущность и механизм дефолта становятся ясными только при обращении к конкретным событиям, предшествующим кризису и его сопровождавшим.
Наступление финансового кризиса 17 августа 1998 г. и его последствия. Хронический дефицит государственного бюджета, который Россия испытывала с самого начала провозглашения своего суверенитета и независимости, требовал привлечения значительных денежных средств. Это — первая и основная причина появления государственного долга. Займы помогали решать вопросы текущих расходов, но увеличивали государственный долг. Обслуживание государственного долга, т. е. необходимость погашения срочных обязательств и уплаты процентов по займам, являлось второй причиной, которая приводила к росту заимствований и, соответственно, к увеличению государственного долга.
С середины 90-х годов основным способом привлечения необходимых финансовых ресурсов стала эмиссия государственных ценных бумаг. Размещение их среди юридических и физических лиц — резидентов приводило к увеличению внутреннего государственного долга; размещение среди иностранных инвесторов — к увеличению внешнего государственного долга. Данные официальной статистики свидетельствуют о том, что уже в первой половине 1998 г. объем внутренних и внешних заимствований государства перешагнул критический уровень. Так, в первом квартале 1998 г, в ценные бумаги Российской Федерации были привлечены иностранные инвестиции в объеме 7 млрд. долларов, во втором квартале — 8 млрд. долларов. Кроме того, в первой половине 1998 г. Правительство России разместило несколько выпусков еврооблигаций на общую сумму 4,8 млрд. долларов против 3,2 млрд. долларов в аналогичном базовом периоде 1997 г. В июле 1998 г. был осуществлен обмен ряда обращающихся на рынке выпусков государственных краткосрочных облигаций (ГКО) на долгосрочные долларовые облигации; иностранные инвесторы обменяли ГКО на эти облигации на сумму 1,6 млрд. долларов, а также купили за наличный расчет эти новые ценные бумаги на сумму около 0,4 млрд. долларов.1
Приведенные данные показывают, что фактическая реструктуризация государственного долга осуществлялась еще до объявления дефолта, но делалось это в рабочем порядке, «по-тихому», под различными благовидными предлогами. Во всяком случае все выпуски ГКО и облигаций федеральных займов (ОФЗ) размещались полностью, и до лета 1998 г. Правительству РФ и Центральному банку РФ удавалось оплачивать долги за счет все новых и новых выпусков ГКО и ОФЗ. По существу, была создана так называемая финансовая пирамида и не хуже других, но в отличие от финансовых пирамид, построенных АО «МММ», «Тибетом», «Русским Домом Селенга», «Российской Недвижимостью», «Властилиной» и другими собирателями денежных средств у населения, пирамида «ГКО — ОФЗ» обладала колоссальными размерами, не укладывавшимися в рамки обычных представлений.
Рынок государственных ценных бумаг имел, казалось бы, прочную законодательную базу, включающую в себя ряд федеральных законов, указов Президента РФ и других нормативно-правовых актов. 15 июля 1998 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», который 17 июля был одобрен Советом Федерации и 29 июля подписан Президентом РФ (№ 136-ФЗ); 6 августа 1998 г. в день его официального опубликования в «Российской газете» Закон вступил в силу.2 17 июля 1998 г. Постановлением Правительства РФ № 785 была утверждена Государственная программа защиты прав инвесторов на 1998-1999 гг. В Программе предусмотрен комплекс мер правового, финансово-экономического и организационного характера, реализация которых, по замыслу составителей Программы, должна была привести к созданию в России надежной системы защиты иностранных и отечественных инвесторов.
