Актуальные вопросы правового регулирования ответственности за нарушения банковского законодательства /
Пастушенко, Е. Н. Актуальные вопросы правового регулирования ответственности за нарушения банковского законодательства /Е. Н. Пастушенко. //Правоведение. -2002. - № 5 (244). - С. 144 - 150 В статье говорится о мерах воздействия Центрального Банка РФ в отношении кредитных организаций за допущенные ими нарушения законодательства. Библиогр. в подстрочных примечаниях.
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ - БАНКОВСКОЕ ПРАВО - КОДЕКСЫ - КОММЕНТАРИИ - КРЕДИТНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ - ОТВЕТСТВЕННОСТЬ - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ - ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РФ - ШТРАФЫ Материал(ы): Актуальные вопросы правового регулирования ответственности за нарушения банковского законодательства. Пастушенко, Е. Н.
Е. Н. ПАСТУШЕНКО[1]
Актуальные вопросы правового регулирования ответственности за нарушения банковского законодательства
Четкое определение сферы и предмета банковского регулирования, задач и полномочий соответствующих органов, конкретных мер ответственности за нарушение требований законодательства является одним из актуальных вопросов развития банковского дела в России, требующих согласованного решения Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации.[2] Задачи укрепления правопорядка в банковской системе требуют совершенствования законодательной и правоприменительной практики с использованием международного опыта.[3] Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации «России нужно быть сильной и конкурентоспособной» 18 апреля 2002 г. особо подчеркнул необходимость усиления банковского надзора. Поэтому представляется обоснованной правовая политика государства по реализации в российском законодательстве подходов, предусмотренных «Основополагающими принципами эффективного банковского надзора», рекомендованными Базельским комитетом по банковскому надзору, предполагающими последовательный переход от формальных ограничений и регламентации к максимальному учету в деятельности кредитных организаций таких параметров, как существенность рисков, адекватность суждения кредитной организации о реальном уровне риска, качество внутрибанковских систем управления и контроля за рисками. Следует признать оптимальной и направленность деятельности Банка России на качественное совершенствование текущего надзора, прежде всего замещение формальных процедур контроля за соблюдением установленных норм оценкой реальных параметров рисков.
В рассматриваемом аспекте принципиальное значение имеет принятие законодательных актов, направленных на дальнейшее укрепление правовых основ банковской деятельности и предполагающих, в частности, укрепление надзорных и контрольных полномочий Банка России и повышение прозрачности деятельности кредитных организаций.[4] Развитие проактивной функции текущего надзора Банка России требует дальнейшего совершенствования системы обнаружения проблем в деятельности кредитных организаций на ранних стадиях их возникновения и организации системы раннего предупреждения правонарушений. Данная деятельность с позиций мирового опыта требует от Банка России оперативного применения к кредитным организациям адекватных мер воздействия за попытки скрыть реальное положение дел. Насколько же законодательство Российской Федерации отвечает изложенным критериям?
Меры воздействия Центрального банка Российской Федерации в отношении кредитных организаций за допущенные ими нарушения федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставление информации, предоставление неполной или недостоверной информации предусмотрены ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», согласно которой таковыми являются: взыскание штрафа в размере до 0,1 % от размера минимального уставного капитала и до 1 % от размера оплаченного уставного капитала, но не более 1 % от минимального размера уставного капитала; ограничение проведения отдельных операций на срок до шести месяцев; запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года; требование устранения кредитной организацией выявленных нарушений; требование от кредитной организации осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов, замены руководителей кредитной организации, реорганизации кредитной организации, изменение для кредитной организации обязательных нормативов на срок до шести месяцев; назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев. Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О банках и банковской деятельности».
Принимая во внимание условность всяческой классификации, осмелюсь тем не менее предложить разграничение отмеченных мер воздействия с позиции теории административного принуждения на административно-предупредительные, административно-пресекательные, административно-наказательные, административно-восстановительные меры.
К административно-предупредительным мерам принуждения возможно, на наш взгляд, отнести требование от кредитной организации осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов, замены руководителей кредитной организации, реорганизации кредитной организации.
Административно-пресекательными мерами возможно считать ограничение проведения отдельных операций на срок до шести месяцев, запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года, изменение для кредитной организации обязательных нормативов на срок до шести месяцев, назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев.
Административным наказанием, бесспорно, является штраф.
Административно-восстановительный характер носит требование Банка России об устранении кредитной организацией выявленных нарушений.
Предложенная градация востребована правоприменительной практикой. Нередки случаи административного и судебного обжалования кредитными организациями предписаний территориальных учреждений Банка России о применяемых мерах воздействия, как правило, содержащих требования об устранении выявленных нарушений и наложении штрафа. Кредитные организации полагают, что в описанной ситуации имеют место два наказания за одно деяние, что, естественно, недопустимо с позиций общей теории права. Думается, что изложенная аргументация кредитных организаций ошибочна, поскольку, как уже было изложено, административным наказанием выступает только штраф, а требование об устранении выявленных нарушений является административно-восстановительной мерой. Следовательно, в данной ситуации речь идет не о нескольких взысканиях за одно нарушение, а о правомерном и обоснованном сочетании территориальным учреждением Банка России различных видов административного принуждения.
