Сохранность вкладов и новые гарантии для вкладчиков.  Братко А.Г.

Помещено 21/08/2005 от http://bratko.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=16  

      Вопрос о сохранности банковских вкладов – один из ключевых для развития российской экономики.

      Давно известно: население зачастую не вкладывает деньги в банки из-за боязни не получить их обратно. И вот теперь все же принят долгожданный закон, о  системе обязательного страхования банковских вкладов физических лиц, который, по задумке законодателей, сможет создать гарантии для вкладчиков.

       Во всем мире считается, что система страхования вкладов – непременный атрибут   эффективной банковской системы, гарантирующей их возврат вкладчикам. Но у нас в России  принятие этого закона долго откладывалось. Характерно, что даже финансовый кризис 1998 года, который со всей очевидностью показал необходимость создания системы страхования вкладов, не подтолкнул тогда законодателей в сторону разработки такого закона. И для этого были свои причины. Банковская система всегда была отягчена монополиями.

       Главное, что должно волновать всех, кто интересуется вопросами банковских вкладов  – создание конкуренции в банковской системе и равного статуса для всех банков. Без конкуренции не будет ни качества банковских услуг, ни банковских ресурсов, ни достаточно высоких процентов по вкладам. Все банки нужно поставить в равные условия по привлечению денежных средств населения во вклады. Тогда и вкладчиков можно будет убедить в том, что наступил тот момент, когда для них созданы гарантии возврата вложенных ими в банки денежных средств. Именно с этой точки зрения нужно проанализировать принятый закон и посмотреть, создаст ли он доверие вкладчиков ко всем банкам, а не только к тем, в капитале которых участвует Центральный банк.    

       Федеральный закон  от 23 декабря 2003 г. "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации"[i] (далее – Федеральный закон) регулирует различные вопросы страхования вкладов. Выделим главное.

       Первое на что нужно обратить внимание – это вопрос о том на кого распространяется Федеральный закон. Он распространяется не только на вкладчиков, но и на всех других физических лиц, которые открывают банковские счета, за некоторыми исключениями, о чем будет сказано дальше. Это значительный шаг вперед.

       Закон создает сохранность тех денежных средств физических лиц, которые хотя и не считаются вкладами, но фактически  таковыми являются. Объясним подробнее. Юридически, по гражданскому праву, вкладчик – это только такое физическое лицо, которое заключило с банком договор банковского вклада. Просто договор банковского счета – это уже другой договор. Например, владелец банковской карточки вкладчиком не считается, если только в договоре не сказано, что его предметом является вклад физического лица. А там, как правило, об этом ничего не говорится. Теперь же, в отличие от ГК РФ в данном Федеральном законе для счетов физических лиц предусмотрено те же, гарантии, что и для их вкладов. Термину "вклад” в Федеральном законе дается определение. Это определение дается в целях Федерального закона. Им охватывается  и банковский вклад, и банковский счет физического лица. Поэтому новый закон предусматривает гарантии возврата денежных средств не только для вкладчиков, но и для физических лиц, которые открыли просто счета в банках. В Федеральном закона сказано, что вклад – это денежные средства в валюте Российской Федерации или иностранной валюте, размещаемые физическими лицами в банке на территории Российской Федерации на основании договора банковского вклада или договора банковского счета, включая капитализированные (причисленные) проценты на сумму вклада.     

       Федеральный закон создает обязательное страхование только в отношении вкладов физических лиц. Он не распространяется на юридических лиц, а также на физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. Не действует он и в отношении тех физических лиц, которые оформили вклад на предъявителя. Не подлежат страхованию денежные средства, размещенные во вклады в находящихся за пределами территории Российской Федерации филиалах банков Российской Федерации, а также переданные физическими лицами банкам в доверительное управление.

       Под вкладом понимаются только денежные средства. Поэтому другие вклады в системе обязательного страхования не учитываются.     

       Второе.  Есть определенное отношение и к вкладам и к вкладчикам, которое сложилось в нашей стране. Доверие вкладчиков всегда здесь недооценивалось. Поэтому даже закон фактически отталкивал вкладчиков от банков.  Само определение вклада и вкладчика в законодательстве сформулировано весьма противоречиво. И эта противоречивость отпугивает вкладчиков.     