Эти документы поддерживали внешнюю видимость относительного благополучия и финансовой стабильности, хотя фактически кризис уже наступил, поскольку невозможность оплаты государственных ценных бумаг выявилась не 17 августа, а к середине июля 1998 г. 16 июля, всего за один день до принятия вышеназванной Государственной программы защиты прав инвесторов на 1998—1999 гг.,3 Правительство РФ и Центральный банк РФ принимают совместное Заявление о политике экономической и финансовой стабильности, которое было утверждено Постановлением Правительства РФ от 20 июля 1998 г. № 851.4 Позднее еще одним Постановлением Правительства РФ, от 30 июля 1998 г. № 863, был утвержден План мероприятий по реализации положений заявления Правительства РФ и Центрального банка РФ об экономической и структурной политике на 1998 год.5
Нагромождение всех этих программ, заявлений, планов и следовавших одно задругам постановлений Правительства РФ не внесло ничего конструктивного в «политику финансовой стабилизации», а лишь скрыло наступление кризиса. Среди многочисленных мер и предложений, содержащихся в вышеназванных документах, ничем особенно не выделяется подраздел о конверсии долга. «Одним из ключевых элементов комплексной стратегии Правительства Российской Федерации при решении сложившейся чрезвычайной ситуации, — говорилось в совместном Заявлении Правительства РФ и Центрального банка России, — является продление сроков погашения внутреннего долга. В рамках этой стратегии Министерство финансов Российской Федерации предложит держателям государственных краткосрочных обязательств возможность обменять их по рыночным ценам на валютные еврооблигации с более длительными сроками погашения. Ни к одному держателю ГКО не будет предъявлено требование об обязательном участии в таком обмене, а все предъявленные к погашению ГКО будут погашаться в полном объеме...»
В самом совместном заявлении не разъяснялось, о какой «чрезвычайной ситуации» идет речь, но из приведенного выше фрагмента становится ясно, что у Правительства РФ уже к середине июля не было денег для выплат досрочным обязательствам. 20 июля 1998 г. принимается еще одно Постановление Правительства РФ — № 843 «О мерах по стабилизации ситуации на рынках государственных долговых обязательств Российской Федерации», в котором на Министерство финансов и Центральный банк РФ возлагается осуществление в третьем квартале 1998 г. необходимых мероприятий по досрочному погашению государственных краткосрочных бескупонных облигаций, владельцами которых являлись резиденты и нерезиденты РФ, при условии направления держателями облигаций средств от погашения облигаций на приобретение в соответствии с законодательством Российской Федерации обязательств Российской Федерации в форме внешних облигационных займов.6 В данном Постановлении так же, как и в совместном Заявлении от 16 июля, декларативно провозглашаются принципы добровольности действий инвесторов, соблюдения их прав, гарантированное™ интересов держателей государственных ценных бумаг.
Завуалированность намерений Правительства РФ порождала, с одной стороны, недоуменные вопросы и сомнения, а с другой стороны, затягивалось время, что давало возможность «проницательным» или, другими словами, — хорошо информированным, инвесторам (а такие, несомненно, были) «сыграть в свою игру». Во всяком случае ситуация была неопределенной:
деловые круги ждали наступления кризиса и в то же время, веря заявлениям Президента и Правительства, лелеяли надежду, что обвала не произойдет.
И вот, наконец, как бы вынуждаемое непреодолимыми обстоятельствами, Правительство РФ 17 августа 1998 г. принимает Постановление № 980 «Об организации работы по погашению отдельных видов государственных ценных бумаг», в котором кратко и четко сказано, что погашение облигаций, выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г. со сроками погашения до 31 декабря 1999 г., осуществляется облигациями федерального займа с фиксированным купонным доходом, выпускаемыми в соответствии с действующим законодательством.7
Экономические последствия этого Постановления было нетрудно предвидеть и просчитать.
1. Курс американского доллара по отношению к российскому рублю начал расти. Если на 15 августа 1998 г, официальный курс Банка России составлял 6 руб. 29 коп. за 1 доллар, то на 25 августа он уже иной: 1 доллар к 7 руб. 14 коп. ; на 1 сентября — 1 к 9,3301; на 1 октября — 1 к 15,9058, на 1 декабря — 1 к 17,88, на 1 января 1999 г. — 1 к 20,65, на 1 апреля 1999 г. — 1 к 24,16 и т. д. Ниже 24 руб. за 1 доллар курс доллара относительно рубля в течение 1999 г. не опускался. Произошла фактическая девальвация российской национальной валюты.
