Национальный банковский совет.

Братко А. Г.

Помещено 20/08/2005 от http://bratko.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=10  

       В 2002 г. был принят новый Федеральный закон о Центральном банке, который  внес в него некоторые изменения. В основном они коснулись Национального банковского совета, который после этих изменений стал другим, и получил значительные полномочия.

         Национальный банковский совет не относится к органам управления Центральным банком, так как он действует на общественных началах, но от него многое теперь зависит.  Он стал  играть значительную роль в принятии решений, касающихся денежно-кредитной политики в стране. Вопрос состоит в том, чтобы проанализировать, каким образом он устроен,  и насколько его устройство соответствует общим целям и характеру проводимой в стране административно-правовой реформы. С этих позиций представляется, что его можно улучшить.

       Национальный банковский совет, как орган, работающий на общественных началах, был предусмотрен в законодательстве еще в 90-е годы. По закону, который в то время действовал, у него тоже были достаточно солидные полномочия. Взять хотя бы то, что он должен был рассматривать концепцию банковской системы, которая, кстати, так и не была разработана.  Считалось, что у него было мало полномочий. Хотя вопрос этот, - спорный. Полномочия были предусмотрены законом.

       Старый Закон возлагал на Национальный банковский совет важные функции. Он должен был рассматривать  концепцию совершенствования банковской системы Российской Федерации, проекты основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля, и при этом давать по ним заключения, анализировать итоги их выполнения, проводить экспертизу проектов нормативных актов в области банковского дела. Этот совет должен был рассматривать наиболее важные вопросы регулирования деятельности кредитных организаций; участвовать в разработке основных принципов организации системы расчетов в Российской Федерации. И все же, Национальный банковский совет не сыграл вообще сколько-нибудь заметную роль. Даже и те полномочия, которыми он обладал, не были использованы.

       С принятием Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, ситуация изменилась. По новому Федеральному закону, Национальный банковский совет из совещательного органа превратился в орган, который контролирует важнейшие решения Совета директоров Банка России, его финансово-хозяйственную деятельность. Он получил право утверждать основные направления денежно-кредитной политики и некоторые другие решения Банка России. 

       Термин "национальный”

       Прежде всего, обратим внимание на само название – "Национальный банковский совет”. Мне и раньше приходилось отмечать, что лучше бы было, если бы он назывался иначе.[i] Может быть, – "Народный банковский совет”. Вспомним, в Конституции РФ сказано: источником государственной власти является народ. Преамбула Конституции РФ начинается словами: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации...” В Конституции не употребляется термин "нация”. Вместо этого много раз повторяется термин – "народ”.  И говорится, кстати, не о самоопределении наций, а о самоопределении народов, то есть, так, как об этом сказано в международном праве.

       Термины, которыми оперирует Конституция РФ – это "национальный”, "национальные меньшинства”, "национальная рознь”, употребляются не в смысле  единой нации, а для подчеркивания недопустимости национализма. Общество многонационально, поэтому к нему не подходят западные термины. В частности американский эквивалент слова "общество” – "нация”. Они выглядят как-то странно, несвоевременно, и отнюдь не ассоциируются в сознании российских граждан, учитывая конфликтную ситуацию, с теми понятиями, на которые они рассчитаны в западной практике. Нельзя все перенимать бездумно, механически. Подражание – это плохо.

       Мне думается, что надо внести изменения в Федеральный закон, и назвать его как-то иначе. Например, - "Наблюдательный совет Банка России”, "Российский банковский совет”. Тогда будет понятно, о чем идет речь.

       Вопрос о терминах – не праздный вопрос. Он имеет смысловую нагрузку. А если изначально в него вложена не та смысловая нагрузка, то от такого Совета трудно будет ожидать понимания им своей репрезентативности, своего предназначения в российском обществе. Если все это не осмысленно в самом начале, то трудно ожидать от него понимания целей и задач, которые перед ним ставятся.

       Правовой статус Национального банковского совета

       В ранее действовавшем законе с аналогичным названием, правовой статус Национального банковского совета закреплялся в Главе IV. "Взаимоотношения Банка России с органами государственной власти и органами местного самоуправления”.   Тем самым подчеркивалось, что его статус имеет цель – поддержание такого взаимодействия. Теперь же он приобрел властные полномочия, о которых речь пойдет дальше. И он стал по существу контрольным органом по отношению к Совету директоров Центрального банка. 