       Применительно к договору банковского вклада Федеральный закон "О банках и банковской деятельности” использует термин "хранение” (ст. 36).  Наоборот, в Гражданском кодексе Российской Федерации этот термин не используется, что порождает разные толкования понятия банковского вклада. В основном это касается права собственности на деньги, которые составляют предмет договора банковского вклада. Вопрос принципиальный. Если считать, что деньги именно хранятся в банке, то их собственник вкладчик. А если стать на ту позицию, что вкладчик их просто передает в банк (Ст. 834 ГК РФ), то, получается, что собственником этих денег становится не он, а банк. А у вкладчика,  как иногда объясняют некоторые авторы,  остаются только права требования. И причем эта позиция подтверждена правоприменительной практикой. Но такая практика ослабляет права вкладчиков.

       На мой взгляд, принятие Федерального закона как раз и связано с тем, что собственником вклада физического лица является само это лицо, а отнюдь не банк. Если бы было наоборот, то тогда не было бы оснований создавать систему обязательного страхования вкладов. Вкладчик предъявлял бы свои требования в общем порядке.

       Вся эта противоречивость имеет практическое и болезненное значение. У нее есть корни. Отношение к вкладчикам менялось. И в этих изменениях просматривается сама суть этого отношения.

       С помощью законов вкладчиков фактически отучали вкладывать деньги в банки.        Происходило это так. Закон, регулирующий банки и банковскую деятельность имеет две редакции. Первая редакция – 2 декабря 1990 г. В то время впервые был принят Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности". (Далее - Закон). Вторая редакция этого Закона была принята 26 апреля 1996 года. (Далее – Федеральный закон "О банках и банковской деятельности”). Рассмотрим каждую редакцию.

       Первая редакция Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности" (1990 г.). В ст. 41"Сберегательный банк РСФСР” Закона РСФСР от 2 декабря 1990 г. N 395-I "О банках и банковской деятельности"  говорилось:

       "Сберегательный банк РСФСР создается на акционерной основе. Контрольным пакетом акций этого банка владеет Банк России.

       Государство (РСФСР) гарантирует полную сохранность денежных средств и других ценностей населения, вверенных Сберегательному банку РСФСР, и выдачу их по первому требованию вкладчиков”.

       Здесь надо обратить внимание на некоторые моменты.

       Во-первых, Сберегательный банк "создавался”. Но как конкретно? Об этом в законе не говорится. Неясно, что означал термин "на акционерной основе”.  Заметим, что нормативные акты о приватизации в 90-е годы XX века на банки не распространялись. Термин "сберегательный” ни о чем не говорит. В российском банковском праве такой вид банков юридически не предусмотрен. Банк может называться как угодно. Между названием банка и содержанием его деятельности связи нет. Все российские банки – универсальные. Специализированных банков нет.

       Во-вторых, в приведенной выше цитате говорилось о том, что государство (РСФСР) гарантирует не просто сохранность, а более того - полную сохранность денежных средств и других ценностей населения, вверенных Сберегательному банку РСФСР и выдачу их по первому требованию вкладчиков. И вкладчики потом на практике узнали, что означает "полная сохранность” их денежных средств, в банках, и их "выдача по первому требованию”. В начале 90-х годов, то есть уже после принятия первой редакции Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности”, стоимость вкладов обесценилась и возникла проблема как их вернуть. Система страхования вкладов создана не была. Для государственного бюджета такие суммы денег казались непосильными. Возврат этих вкладов растянулся на необозримое будущее. 

       Вторая редакция Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности". Во второй редакции Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности" (Далее – Федеральный закон) было закреплено, что этот Закон излагается в новой редакции, озаглавленной как Федеральный закон. И это само по себе было странно. Казалось бы, уже давно можно было бы принять федеральный закон. Видимо принятие нового закона могло восприниматься как полный отказ от обязательств по старому закону.

       Во второй редакции термин "полная сохранность” уже не  встречается. Но зато говорится о хранении вкладов в банках и о том, что государство и муниципальные образования отвечают перед вкладчиками в тех банках, в которых есть доля их участия, по отдельности, или акции составляющая более 50 % уставного капитала. И в п.1 статьи 840 ГК РФ тоже была закреплена почти, что та же формулировка о субсидиарной ответственности государства перед вкладчиками. Появился своеобразный заменитель "полной сохранности вкладов”.