2. Повысились рыночные цены на продукты питания, предметы первой необходимости и практически на все товары потребительского спроса. Инфляция «скачкообразно» увеличилась, а затем продолжала расти медленно и постоянно. Если в первой половине 1998 г. темпы инфляции снижались (с 1,5 % в январе до 0,2 % в июле), то уже в августе 1998 г. инфляция составила 15,5 %, в сентябре — 34,4 %, в марте 1999 г. - 2,8 %, с начала 1999 г. — 16 %.8
3. Наступили трудные времена для тех финансовых структур, которые вложили привлеченные ими денежные средства граждан и юридических лиц в операции с государственными краткосрочными ценными бумагами. Несостоятельными фактически оказались многие коммерческие банки, в том числе такие крупные, как Инкомбанк, СБС-агро, Токобанк, Империал, многие другие финансовые структуры: негосударственные пенсионные фонды, инвестиционные компании, паевые инвестиционные фонды, страховые компании. Возникла необходимость в принятии срочных мер по укреплению кредитно-банковской системы. Для поддержки граждан- вкладчиков, оказавшихся перед угрозой потери своих сбережений, вложенных в крупные коммерческие банки, был привлечен Сбербанк России, в который могли быть переведены вклады граждан из «проблемных» банков.
4. Финансовый кризис вызвал падение деловой активности в различных сегментах экономики: приостановились операции на фондовом рынке, значительно снизились объемы сделок на рынке жилья и другого недвижимого имущества, резко упали обороты по внешней торговле.
5. Испытали на себе воздействие финансового кризиса и производственные отрасли экономики: из-за изменения валютного курса, роста цен на сырье, материалы, полуфабрикаты нарушились хозяйственные связи, имели место многочисленные случаи односторонних отказов от уже заключенных договоров и взаимных обязательств, не состоялись многие подготовленные и проработанные инвестиционные проекты.
В условиях нестабильной и неопределенной ситуации предприятия-изготовители стали перестраивать организацию производства, снабжения и сбыта в расчете на собственные силы, на свой страх и риск, как должно быть в нормальной рыночной экономике. По оценке многих специалистов, августовский кризис 1998 г. расставил все по своим местам, привел к осознанию объективных закономерностей рыночной экономики, суть которой — в ориентации на реального потребителя с его интересами и возможностями.
Юридическая природа отношений, складывающихся по поводу государственных ценных бумаг. По своей экономической сущности выпуск ценных бумаг — это заем. Денежные средства, привлекаемые эмитентом при помощи размещения ценных бумаг, являются заемным капиталом, юридически переходящим в собственность заемщика, а экономически остающимся в составе активов заимодавца. Как бы ни были гипертрофированны признаки заемного обязательства при эмиссии государственных ценных бумаг, осуществляемой в огромных масштабах, ни экономическая сущность, ни правовое содержание возникающих отношений абсолютно не меняются: это имущественные стоимостные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников и потому входящие в предмет гражданского права.
С юридической точки зрения содержание заемных обязательств низведено до самого простого, элементарного по своей внутренней и внешней структуре отношения: полученные взаймы средства должны быть возвращены заемщиком заимодавцу.9 Как предусмотрено в ч. 1 ст. 816 ГК РФ, «договор займа может быть заключен путем выпуска и продажи облигаций». Содержание договора государственного займа, заключаемого путем приобретения государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, — тоже самое, без каких-либо изъятий. Весь вопрос в том, кто признается заемщиком. В ГК РФ установлено, что «по договору государственного займа заемщиком выступает Российская Федерация, а заимодавцем — гражданин или юридическое лицо» (п. 1 ст. 817). Отсюда, казалось бы, следует вывод о том, что эмитентом государственных ценных бумаг является Российская Федерация или, соответственно, ее субъект. Однако по Закону «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» эмитентом ценных бумаг Российской Федерации выступает федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства РФ отнесено составление и/или исполнение федерального бюджета (абз. 2 п. 3 ст. 2). Таким органом является Министерство финансов РФ, а в субъекте Федерации — комитет финансов или иной по названию, но аналогичный по функциям орган.
