Банковский кредит и концепция кредитных бюро.

Братко А.Г.

Помещено 20/08/2005 от http://www.bratko.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=6&mode=&order=0&thold=0     

       В печати периодически появляются материалы обсуждений законопроектов о бюро кредитных историй. Считается, что они необходимы для развития банковского кредита. Естественно банки нуждаются в информации о заемщиках, для того чтобы правильно оценить риски их кредитования.

       Среди активных операций, проводимых банками, удельный вес банковского кредита возрастает. Но при этом кредитные организации сталкиваются с системными рисками в российской экономике. Поэтому возникает больше потребностей в разнообразной информации. Нужны базы данных о том, как дебиторы и кредиторы исполняют принятые на себя обязательства.  В этой связи становится актуальной проблема правильной  организации  бюро кредитных историй. Ведь если они будут организованы не верно, то это, наоборот, приведет к повышению стоимости банковского кредита. Кроме того, важно не отпугнуть клиентов – физических лиц. Ранее, как вкладчики они и так уже в 90-е годы получили отрицательный опыт общения с банками.

       Нельзя не принимать во внимание психологические аспекты этого вопроса. Ведь по закону, информация о физическом лице может передаваться в бюро кредитных историй только с согласия физического лица. На этот счет должно быть заключено отдельное соглашение между банком и физическим лицом. Но и этого мало. Нужен специальный федеральный закон, в котором бы все эти вопросы были урегулированы.      

       Может быть и другое, что нежелательно – крупные и перспективные заемщики окажутся в стороне и в системе бюро кредитных историй будет только информация о мелких кредитах. Все это может получиться нерентабельно. Кроме того, те банки, которые имеют обширную базу данных, могут отказаться делится этой информацией. Ценность информации, которая составляет банковскую или коммерческую тайну, после ее распространения, уменьшается. Но суть не только в этом. Им это по разным причинам может быть не выгодно делиться своими информационными ресурсами. Заставить их это сделать не возможно, поскольку она составляет информационный ресурс. И этот ресурс не относится к категории государственных информационных ресурсов.

       По теме бюро кредитных историй уже были опубликованы статьи различных авторов. Было подготовлено несколько законопроектов.

       Ни в литературе, ни в законопроектах нет единого мнения, что вполне понятно, по таким вопросам как собственность на информацию о заемщиках, и ее правовое регулирование. Да и в  разных законопроектах по-разному решается вопрос о том, как должны быть организованы бюро кредитных историй.

       Некоторые авторы считают, что они могут создаваться как коммерческие организации. Другие предлагают создавать их как подразделения Центрального банка Российской Федерации (Банка России). Третий подход состоит в том, что это должна быть смешанная система, которая включала бы центральное бюро, создаваемое как структурное подразделение Банка России и региональные бюро, действующие как коммерческие организации. Они будут накапливать информацию о заемщиках, и продавать ее банкам. При необходимости, региональные бюро будут делать запросы в центральное бюро, и получать информацию на платной основе.

       Прежде чем анализировать конкретные законопроекты, нужно обратить внимание на общую ситуацию с банковским кредитованием и обозначить основные проблемы в этой области.

       Важно, учитывать весь набор проблем, которые порождаются экономической и юридической ситуацией, для того чтобы в итоге решить основной вопрос: может ли в принципе быть создано бюро кредитных историй в тех условиях, в которых сегодня находится банковская система и российская экономика в целом. Но в  этой статье пока еще рано давать ответ на этот вопрос. Нужно провести все необходимые научные исследования. Пока же обозначим только главные проблемы в этой области, для того чтобы начать поиск правильного решения.

       Во-первых, надо принимать во внимание специфику рыночной экономики в России, в которой функционирует банковский кредит и предполагается создание бюро кредитных историй. Конкуренции в экономике и в банковской системе все еще остается недостаточной. Пока ситуация не изменится нет смысла создавать такого рода структуры. Влияние монополий сведет к нулю все начинания в этой области.

       Один из сложных вопросов – цели и функции кредитных бюро. Должны ли они ограничиться только сбором, хранением и выдачей негативной информации о заемщиках или их цели требуется определить шире. В этом случае они будут собирать позитивную информацию о потенциальных клиентах для банков.