       В Федеральном законе от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”(далее - Федеральный закон) имеется  Глава III, которая теперь называется иначе, чем в ранее действовавшем Законе. Она называется "Национальный банковский совет и органы управления Банком России”. В ней есть статья 12, в которой приведено  краткое определение Национального банковского совета. Вот, что там закреплено: "Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России”. Термин "управление” в этой статье не употребляется, что соответствует логике названия Главы III.       

       С юридической точки зрения, как следует даже из самого названия, нынешний Национальный банковский совет не относится к органам управления Банком России. Ведь он формируется от всех ветвей власти, но действует на общественных началах. Срок в течение, которого действуют члены Национального банковского совета, – не определен.

       Конечно, самое главное в организации этого совета – порядок его формирования. От того, каким образом он формируется, зависит его репрезентативность.

       Члены Национального банковского совета не имеют статуса служащих Банка России. Они не назначаются, а направляются в Национальный банковский совет. Свою деятельность они осуществляют на общественных началах. 

       Федеральный закон не предъявляет квалификационных требований к членам Национального банковского совета. В перспективе этот вопрос надо решить как то иначе. Ведь общая тенденция укрепления банковской системы несколько иная. Теперь, в отличие от тех требований, которые в 90-е годы предъявлялись к руководителям кредитных организаций, банковский закон предъявляет квалификационные требования не только к их исполнительным органам, но и к членам советов директоров в кредитных организациях. Аналогичный подход должен быть и в организации Банка России.

      Хотя члены Национального банковского совета текущим управлением не занимаются, но они, по сути, контролируют решения Совета директоров Банка России. А значит, нужен профессионализм. Ведь Банк России осуществляет 18 функций. А девятнадцатая функция – это еще те функции, которые предусмотрены другими законами. Все они – глобальные. Взять хотя бы такую функцию, как эмиссия наличных денег. Или, скажем функцию банковского регулирования и банковского надзора. А платежные системы и расчеты? А бухгалтерский учет? А валютное регулирование? Ведь нужны знания и опыт, чтобы охватить в своем сознании все это.

       В Банке России, только в его центральном аппарате, - десятки департаментов. А в них управления. А в управлениях – отделы. А в отделах – сектора. В общем, разобраться во всем этом, не специалисту, человеку, который не проработал хотя бы несколько лет в Банке России, - невозможно.

       Структура, порядок формирования и деятельности Национального банковского совета

       В ст. 12  Федерального закона, которая так и называется "Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России”, предусматривается следующее. Численность Национального банковского совета составляет 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа членов Совета Федерации, трое - Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы, трое - Президентом Российской Федерации, трое - Правительством Российской Федерации. При этом в состав Национального банковского совета входит также и Председатель Банка России. Там же сказано, что отзыв членов Национального банковского совета осуществляется органом государственной власти, направившим их в состав Национального банковского совета.

       Интересно, что Федеральный закон закрепил сугубо общественный характер Национального банковского совета и при этом делегировал ему некоторые властные полномочия. Речь идет о том, что члены Национального банковского совета, исключая Председателя Банка России, не работают в Банке России на постоянной основе и не получают оплату за эту деятельность.

       Что касается Председателя Национального банковского совета, то он теперь избирается членами Национального банковского совета из их числа, большинством голосов от общего числа членов Национального банковского совета.

       Федеральный закон предусматривает, что Председатель Национального банковского совета осуществляет общее руководство его деятельностью, председательствует на его заседаниях, а в случае его отсутствия данные функции выполняет заместитель, избираемый из числа членов Национального банковского совета большинством голосов от общего числа его членов. Решения Национального банковского совета принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов Национального банковского совета при кворуме в семь человек.

       При принятии Национальным банковским советом решений мнение членов Национального банковского совета, оказавшихся в меньшинстве, заносится по их требованию в протокол заседания Национального банковского совета. А если голоса разделились поровну, то голос председательствующего на таком заседании является решающим.

       Собираются эти заседания не реже одного раза в квартал. Они назначаются Председателем Национального банковского совета либо в случае отсутствия Председателя Национального банковского совета, - его заместителем. Причем, созываться они могут и  по требованию Председателя Банка России или не менее трех членов Национального банковского совета. О заседаниях, должны быть своевременно уведомлены все члены Национального банковского совета, что тоже немаловажно в смысле гарантий их участия. В общем, новый Федеральный закон внес больше ясности и определенности в правовой статус и структуру Национального банковского совета. 