На первый взгляд, это положение Закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» вступает в противоречие с правилом п. 1 ст. 817 ГК РФ. Формально противоречие налицо, но по существу никакого противоречия нет, поскольку, во-первых, федеральные государственные ценные бумаги выпускаются от имени Российской Федерации (это отмечено в абз. 1 п. 1 ст. 2 Закона). Во-вторых, правосубъектность Российской Федерации как особого лица осуществляется органами государственной власти (так установлено в ст. 125 ГК РФ). Поэтому законодательное указание на то, что эмитентом государственных ценных бумаг является орган исполнительной власти — не более чем юридико-технический прием, значительно упрощающий оформление и регистрацию эмиссии, а также решение всех других процедурных и процессуальных вопросов. Но, подчеркнем еще раз, стороной в обязательствах, возникающих при размещении государственных ценных бумаг, является государство — Российская Федерация или, соответственно, субъект Российской Федерации.
Выпуская федеральные ценные бумаги от имени Российской Федерации, Министерство финансов РФ реализует гражданскую правоспособность государства как субъекта гражданско-правовых правоотношений. Стороной заемного обязательства, возникающего при размещении федеральных государственных ценных бумаг, является государство — Российская Федерация. Оно же несет ответственность за нарушение условий заемного обязательства, и прежде всего за несвоевременный возврат кредиторам — заимодавцам полученных от них денежных средств. Источником имущественной ответственности Российской Федерации по своим обязательствам является государственная казна, т. е. имущество, находящееся в государственной собственности, за исключением имущества, закрепленного за государственными юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Взыскание по долгам государства не может быть обращено также на имущество, которое по закону находится и может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
В тех случаях, когда государственные ценные бумаги выпускаются от имени субъекта Российской Федерации, участником возникающих при размещении таких ценных бумаг заемных обязательств становится соответствующий субъект Федерации, источником имущественной ответственности которого является его казна, т. е. средства его бюджета и иное его имущество, не закрепленное за государственными унитарными предприятиями и учреждениями. Аналогичные по структуре и субъективному составу заемные обязательства возникают при эмиссии и размещении ценных бумаг муниципальными образованиями.
Как разъяснено в п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», в случаях удовлетворения имущественных требований по делам, ответчиками по которым являются Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице названных выше государственных органов, взыскание производится за счет соответствующего бюджета, т. е. обращается на денежные средства, а при их отсутствии — за счет иного имущества, составляющего государственную казну.10
Соотношение специальных и общих правовых норм, регулирующих отношения, возникающие при размещении государственных ценных бумаг. Отношения между держателем ценной бумаги и лицом, ее выпустившим, входят в предмет гражданского права и регулируются гражданским законодательством. Статья 817 части второй ГК РФ, посвященная договору государственного займа, помещена законодателем в параграф первый «Заем» главы 42 «Заем и кредит». Однако согласно ч. 3 ст. 816 ГК РФ («Облигация») к отношениям между лицом, выпустившим облигацию, и ее держателем правила параграфа о займе «применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено законом или в установленном им порядке». Отсюда следует, что нормы специальных законов о выпуске облигаций имеют приоритетное значение в соотношении с нормами Гражданского кодекса о займе. Таким специальным законом для государственных и муниципальных ценных бумаг является названный выше Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Но наличие и действие специального закона не исключает в данном случае применения норм ГК РФ.
Во-первых, нормы упомянутого Закона определяют главным образом порядок и условия эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. Нормы Закона не регулируют содержание отношений между лицом, выпустившим ценные бумаги, и их держателями, не предусматривают особенности исполнения возникших обязательств, прекращения их и ответственности за неисполнение обязанностей.
Во-вторых, установление каких-либо особенностей содержания обязательств, возникающих вследствие размещения государственных ценных бумаг, означало бы наделение государства определенными преимуществами по сравнению с другими эмитентами ценных бумаг и вообще всеми другими участниками гражданско-правовых отношений. А это недопустимо в силу принципа равенства участников гражданского оборота.
В-третьих, будучи по своей юридической природе гражданско-правовыми отношениями, связанными с размещением государственных ценных бумаг, они не выведены из-под действия ГК РФ и других источников российского гражданского права. На эти отношения распространяются как специальные правовые нормы (например, ст. 817 ГК), так и общие нормы различного уровня, включая общие положения об обязательствах и договорах, об ответственности за их нарушение (например, ст. 395 ГК).