       Во-вторых, не исключена проблема недобросовестной конкуренции. Поэтому есть риск, что она перекинется и на бюро кредитных историй. И вместо пользы для банков может получиться вред. Для того чтобы такая система работала нужно, чтобы банки к ней были готовы.

       В-третьих, не все так просто с российским законодательством и практикой его применения. Будут возникать споры между кредитными организациями и их клиентами, между самими бюро кредитных историй. 

       В-четвертых, нормы законодательства об информации, информатизации и защите информации во многом приоритетны по отношению к другим нормативным актам, в том числе тем, которые регулируют банковскую деятельность. Имеется в виду не сам нормативный акт, а то, что за ним стоит – Конституция Российской Федерации. Эти нормы обеспечивают защиту конституционных прав граждан. Поэтому регулирование указанных вопросов должно соответствовать конституционным требованиям. А как раз здесь и больше всего проблем, когда затрагиваются информационные права физических лиц.

       Банковская тайна – это только один аспект проблемы. Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации” предусматривает ответственность за разглашение персональной информации и информации о частной жизни гражданина без его согласия. И это согласие должен получить каждым субъект в той системе, в которой будет действовать бюро кредитных историй.

       В-пятых, нужно определить отраслевую принадлежность норм, которые будут регулировать организацию и деятельность бюро кредитных организаций.

       В шестых, следует решить вопрос о том, каким образом будет организована система кредитных бюро, и кто в ней может участвовать.  

       В-седьмых, есть и криминальная составляющая в российской экономике. Нельзя допустить, чтобы криминальные структуры получили доступ к банковской и другим видам информации, что чрезвычайно опасно.

       Если концепция не будет всесторонней, то может получиться, что принятие закона окажется на руку не добросовестным заемщикам и кредиторам, а как раз наоборот, тем, кто станет применять рэкет.  Еще хуже, если чиновники станут объектами шантажа со стороны организованной преступности. Это даст им возможности влиять на принятие решений. Не исключены новые возможности противодействия правоохранительным органам со стороны криминалитета. Поэтому спешить с принятием закона, на мой взгляд, не следует. Нужно все продумать до мелочей. Теперь поговорим о некоторых из обозначенных проблем подробнее.

       Концепция кредитных бюро в контексте рыночной экономики и конкуренции.

       Вопрос о создании бюро кредитных историй (кредитных бюро) крайне сложен не только в России. Во всех странах, все те, кто пытаются решить его, сталкиваются практически с одними и теми же трудностями, главная из которых – конкуренция между банками, защита прав заемщиков и собственность на информационные ресурсы.  При этом, суть всех проблем в этой области, так или иначе, сводится к правовому регулированию банковской и коммерческих тайн, а также и других сведений о банковских клиентах. Прежде всего, физических лиц.

       В России, где в силу своей специфики формирования, банковская система испытывает влияние монополий, эти трудности многократно увеличиваются. Без конкуренции не может быть развитого банковского кредита.

       В 90-е годы система кредитования региональной промышленности создана не было, не был налажен потребительский кредит.  Поэтому не было потребности в кредитных бюро. Банки 90-х годов получали прибыль в основном не за счет банковского кредита, а за счет спекуляций дешевыми, а то и фактически бесплатными ресурсами. Использовались бюджетные деньги, которые государство размещало в банках. Кредиты выдавались своим клиентам. Чаще всего учредителям или дочерним организациям.

       Но вот, начиная с 2000 года, ситуация начинает меняться. Скорее всего, заканчивается период переходной экономики и начинается какой-то новый период в ее развитии. Государство в значительной мере покидает экономику. Создаются предпосылки для развития конкуренции, в том числе и в банковском секторе. Показатель этого в частности, - недавно принятый Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации”. C 1 января 2007 года государство уже не будет нести субсидиарную ответственность перед вкладчиками Сбербанка. В Письме Правительства РФ и Банка России от 30  декабря 2001 г. "О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации”, сказано, что "вопросы выхода Банка России из капитала Сбербанка и изменения структуры его акционеров будут рассмотрены после вхождения Сбербанка России в систему гарантирования вкладов”. [i]