       Для сравнения скажем, что в ранее действовавшем Законе с аналогичным названием (ст.20) предусматривалось, что Национальный банковский совет, состоит из представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Банка России, кредитных организаций, а также экспертов. Причем Председателем Национального банковского совета являлся  Председатель Банка России. Там же говорилось, что в состав Национального банковского совета входят по два представителя от палат Федерального Собрания Российской Федерации, по одному представителю от Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также министр финансов Российской Федерации и министр экономики Российской Федерации. Остальные члены Национального банковского совета назначались Государственной Думой по представлению Председателя Банка России. Численность Национального банковского совета по тогдашнему закону не должна была превышать 15 человек, а заседания должны были проходить не реже чем один раз в три месяца.

       Как можно заметить, по старому Закону, Национальный банковский совет фактически сильно зависел от Председателя Банка России. Это, во-первых, а во-вторых, он включал не только представителей от ветвей власти и от Президента РФ, но и экспертов.        Технология выдвижения таких экспертов четко не закреплялась.

       В этой связи новая структура Национального банковского совета более предпочтительна, поскольку она создает ему независимость по отношению к Председателю Банка России и Совету директоров. Ведь раньше, "остальные члены Национального банковского совета”, как уже говорилось, назначались по представлению Председателя Банка России, да и сам он совмещал две руководящие должности – должность Председателя Банка России и должность Председателя Национального банковского совета.

       В новом Федеральном законе существенно и то, что в значительной мере отсекается возможность лоббирования интересов тех или иных групп. Это положительный момент, если учесть, что вопросы лоббирования российским правом пока не урегулированы. Другое дело, что нужно предусмотреть юридические нормы, которые бы вводили технологии лоббирования в цивилизованное русло и, оно должно быть таким, чтобы это не препятствовало реализации принципов конкуренции. 

        Теперь обратимся к вопросу о том, какими полномочиями обладает Национальный банковский совет. Они закреплены в Федеральном законе методом простого перечисления. Но для того чтобы показать их значение, я попытаюсь сгруппировать их в определенной последовательности в зависимости от того содержания, которым они наполняются.   

       Полномочия Национального банковского совета

       Его полномочия  достаточно велики (ст. 13 Федерального закона). Некоторые вопросы он  только рассматривает, а некоторые решает. Есть предложения и решения, которые он утверждает. И, кроме того, он производит назначения и определения.

       Вопросы, которые он рассматривает.  А) Годовой отчет Банка России. Б) Проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики В) Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики. Г) Вопросы совершенствования банковской системы. Д) Доклады главного аудитора Банка России. 

       Кроме того, Национальный банковский совет ежеквартально рассматривает информацию Совета директоров по основным вопросам деятельности Банка России. Сюда входят следующие вопросы: реализация основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; банковское регулирование и банковский надзор; реализация политики валютного регулирования и валютного контроля; организация системы расчетов в Российской Федерации; исполнения сметы расходов Банка России; подготовка проектов законодательных актов и иных нормативных актов в области банковского дела;

       Предложения, которые он утверждает. В его компетенцию входит утверждение следующих предложений Совета директоров: А) Об  общем объеме расходов на содержание служащих Банка России; об  общем объеме расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России; об  общем объеме капитальных вложений; об  общем объеме прочих административно-хозяйственных расходов. ( Эти утверждения производятся на основе предложений Совета директоров на очередной год не позднее 15 декабря предшествующего года). Б) О правилах бухгалтерского учета и отчетности для Банка России. В) О порядок формирования провизий Банка России и порядке распределения прибыли Банка России, остающейся в распоряжении Банка России. Г) Отчета о расходах Банка России на содержание служащих Банка России, пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, капитальные вложения и прочие административно-хозяйственные нужды.

Национальный банковский совет может утверждать при необходимости на основе предложений Совета директоров дополнительные расходы на содержание служащих Банка России, на их пенсионное обеспечение, на страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, дополнительные капитальные вложений, а также прочие дополнительные административно-хозяйственные расходы.

       Таким образом, можно сделать вывод, что новый Федеральный закон поставил под контроль Национального банковского совета в первую очередь те расходы, которые производятся Банком России на собственные нужды.

       Решение вопросов. Национальный Банковский совет вправе решать вопросы, связанные с участием Банка России в капиталах кредитных организаций.

       Назначения и определения. Национальный банковский совет назначает главного аудитора Банка России. Он также определяет аудиторскую организацию - аудитора годовой финансовой отчетности Банка России. Это означает, что полномочия внутреннего аудита усилены. Кроме того, улучшен порядок проверки его годовой финансовой отчетности. По новому Федеральному закону, Банк России уже не осуществляет функцию лицензирования аудиторских фирм. Соответственно появилось больше возможностей в подборе независимой аудиторской фирмы, которая могла бы проверить отчетность Банка России.  