В-четвертых, пока правоприменительная практика не выявила каких-либо несоответствий и тем более противоречий между положениями Закона от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ и нормами ГК.
Означает ли это, что правовая база деятельности государства по привлечению заемных денежных средств путем эмиссии государственных облигаций является вполне надежной и удовлетворительной? Судя по тому, как развиваются события после 17 августа 1998 г., ответ на этот вопрос вряд ли может быть положительным.
Правовая оценка действий Правительства РФ 17 августа 1998 г. Каким бы вынужденным ни был шаг Правительства РФ 17 августа 1998 г., его действия не могут быть охарактеризованы иначе как нарушение государством своих обязательств по возврату долгов. По Постановлению Правительства от 17 августа 1998 г. № 980 государственные облигации, выпущенные в обращение до 17 августа 1998 г. со сроком погашения до 31 декабря 1999г., должны были быть погашены не путем выплаты денег, а путем выпуска новых облигаций федеральных займов. Взамен денег — другие облигации, да еще с длительным сроком погашения.
Тем самым Российская Федерация как сторона по договору государственного займа — заемщик нарушила один из основополагающих принципов договорного права: принцип недопустимости по общему правилу одностороннего отказа от исполнения обязательства и одностороннего изменения его условий. Согласно ст. 310 ГК РФ односторонний отказ и одностороннее изменение условий обязательства возможны только в случаях, предусмотренных законом, а в обязательствах, связанных с осуществлением его сторонами предпринимательской деятельности, также в случаях, предусмотренных договором; в последнем случае — если иное не вытекает из закона или существа обязательства.11 Но характер заемных обязательств государства таков, что, как установлено в п. 4 ст. 717 ГК РФ, «изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается». Эта норма императивная. Она не допускает никаких исключений. Категорический императив этой нормы обусловлен особым положением государства, которое даже в гражданско-правовых отношениях остается тем, чем оно является в действительности, — независимым и суверенным административно-политическим образованием. Однако, несмотря на то что государство как лицо стоит над всеми остальными участниками гражданского оборота, заемные обязательства государства должны быть обеспечены. Но поскольку ни один из способов обеспечения обязательств, как предусмотренных в Гражданском кодексе, так и не предусмотренных в нем, не подходит для обеспечения заемных обязательств государства, оно было вынуждено избрать другой метод обеспечения, провозгласив недопустимость изменения условий выпущенного в обращение государственного займа. Для того чтобы этот принцип стал не только декларацией, но и законом, он и закреплен в форме императивной нормы в п. 4 ст. 817 ГК. Наличие в законе такой правовой нормы является высшей юридической гарантией надлежащего исполнения государством своих заемных обязательств. Это — абсолютизированный в своем возможном лексическом выражении принцип «conditio sine quanon». Правило п. 4 ст. 817 ГК означает, что изменение условий погашения выпущенных государственных облигаций невозможно не только в одностороннем порядке, но и путем заключения двустороннего соглашения об этом между государством — эмитентом и кредиторами — заимодавцами.
Таким образом, можно заключить, что действия Правительства РФ 17 августа 1998 г., именуемые в средствах массовой информации дефолтом, или, другими словами, отказом от выплат по обязательствам государственного займа с наступившим сроком исполнения, с правовой точки зрения представляют собой изменения условий договора государственного займа в одностороннем порядке, что прямо запрещено законом, и поэтому квалифицируются как гражданское правонарушение, влекущее за собой имущественную ответственность государства — Российской Федерации перед держателями ГКО и ОФЗ.
Поэтому, употребляя вслед за средствами массовой информации термин дефолт, надо иметь в виду, что дефолт 17 августа 1998 г. не является отказом государства от выполнения своих заемных обязательств, а представляет собой одностороннее изменение условий договора государственного займа. Если употреблять термин дефолт в его точном смысловом значении, в смысле отказа от исполнения обязательств (дефолт = отказ), то дефолт просто не допустим. Он противозаконен. Лица (руководители, должностные лица), объявляющие дефолт, т. е. в одностороннем порядке отказывающиеся от исполнения обязательств, должны подлежать юридической ответственности: дисциплинарной, а возможно, и уголовной.