       И вот теперь Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. в статью 840 ГК РФ внесены изменения, и ее пункт первый изложен в новой редакции. В ней уже ничего не говорится о субсидиарной ответственности государства и муниципальных образований по вкладам в тех банках, в которых они имеет долю участия или акции в размере свыше 50 %. Там сделана ссылка на гарантирование вкладов системой страхования и иными способами предусмотренными федеральным законом. И в статью 36 Федерального закона "О банках и банковской деятельности» тоже внесены такие же изменения. Часть четвертая этой статьи об ответственности государства перед вкладчиками утратила силу.  Но, с другой стороны, по Федеральному закону государство берет на себя ответственность перед вкладчиками за Сбербанк и все те банки, в капиталах которых участвует Центральный банк. Ранее такая ответственность для государства не предусматривалась.

       Сбербанк, - дочерний банк Центрального банка. Государство, до недавнего времени, начиная с 1996 года (с момента введения в действия второй редакции Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности”), на мой взгляд, за него не отвечало. Но существовало такое заблуждение, в том числе и у некоторой части юристов, что государство якобы отвечает за Сбербанк перед вкладчиками.  На мой взгляд, оно не было основано на законе. Нигде не было сказано, что государство отвечает перед вкладчиками за Сбербанк и другие банки, в капиталах которых участвует Центральный банк.

       Имущество Центрального банка является федеральной собственностью. Однако по действующему законодательству этим имуществом распоряжается Центральный банк в тех целях, которые определены для него Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России). Причем распоряжается без каких бы то ни было ограничений. Ведь он является юридическим лицом со специфической организационно-правовой формой. Государство не отвечает по обязательствам Центрального банка, за исключением только тех случаев, когда оно их на себя принимает. Точно также государство не отвечает по обязательствам любых кредитных организаций, если только оно само их на себя не принимает. Стало быть, государство могло отвечать в субсидиарном порядке перед вкладчиками за Сбербанк только в том случае, если бы оно приняло на себя, его обязательства. А оно бы могло их и не принять. По закону это было право, а не обязанность государства. А как уже говорилось даже в 90-м году, когда закон предусматривал  о б я з а н н о с т ь государства перед вкладчиками, то и тогда она все же не была исполнена.

       Для вкладчиков тех банков, в капиталах которых участвует Центральный банк выгодно другое: в качестве эмиссионного банка, Центральный банк всегда может произвести эмиссию наличных денег и найти способ для расчетов Сбербанка со своими вкладчиками. Теперь же получилось, на мой взгляд, что ответственность с Центрального банка фактически снимается и ее принимает на себя государство.

       Повторю, раньше только Центральному банку нужен был Сбербанк. Теперь ко всему добавилась ответственность государства. В Статье 49. Федерального закона помимо прочего сказано, что "возврат вкладов физических лиц в части сумм, превышающих суммы возмещения по вкладам, определенные настоящим Федеральным законом, в кредитных организациях, в капитале которых участвует Банк России, обеспечивается субсидиарной ответственностью Российской Федерации по требованиям вкладчика к банку в порядке, предусмотренном статьей 399 Гражданского кодекса Российской Федерации, до 1 января 2007 года”. Но в Федеральном законе нет упоминания о тех банках, в капиталах которых участвует государство, муниципальные образования, но не участвует Центральный банк.

       Между тем ранее, ГК РФ, как уже говорилось, создавал защиту вкладчикам и со стороны государства и со стороны муниципальных образований в тех банках, в капиталах которых они участвовали. Напомним, отмененная редакция п.1 ст. 840 Гражданского кодекса Российской Федерации, наряду с другим, предусматривала, что "Возврат вкладов граждан банком, в уставном капитале которого более пятидесяти процентов акций или долей участия имеют Российская Федерация и (или) субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования, кроме того, гарантируется их субсидиарной ответственностью по требованиям вкладчика к банку в порядке, предусмотренном статьей 399 настоящего Кодекса”. Вкладчики таких банков ранее по закону были защищены субсидиарной ответственностью муниципального образования. Именно поэтому они открыли там свои вклады. Центральный банк в капиталах этих банков не участвует. Они не рассчитывали на эти изменения законов, когда заключали договоры. Они были уверены, что ничего не измениться. А теперь эти банки будут какое-то время, и немалое находится в "подвешенном состоянии”. Ведь в "Заключительных и переходных положениях” Федерального закона закреплена некая процедура включения банков в систему обязательного страхования вкладов. И эта процедура определения банков, которые достойны, не исключает проволочек.  