       Предложения. Национальный банковский совет вправе вносить в Государственную Думу предложений о проведении проверки Счетной палатой Российской Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений.

       Вопрос о проверках Банка России всегда вызывал дискуссии. Это была одна из актуальных проблем в его взаимоотношениях с государством. Отмеченное  нововведение создает больше контроля над Банком России со стороны государства. Теперь независимость Банка России уравновешена определенными полномочиями со стороны Национального банковского совета.

       Итак, мы видим, что Национальный банковский совет осуществляет достаточно серьезные полномочия. Понятно, что от того, как они осуществляются, во многом зависит благосостояние народа, а возможно и судьба экономических реформ. И в то же время Федеральный закон не предусматривает какой-бы, то ни было ответственности за принимаемые им решения. Ведь члены Национального банковского совета работают на общественных началах и не являются сотрудниками Банка России. Их направляют, отзывают. Сроки их полномочий тоже не определены. В такой ситуации должны быть какие-то механизмы, которые могли бы гарантировать общество от неправильных решений и действий в денежной и кредитной системах.  Ими нужно дополнить правовое регулирование организации и деятельности Национального банковского совета.

       Проблема улучшения Национального банковского совета

       Вопрос, конечно, не сводиться только к тому, чтобы переименовать этот коллегиальный орган и назвать его скажем "Российский банковский совет”, хотя и это важно. Нужно четко понимать, что главные моменты его усиления – принципы профессионализма и репрезентативности. Подчеркну – действующий Федеральный закон, не предъявляет ни каких требований к членам Национального банковского совета. Между тем, вполне очевидно, что минимум требований должен предъявляться.

       В Федеральном законе, по крайней мере, надо записать, что члены Национального банковского совета должны иметь высшее юридическое или экономическое образование, российское гражданство и опыт практической работы в банках или финансовых организациях в должности руководителей подразделений не менее четырех лет. Им должно быть запрещено занятие предпринимательской деятельностью в прямой или косвенной форме, в том числе и посредством передачи имущества в доверительное управление.

       Поскольку важнейшим принципом организации и функционирования любого центрального банка является его независимость, что подтверждается всей мировой практикой, то в Федеральном законе надо бы указать: членом Национального банковского совета не может быть должностное лицо органа законодательной, исполнительной и судебной власти. Помимо прочего, такой подход будет соответствовать контексту проводимой в стране административно-правовой реформы.

       Мне кажется, нужно отменить безвозмездный характер работы члена Национального банковского совета. Бесплатная работа, бесплатной быть не может. За любую работу, если этот только работа, – надо платить. Иначе не будет никакого ответственного отношения к порученному делу. Да и работы, - тоже. Другое дело, - кто должен платить. На мой взгляд, оплата труда должна в данном случае производиться за счет государственного бюджета, а не за счет фондов Банка России.     

       В деятельности Национального банковского совета нужно правильно определить приоритеты. Пока, как мы видим, интересы банковской системы не получают адекватного выражения ни в законах, ни в решениях Банка России.

       Технологии взаимодействия Центрального банка с наукой и обществом – это не такие простые вопросы, чтобы их можно было отдавать на откуп самого Национального банковского совета. Их надо  предусмотреть в Федеральном законе. Тогда они будут обязательны.

       Во-первых, в нем нужно предусмотреть порядок создания и правовой статус научного экспертного совета при Национальном банковском совете. Такой совет, мне думается, должен быть достаточно независимым. Лучше, если в его формировании будет принимать участие научная общественность, а не Национальный банковский совет. Иначе он будет карманным, а значит, для общества, – бесполезным.  Важно, чтобы технология его формирования была предусмотрена Федеральным законом. Тогда будет больше гарантий, что он будет представлять именно научные предложения, а не закамуфлированные под науку интересы тех или иных групп.

       Во-вторых, необходимо создание советов представителей банков, промышленности, сельского хозяйства и профессиональных союзов. Пока же они существенного значения не приобрели. Поэтому так важен вопрос законодательного закрепления их полномочий. Их роль – совещательная. Но в Федеральном законе нужно записать, что меморандумы этих советов, как впрочем, и научного экспертного  совета, подлежат обязательному рассмотрению на заседаниях Совета директоров Банка России, а решения по ним должны публиковаться в Вестнике Банка России. 

[i] См.: Братко А.Г. Банковское право России. – М.: Юридическая литература, 2003.