Реструктуризация задолженности по государственным займам. Погашение задолженности государства по государственным займам путем замены облигаций, срок оплаты которых наступил, на новые облигации с длительными, от 3 до 5 лет, сроками погашения получило в литературе название реструктуризация долгов. Хотя в документах Правительства РФ встречается и другой термин — конверсия государственного долга. В печати, а иногда и в официальных документах эти действия именуются еще новацией долга. Однако замену одних облигаций другими нельзя признать новацией. Как один из способов прекращения обязательств новация имеет место только в тех случаях, когда первоначальное обязательство заменяется другим обязательством между теми же лицами, причем новое обязательство отличается от первоначального предметом и способом исполнения — п. 1 ст. 414 ГК РФ. Так, долг, возникший из купли-продажи, аренды имущества или иного основания, может быть заменен, как сказано в п. 1 ст. 818 ГК РФ, заемным обязательством по соглашению сторон. Замена же облигаций, пусть даже на облигации другого вида, но того же эмитента, например, рублевых облигаций, выпущенных Министерством финансов РФ, на новые облигации, эмитируемые тем же Министерством финансов РФ, типа так называемых еврооблигаций (евробонды), не является новацией, поскольку не меняются ни предмет заемного обязательства, ни его участники, ни способ его исполнения: обязательство государства по ценным бумагам остается денежным, и новые облигации должны быть погашены в объявленный срок путем их оплаты. Для кредиторов заемного обязательства такая «новация» означает только отсрочку выплат причитающихся заимодавцам денежных средств.
Таким образом, реструктуризация задолженности государства по государственным ценным бумагам, ГКО и ОФЗ, есть то же самое изменение условий ранее возникшего заемного обязательства. В таком варианте реструктуризация государственного долга не может быть признана новацией.
После 17 августа 1998 г. Правительство РФ стало предпринимать энергичные усилия, направленные на придание объявленному им дефолту характера правомерного и законного действия. Задача заключалась в том, чтобы преобразовать де-факто в де-юре, ввести сложившуюся ситуацию в правовое поле. Сделать это можно было только единственным способом — путем заключения дополнительных соглашений с кредиторами — владельцами подлежащих погашению в период до 31 декабря 1999 г. ГКО и ОФЗ. Поэтому Правительство РФ стало искать подходы к решению этой задачи, действуя избирательными методами: были установлены контакты с представителями крупнейших зарубежных инвесторов, с которыми с конца 1998 г. начались переговоры.
В целях согласования единой политики в отношении должника — Российской Федерации — зарубежные инвесторы стали объединяться в группы. Крупнейшими из них стали так называемые Лондонский и Парижский клубы держателей российских долгов. Задолженность России заемщикам, объединившимся в Лондонский клуб частных кредиторов, составила 32 млрд. долларов, заемщикам, объединившимся в Парижский клуб стран-кредиторов, — 42 млрд. долларов, а общая сумма внешнего долга России на начало 2000 г. составила 158 млрд. руб.12 Для обеспечения необходимой нормативно-правовой базы по реструктуризации и погашению внешних долгов в настоящее время подготовлен проект Федерального закона о структуре государственного внешнего долга Российской Федерации.
Несмотря на раздававшиеся время от времени призывы отдельных иностранных кредиторов вчинить России судебные иски по долгам, вытекающим из неоплаченных облигаций, ни одного иска иностранными инвесторами так и не было предъявлено, а продолжающиеся и в настоящее время переговоры приводят к достижению некоторых конструктивных соглашений с Лондонским и Парижским клубами.13 Соглашаясь на условия реструктуризации долгов и предложенные российским Правительством графики выплат, иностранные инвесторы, возможно, на данный момент несут определенные убытки, по крайней мере, в виде неполученной прибыли, но зато сохраняют право на получение полной компенсации в будущем, когда наступят сроки погашения новых ценных бумаг, заменивших просроченные облигации (например, срок погашения российских еврооблигаций, выпущенных в 2000 г. на сумму 18,2 млрд. долларов, — 2030 год).