       Надо было не только для тех банков, в капиталах которых участвует Центральный банк, но и для тех банков, в капиталах которых участвует субъект федерации, муниципальное образование предусмотреть переходный период. В этот период должна была сохраняться субсидиарная ответственность государства и муниципальных образований. Иначе Сбербанк и все те банки, в капиталах которых участвовал Центральный банк, вновь получают еще больше преимуществ, чем раньше. Такой подход помимо остального свидетельствует о том, что интересы развития конкуренции среди банков не учтены в полной мере.

       Третье. Для страхования вкладов создано Агентство по страхованию вкладов (Далее - Агентство). Это означает, что на цели банковской системы, которая должна развиваться рыночным путем, вновь будут использоваться бюджетные деньги. Более того, что-то перепадет от Агентства уполномоченным банкам. Все те схемы, которые могут пощадить бюджет, и которые апробированы в зарубежных странах, здесь не учтены. Например, не учтен опыт Франции и других стран. Не в последнюю очередь сыграла роль сиюминутность: надо чем-то занять отработавшее свое время Агентство по реструктуризации кредитных организаций.

       Замечу, что для Агентства по реструктуризации кредитных организаций могла бы подойти функция коллективного ликвидатора несостоятельных хозяйственных обществ. Не пропал бы опыт антикризисного управления.  Такие предложения были.

       В Федеральном законе предусматривается, что Агентству по страхованию вкладов должны быть перечислены три миллиарда рублей Агентством по реструктуризации кредитных организаций, в качества взноса Российской Федерации. Остальные денежные средства будут отчисляться банками по ставкам.  Предусмотрены и другие источники фонда, указанные в этом же законе. Ставки страховых взносов не велики.  Но суть не в ставках и не в размерах возмещения, а в общей защищенности вкладов и в отношении к вкладчикам.

       В Агентстве интересы вкладчиков не представлены. Представлены только те, кто заинтересован в поддержании системы использовании вкладов. Но представителей собственников там нет. 

       На мой взгляд, сами банки, а возможно, - банки вместе со страховыми компаниями могли бы выполнить эту задачу обязательного страхования вкладов – эффективнее. Вмешательство государства в эту деятельность и трата бюджетных средств – все это необоснованно.

       Четвертое. Страхование является обязательным для тех банков, которые принимают вклады. Более того, те банки, которые принимают вклады, должны включаться в систему обязательного страхования. Но здесь есть один нюанс: противоречие между статьями одного и того же закона. Согласно ст.1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности” кредитная организация только тогда считается банком, когда она принимает вклады. А в ст. 36 этого же закона (причем с учетом поправок внесенных 23 декабря 2003 г.) говорится, что право привлечения во вклады денежных средств физических лиц предоставляется банкам, с даты государственной регистрации которых прошло не менее двух лет. Если уж вносились изменения в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности”, то можно было бы устранить это противоречие. И если оно осталось, то это тоже говорит об отношении к проблеме.

       Порядок выплаты возмещения по вкладам регулируется нормами, закрепленными в ст. 12 Федерального закона.  Но этот порядок, на мой взгляд, создаст волокиту. Так, например, в п1. указанной статьи говорится: "...Агентство в течение семи дней со дня получения из банка, в отношении которого наступил страховой случай, реестра обязательств банка перед вкладчиками направляет в этот банк, а также для опубликования в "Вестнике Банка России" и печатный орган по месторасположению этого банка сообщение о месте, времени, форме и порядке приема заявлений вкладчиков о выплате возмещения по вкладам. В течение месяца со дня получения из банка реестра обязательств банка перед вкладчиками Агентство направляет также соответствующее сообщение вкладчикам банка, в отношении которого наступил страховой случай”.  А если он не получит реестр?

       На мой взгляд, полномочия Агентства должны быть такими, чтобы вкладчики могли без проволочек и максимально быстро получать свои вклады при наступлении страховых случаев.