       Если система страхования вкладов сложится, так как надо, не затянется, и не будет деформирована несуразностями бюрократизма, то возникнет конкуренция за привлечение финансовых ресурсов населения. Произойдет выравнивание общих условия  конкуренции на рынке привлечения денежных средств физических лиц для всех банков без исключения. В свою очередь это станет предпосылкой для усиления конкуренции на рынке размещении банками привлеченных средств, а стало быть – для развития банковского кредита. Пока в этой области рынка конкуренция была ниже, чем на рынке депозитов. Однако теперь она наметилась и в сфере кредитования. По данным Банка России, в последнее время банки стали активнее кредитовать физических лиц.[ii]

       С учетом перспектив усиления конкуренции и увеличения объемов кредитования физических лиц, будет становиться все более актуальной проблема управления рисками. Конечно, нужно развивать инфраструктуру банковского кредитования физических лиц. Но пока еще Центральный банк не вышел из капитала Сбербанка. Он участвует в капиталах некоторых других банков, а те, тоже могут создавать дочерние банки. Все это предусмотрено действующим законодательством. И это сказывается на общей ситуации с размещением банковских кредитов. На ставках по кредитам.

       Пока еще нет равных условий для всех банков. Они возможно появятся. Но  для этого нужно время. Даже система страхования вкладов физических лиц будет складываться постепенно. Временной интервал там достаточно большой. Когда все банки будут в нее включены и когда Центральный банк выйдет из капиталов Сбербанка и некоторых других банков – то только тогда будут равные условия конкуренции в банковской системе. Пока же их нет.

       Нужно определиться с тем, какая роль отводится кредитным бюро. В некоторых законопроектах они формулируются узко. И это связано с пониманием роли кредитных бюро как таких организаций, которые должны накапливать кредитные истории и обеспечивать к ним доступ для банков. На наш взгляд, речь должна идти не о создании бюро кредитных историй, а о другом, более широком понятии, – о кредитном бюро. Естественно, банкам не помешало бы знать о том, какие физические лица не возвратили полученные кредиты. Хорошо бы еще иметь информацию о мошенниках, о тех, кто специализируется на незаконном получении кредитов. Но помимо этого нужна и положительная информация. Это информация о перспективных заемщиках, работа с которым приносит прибыль. И вот этот второй аспект, - не менее важен, чем отрицательная информация.

       Кредитные бюро, на мой взгляд, тогда будут полезны для банков, когда они станут посредниками между потенциальными заемщиками и банками. Они могли бы искать таких заемщиков, оказывать им консалтинговые и юридические услуги. Этот вопрос нуждается в научном изучении. На самом деле вопрос о целях и функциях кредитных бюро – это то с чего надо начинать исследование этой проблемы. Пока еще она не изучена. И, стало быть, пока не стоит спешить с принятием законопроектов, пока нет еще научной проработки всех вопросов. Нужны диссертационные исследования проблемы. Надо бы изучить опыт работы таких организаций.

       Правовое регулирование банковского кредитования и кредитных бюро. Банковское кредитование непосредственно регулируется нормами двух отраслей права: гражданского и банковского. Эти отрасли права различаются между собой. Они имеют разную природу. Гражданское право регулирует отношения между кредитными организациями и их клиентами, а банковское – отношения между Банком России и кредитной организацией.

       Гражданское право построено на принципах свободного волеизъявления, равенства сторон и диспозитивности. Его нормы регулируют договор кредита, как сделку. В эти отношения Банк России вмешиваться не имеет права. Он не вправе регулировать гражданские, в данном случае договорные отношения. В п.7 ГК РФ предусматривается, что по вопросам гражданского права, нормативные акты могут издаваться федеральными органами исполнительной власти. Но, как известно, Банк России не является органом исполнительной власти.

       В отличие от этого банковское право – это отрасль права, которая регулирует взаимоотношения в банковской системе, и в том числе – банковские операции. Правила банковских операций устанавливаются банковским законодательством и нормативными актами Банка России.