По отношению к внутренним держателям ГКО-ОФЗ-резидентам Правительством РФ также проводится работа по реструктуризации государственного долга путем эмиссии новых ценных бумаг взамен просроченных. Наряду с этим Правительство России наконец-то озаботилось состоянием банковской системы страны, ибо коммерческие банки как наиболее крупные игроки на рынке государственных ценных бумаг понесли самые серьезные потери от дефолта и последовавшей за ним девальвации рубля. Были приняты Федеральные законы «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ14 и «О реструктуризации кредитных организаций» от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ.15
Одним из основных способов санации кризисных банков признана их реструктуризация, под которой понимается, как сказано в п. 1 ст. 2 Закона от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ, «комплекс мер, применяемых к кредитным организациям и направленных на преодоление их финансовой неустойчивости и восстановление платежеспособности либо на осуществление процедур ликвидации кредитных организаций в соответствии с законодательством Российской Федерации». Отсюда следует, что отличие от реструктуризации долга, которая с юридической точки зрения представляет собой изменение условий заемного обязательства, реструктуризация кредитной организации — более широкое понятие, которое включает в себя изменение ее внутренней организационной структуры, структуры ее уставного капитала и баланса в целом, а также возможную реорганизацию и ликвидацию.
В целях осуществления этих мер в декабре 1998 г. Российским фондом федерального имущества (РФФИ) была создана специализированная организация — Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) — сначала учрежденная в организационно-правовой форме открытого акционерного общества с уставным капиталом в 10 млрд. руб., сформированным путем оплаты акций государственными облигациями, эмитированными Минфином РФ, а затем согласно Закону от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ ставшая некоммерческой организацией в организационно-правовой форме государственной корпорации. В задачи АРКО входит непосредственная работа по реструктуризации коммерческих банков; возможные методы этой работы и механизм восстановления платежеспособности проблемных банков предусмотрены в Законе от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ. За почти двухлетний период работы АРКО сумело спасти от банкротства несколько крупных коммерческих банков, что сыграло немаловажную роль в деле стабилизации банковской системы.
Эти мероприятия, однако, не прекращают заемных обязательств государства перед российскими коммерческими банками и другими владельцами государственных ценных бумаг, равно как и не погашают долги самих банков перед своими кредиторами.
Реализация ответственности государства перед держателями облигаций в судебном порядке. Если за прошедшее после 17 августа 1998 г. время никто из иностранных кредиторов так и не вчинил иска Правительству РФ,16 то некоторые пострадавшие организации — резиденты все же заявили исковые требования по неоплаченным ОФЗ, ГКО и МКО. Причем иски предъявлялись не только по федеральным займам, но и по ценным бумагам, эмитированным субъектами Российской Федерации. Такие иски принимались к рассмотрению по подведомственности арбитражными судами и разрешались на основании норм гражданского права. Ответчиком по искам из обязательств по федеральным ценным бумагам является Российская Федерация в лице Министерства финансов РФ, ответчиками по искам из обязательств по государственным ценным бумагам, выпущенным субъектами Российской Федерации, являются соответствующие субъекты Российской Федерации в лице своих финансовых органов (министерство, комитет, департамент финансов), наделенных правами юридического лица.17
Практику арбитражных судов по разрешению этой категории споров в пользу истцов — держателей просроченных облигаций следует признать в принципе правильной, так как никакой дефолт или реструктуризация долгов не снимают с заемщика ответственности за нарушение условий заемного обязательства. В гражданско-правовых отношениях государство не пользуется судебным иммунитетом, ему не предоставлены какие-либо материально-правовые или процессуальные льготы, кроме разве что случаев освобождения государственных органов от уплаты госпошлины, которые прямо перечислены в Законе РФ «О государственной пошлине». Поэтому иски держателей ГКО и ОФЗ, как правило, удовлетворялись арбитражными судами, но удовлетворялись частично.