Достаточно эффективным показало себя на практике использование территориальными учреждениями Банка России предупредительных мер воздействия в соответствии с Инструкцией Центрального банка РФ от 31 марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности». В указанном нормативном акте Банка России предусмотрено, что надзорные органы применяют к кредитным организациям меры воздействия двух типов: предупредительные и принудительные. Под предупредительными мерами воздействия Банк России понимает доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации; изложение рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации; предложения представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее учредителями (участниками); установление дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.
Предупредительные меры воздействия Центральный банк Российской Федерации считает возможным применять в основном в тех случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков, при условии ответственного, конструктивного подхода органов управления, а в соответствующих случаях и учредителей (участников) кредитной организации к устранению нарушений в ее деятельности, а также при условии надлежащего взаимодействия кредитной организации и ее учредителей (участников) с надзорными органами, выражающегося в принятии кредитной организацией, а в необходимых случаях и ее учредителями (участниками) соответствующих обязательств по корректировке деятельности данной кредитной организации.
При всем положительном значении предупредительных мер воздействия, предусмотренных Инструкцией Банка России № 59, тем не менее следует констатировать необходимость доктринального осмысления вопроса, так как разграничение мер воздействия надзорного органа на предупредительные и принудительные не может быть признано вполне удачным и окончательно решенным, поскольку отмеченные предупредительные меры носят характер принуждения и применяются не только за недостатки, но и за незначительные нарушения законодательства.[5]
Кроме того, обращает на себя внимание, что за нарушения в деятельности кредитной организации должны следовать меры воздействия, предусмотренные ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Как известно, в данной законодательной норме нет упоминания ни о возможности доведения до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации, ни об изложении рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации, ни о предложениях представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее учредителями (участниками), ни об установлении дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.
Поэтому представляется настоятельно необходимым положительно зарекомендовавшие себя положения правовых актов Центрального банка Российской Федерации о предупредительных мерах воздействия к кредитным организациям перевести на уровень федерального закона и соответственно включить их в перечень мер воздействия, предусмотренных ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
В связи со вступлением в силу с 1 июля 2002 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возникает конкуренция норм административного и банковского права. Статьей 15.26 КоАП РФ установлены составы нарушений законодательства о банках и банковской деятельности. Предусмотрено, что осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности влечет наложение административного штрафа в размере от 400 до 500 МРОТ (ч. 1). Закреплено, что нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от 100 до 300 МРОТ (ч. 2). Действия, предусмотренные ч. 2 указанной статьи, если они создают реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), влекут наложение административного штрафа в размере от 400 до 500 МРОТ.
К сожалению, правовая политика по использованию мирового опыта об усилении полномочий надзорного органа в банковской системе не получила должной реализации в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 («Нарушения законодательства о банках и банковской деятельности»), поручено осуществлять судам (ст. 23.1 КоАП РФ). Должностные лица Банка России уполномочены только составлять протоколы об административных правонарушениях данной категории (п. 81 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). Согласно п. 4 ст. 28.3 КоАП РФ перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Возникает вопрос: какой же государственный орган установит указанный перечень в отношении должностных лиц Банка России? Что это за соответствующий федеральный орган исполнительный власти? Центральный банк Российской Федерации таковым не является, он не включается в перечень федеральных органов исполнительной власти, утверждаемых Указами Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти, поскольку не подчинен Правительству Российской Федерации, а подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Таким образом, общее правило о необходимости учета особенностей публично-правового статуса Банка России находит свое отражение и в данном частном вопросе, что не учтено законодателем в должной мере.
Учитывая необходимость глубоких специальных познаний в области банковского дела, важность наработанности опыта правоприменения в данной сфере общественных отношений, актуальность комплексного экономико-правового анализа допущенных нарушений в банковской сфере, социальную значимость детального и досконального изучения причин и условий, способствовавших нарушениям законодательства о банках и банковской деятельности, и внесение адекватных экономически обоснованных предложений об их устранении, законодательные новеллы КоАП об ответственности кредитных организаций затруднительно признать удачными. На наш взгляд, нормы КоАП РФ сбрасывают со счетов весь накопленный опыт банковского надзора в условиях формирования рыночной экономики, не учитывают фактической перегрузки судебных органов, отсутствие специализации судей по вопросам банковского права и потому не смогут способствовать укреплению правопорядка в банковской сфере. Думается, что законодатель все же ставит перед собой иные цели и сочтет возможным вернуться к вопросу об ответственности кредитных организаций.