       Пятое. Агентство должно иметь доступ ко всей информации о вкладчиках. Пока же доступ ограничен. Получает оно этот доступ только после того как наступает страховой случай. И здесь тоже есть противоречие. С одной стороны в п.1 ст. 31 "Служебная, коммерческая и банковская тайна” сказано, что " Агентство вправе получать информацию, составляющую служебную, коммерческую и банковскую тайну банка, в отношении которого наступил страховой случай, необходимую для осуществления им функций, установленных настоящим Федеральным законом”, а с другой стороны, в ст. 32 "Участие служащих Агентства в проверках банков” говорится, что "Банк России привлекает служащих Агентства к участию в проверках банков по вопросам, касающимся объема и структуры обязательств этих банков перед вкладчиками, уплаты страховых взносов, а также исполнения банками иных обязанностей, установленных настоящим Федеральным законом”. Но если служащие Агентства будут участвовать в проверках, то и само Агентство получит доступ к банковской тайне раньше, чем наступит страховой случай. Все равно, Агентство узнает все то, что захочет узнать. Поэтому уж лучше было бы сразу закрепить право Агентства получать необходимую ему банковскую информацию, не дожидаясь, когда наступит страховой случай. Обладая всей необходимой информацией, Агентство смогло бы без проволочек выплачивать страховые возмещения. А так получится, что в банк, который не возвращает вклады, не будет доступа или информация пропадет, и вкладчики не смогут получить возмещение.

      Возникнут проблемы с получением и сохранностью банковской информации. Их надо как-то решать. Собственник информации по вкладу – вкладчик. Если бы скажем, это Агентство состояло из представителей организаций вкладчиков и банков, или хотя бы включало их в свой состав, то, возможно, что все было бы проще.

       Агентство могло бы иметь право на проведение самостоятельных проверок тех банков, которые участвуют в системе страхования вкладов. Ему, если только оно будет правильно организовано, можно предоставить больше прав. Пока же все его права замыкаются на Центральный банк.

Правовое положение Фонда обязательного страхования вкладов в Федеральном законе закреплено своеобразно. В п.2-4 ст.33 предусматривается, что Фонд обязательного страхования вкладов принадлежит Агентству на праве собственности и предназначен для финансирования выплаты возмещения по вкладам в порядке и на условиях, которые установлены Федеральным законом. Фонд обязательного страхования вкладов обособляется от иного имущества Агентства.  По фонду обязательного страхования вкладов ведется обособленный учет. Денежные средства фонда обязательного страхования вкладов учитываются на специально открываемом счете Агентства в Банке России. И там же сказано, что "Банк России не уплачивает процентов по остаткам денежных средств, находящимся на этом счете”.  Получается, что поскольку все замыкается на Центральный банк, то по уже сложившейся традиции он пользуется денежными средствами, но проценты на них не начисляет. Это все тоже отношение к вкладчикам. Ведь начисление процентов, в случае банкротства банков выгодно вкладчикам. Оно увеличивает Фонд обязательного страхования вкладов. Но не выгодно Центральному банку, которому придется платить за пользование чужими денежными средствами.

Если применительно к фонду обязательного резервирования, в который по закону банки производят отчисления, хоть, что-то можно объяснить (мультипликатор, сдерживание кредитной экспансии и все такое), то применительно к страхованию вкладов все это необъяснимо. Ведь за пользование чужими денежными средствами надо платить. И страхование вкладов – это не денежно-кредитная политика Центрального банка. Это интересы вкладчиков. Это вопрос лучшей сохранности вкладов. На мой взгляд, в Федеральном законе нужно предусмотреть, что Центральный банк обязан начислять проценты по этому счету.

       Федеральный закон нуждается в дальнейшем совершенствовании. В него нужно внести изменения и дополнения. И дело не только в размере возмещения – 100 000 руб. (ст.11), о чем сейчас уже говорится в периодической печати. Вклады мелкие составляют большую часть ресурсов. Хотя если бы не использовались бюджетные деньги, то и эта проблема могла бы быть решена самими банками. Размеры возмещений стали бы больше. Но все же главное не в этом: надо учесть системные связи Федерального закона с другими законами. Не нужно все регулирование системы страхования вкладов замыкать на Центральный банк. Требуется  создать нормальные условия для развития конкуренции среди банков. Тогда и вклады станут стабильнее и проценты по ним будут выше.

[i] См.: "Российская газета” от 27 декабря 2003 г. N 261