Взыскивая основную сумму задолженности, арбитражные суды руководствуются указаниями, содержащимися в п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 октября 1998 г. № 13/14 «О практике применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации о процентах за пользование чужими денежными средствами»,18 и снижают размер процентов годовых, рассчитываемых истцами за период просрочки оплаты государственных облигаций на основании ст. 395 ГК РФ, применительно к ст. 333 ГК РФ, а в отдельных случаях и вовсе отказывают во взыскании процентов годовых. Такая судебная практика, с нашей точки зрения, противоречит смыслу нормы об уменьшении неустойки, заложенной в ст. 333 ГК РФ.19
Дело в том, что, снижая размер процентов годовых или вовсе отказывая во взыскании процентов, арбитражные суды тем самым освобождают государство от ответственности или существенно уменьшают его ответственность за нарушение условий выпуска и обращения государственных ценных бумаг. А для этого нет абсолютно никаких оснований. Обстоятельства, предшествующие дефолту, и события, последующие за ним, неопровержимо показывают, что у Правительства РФ имелись все возможности начать работу по реструктуризации государственных долгов намного раньше и проводить ее последовательно и постепенно по каждому выпуску ГКО и ОФЗ в отдельности. При этом в первую очередь само государство в лице Правительства РФ должно было соблюдать провозглашенные им правовые гарантии и декларации о согласии и добровольном волеизъявлении владельцев облигаций на условия «конверсии государственного долга». Ничего этого не было. Напротив, всеми силами Правительство РФ и Банк России стремились ввести владельцев облигаций в заблуждение или, по крайней мере, держать их в неведении о приближающейся несостоятельности государства как заемщика. Вот почему, как представляется, нет никаких оснований для уменьшения суммы процентов годовых при рассмотрении исков о взыскании задолженности по государственным ценным бумагам.
Если необходимость объявить аналогичный дефолт возникнет у российского Правительства в будущем, хотелось бы надеяться, что ситуация 17 августа 1998 г. не повторится и Правительство РФ предпримет все требуемые меры для предварительного согласования условий реструктуризации долгов с кредиторами государства. Тогда неблагоприятные социально-экономические последствия дефолта могут быть предотвращены либо сведены к минимуму.
Для того чтобы договоренности с кредиторами-инвесторами о реструктуризации государственных долгов были правомерными, следует внести изменения в правило п. 4 ст. 817 части второй ГК РФ. В ее нынешнем императивном виде эту норму о недопустимости изменения условий выпущенного в обращение государственного займа нужно сохранить только для отношений, в которых держателями государственных ценных бумаг являются физические лица — граждане, ибо по отношению к гражданам условия государственных займов не могут быть изменены ни при каких обстоятельствах. Для тех же случаев, когда государственные ценные бумаги приобретаются юридическими лицами, следует сделать оговорку типа: «...если в отношениях с участием заимодавцев — юридических лиц законом не предусмотрено иное». Соответственно, в предполагаемом Федеральном законе о структуре внешнего государственного долга должны быть правила о порядке реструктуризации государственного долга. По нашему убеждению, вслед за данным законопроектом должен быть подготовлен законопроект о структуре внутреннего государственного долга, в котором необходимо предусмотреть условия и порядок реструктуризации внутреннего долга. Принимая во внимание опыт событий июля-августа-сентября 1998 г., в этих законах следовало бы записать, что в исключительных случаях при невозможности своевременной оплаты размещенных ценных бумаг эмитентом могут быть внесены изменения в условия выпуска и обращения государственных ценных бумаг путем реструктуризации государственного долга только после согласования предполагаемых изменений с владельцами данных ценных бумаг. За нарушение такой нормы могут быть установлены повышенные имущественные санкции, например, неустойка в двойном размере ставки рефинансирования Центробанка РФ. В то же время в ст. 817 ГК целесообразно внести дополнение в виде императивной нормы, запрещающей государству и муниципальному образованию в одностороннем порядке объявлять дефолт, т. е. отказываться от исполнения заемного обязательства или менять его условия.
Возможно, что наличие в законе указанных правоположений не позволит Правительству РФ даже в самых критических кризисных ситуациях выходить за пределы «правового поля» и объявлять дефолт в одностороннем порядке.
|