Представляется, что существующее право кредитных организаций на судебное обжалование примененных мер воздействия по ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» является вполне достаточной возможностью судебной защиты нарушенных прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Кроме того, цели банковского надзора при установлении ответственности за банковские нарушения только в виде административных наказаний (предупреждения и штрафа) не могут быть достигнуты, так как объективно существует потребность в применении административно-предупредительных, административно-пресекательных, административно-восстановительных мер. Поэтому, если в ближайшее время законодателем не будет осуществлена корректировка норм КоАП РФ, то разрешение коллизии банковского и административного права представляется возможным следующим образом.
Наложение штрафов за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности будет подведомственно судам по ст. 15.26 КоАП РФ в установленном ею размере (от 400 до 500 МРОТ по части первой, от 100 до 300 МРОТ по части второй, от 400 до 500 МРОТ по части третьей). Не исключено применение судами и такого вида административного наказания, как предупреждение за нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований.
Ограничение проведения отдельных операций на срок до шести месяцев, запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года, требование устранения кредитной организацией выявленных нарушений, требование от кредитной организации осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов, замены руководителей кредитной организации, реорганизации кредитной организации, изменение для кредитной организации обязательных нормативов на срок до шести месяцев, назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев — эти меры воздействия будут, по нашему мнению, допустимы по ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Остается в силе, на наш взгляд, и право Банка России отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О банках и банковской деятельности».
Неизбежно в правоприменительной практике возникнут разночтения по пониманию судами установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований, за нарушение которых к кредитной организации могут быть применены административные наказания в виде предупреждения и штрафа по части второй ст. 15.26 КоАП РФ: что следует понимать под данными категориями: «обязательные нормативы»,[6] «нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования)»,[7] «требования, содержащиеся в нормативных актах Центрального банка Российской Федерации».[8] Между тем четкость понятийного аппарата, достигаемая закреплением конкретного юридического содержания терминов либо схемы определения содержания в ходе системного анализа права, является залогом ясного понимания юридическими и должностными лицами оснований привлечения к ответственности.
Не исключаются в данной ситуации и иные способы разрешения коллизий в праве. Представляется небезосновательным обсуждение вопроса о внесении изменений в ст. 15.26 КоАП РФ следующего плана: предусмотреть изменение субъекта ответственности, исключить ответственность юридического лица — кредитной организации и ввести ответственность должностного лица кредитной организации с соответствующим снижением размера штрафа до 50 МРОТ в соответствии с п. 3 ст. 3.5 («Административный штраф»).
Принимая во внимание важность системного подхода в правовом регулировании и формировании опыта правоприменения, представляется рациональным и необходимым использование в банковском праве по аналогии административно-процессуальных норм (правил производства по делам об административных правонарушениях — раздел IV КоАП РФ, а также иных административных процедур).
Таким образом, вопросы правового регулирования ответственности кредитных организаций чрезвычайно актуальны в современных условиях и требуют адекватного отражения теории вопроса в законодательстве.
[1] Кандидат юрид. наук, доцент, докторант Саратовской государственной академии права.
[2] Резолюция Н Всероссийского банковского форума «Современное состояние и перспективы развития правового обеспечения банковской деятельности» (22—23 ноября 2001 г. Нижний Новгород) // Аналитический банковский журнал. 2001. № 12 (79). С. 36—37.
[3] Заявление Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. «О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации» // Вестник Банка России. 2002. № 5.
[4] Голубев С. А., Гузнов А. Г. Изменения банковского законодательства России: важный этап совершенствования системы банковского надзора // Деньги и кредит. 2001. № 9.
[5] Представляется актуальным отразить деление мер воздействия Банка России к кредитным организациям на предупредительные, пресекательные, наказательные и восстановительные в нормативных актах Центрального банка Российской Федерации по вопросам применения федеральных законов о мерах воздействия к кредитным организациям. Указание банка России от 11 января 2002 г. № 1098-У, изложившее Инструкцию Центрального банка Российской Федерации от 31 марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям ер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» в новой редакции, не затронуло указанные вопросы.
[6] Согласно ст. 61 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банк России может устанавливать им обязательные нормативы: 1) минимальный размер уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций, минимальный размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций; 2) предельный размер неденежной части уставного капитала; 3) максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков; 4) максимальный размер крупных кредитных рисков; 5) максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика); 6) нормативы ликвидности кредитной организации; 7) нормативы достаточности капитала; 8) максимальный размер привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения; 9) размеры валютного, процентного и иных рисков; 10) минимальный размер резервов, создаваемых под высокорисковые активы; И) нормативы использования собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц; 12) максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам).
[7] Согласно ст. 35 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования), являются одними из основных инструментов и методов денежно-кредитной политики Банка России.
[8] Согласно ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.
| 