       Банковская операция – это предусмотренная банковским законодательством и нормативными актами Банка России технология осуществления сделки, участником которой является кредитная организация.[iii]  В этой связи нужно обратить внимание на компетенцию Банка России в отношении заемщиков, которые получают кредиты в банках. Правоотношения по банковскому кредиту возникают между банком и заемщиком. Банк России в этих отношениях не участвует. Он не является стороной в правоотношении, которое возникает из договора банковского кредита. Это горизонтальное правоотношение. Но он участвует в другом правоотношении – в правоотношении между ним и банком по поводу правильности банковской операции. Это отношение, построенное на основе власти и подчинения. Его не следует путать или смешивать с гражданско-правовым отношением. Предмет этого отношения – банковская операция. Например, операция по размещению привлеченных денежных средств (регламентируется Положением Банка России № 54-П).

       Следует иметь в виду, что Федеральный закон от 10 октября 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), в ст. 3 предусмотрел три цели Банка России. Среди них нет такой цели, которая могла бы иметь какое-то отношение к кредитным бюро. Причем в ранее действовавшем Федеральном законе c аналогичным названием, в ст. 3 использовался термин "основные цели”. Теперь в этой статье употребляется термин "цели”. Поэтому если раньше можно было порассуждать на тему о том, что у Банка России могут быть еще какие то другие, "неосновные цели”, то теперь оснований для этого нет. Это не случайно. Законодатель осознал, что нельзя превращать центральный банк в некое государство в государстве и наделять его "безразмерной компетенцией”. В целом же, компетенция Банка России ограничивается организацией и функционированием денежной и банковской систем. Клиенты банков находятся вне его компетенции.

       С учетом сказанного, было бы нелогично наделять Банк России компетенцией по организации кредитных бюро, прибавляя ему еще одну несвойственную для него функцию. Это сфера гражданско-правовых отношений. На мой взгляд, Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации” и так уже наделил его несвойственной функцией. Теперь может появиться еще одна функция, которая не связана с целями его деятельности. Она предполагает возможность ответственности. Может и сам Банк России не заинтересован в том, чтобы брать на себя эти обязанности. Нужны ли ему дополнительные функции или не нужны – все это еще требует дополнительных исследований. Если в результате научных исследований проблемы создания кредитных бюро все же окажется, что Банк России может участвовать в такой деятельности и что это целесообразно и полезно для граждан, предпринимателей, то тогда нужно будет внести изменения в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” с тем чтобы предусмотреть и такую цель как  повышение благосостояния населения, улучшение инфраструктуры для банковского кредитования в стране. Такой подход был бы полезен для общества.[iv] Банк России не должен сосредотачиваться только на курсовой политике и укреплении банковской системы, развитии платежных систем. Он должен иметь большую ответственность учитывая масштаб проводимых в стране реформ. Тогда будет вполне логично, если Банк России станет заниматься вопросами организации кредитных бюро. И не только для обслуживания физических лиц, но и российских предпринимателей. Однако это не будет означать отход от банковского права в сторону гражданского права. Банк России должен заботиться о правильности проведения банковских операций. Сделки – не его компетенция. Поэтому важно чтобы он не занимался никаким правотворчеством в этой области. Он не вправе издавать нормативные акты по вопросам гражданского права. Но такими актами могли бы быть, во-первых, федеральный закон о кредитных бюро, а во-вторых, принятый в соответствии с ним нормативный акт Правительства Российской Федерации. Банк России в этих отношениях мог бы выступать как субъект, уполномоченный федеральным законом на деятельность в сфере оказания соответствующих услуг.

       Система кредитных бюро должна быть организована таким образом, чтобы эта деятельность была по возможности ближе к гражданскому обществу. Она могла бы давать простор для конкуренции в банковском кредитовании. Тогда и кредитные бюро тоже станут конкурировать между собой.

       Но поскольку они будут обладать и обмениваться между собой и банками информацией о заемщиках, права которых защищает действующее законодательство, то эти отношения должны быть урегулированы специальным законом.

       Но, как уже говорилось, вопрос о том, в какой форме должны создаваться кредитные бюро и как должна быть организована их система – нуждается в научных исследованиях не только экономистами, но и юристами. Пока же такие исследования только начинаются.  И, повторю, главный вопрос – нужны ли вообще кредитные бюро, учитывая специфику экономики и банковской системы в России. Если они нужны, то дальше придется  решить вопросы о том, когда понадобится принятие федерального закона и об их наименее затратной и наиболее эффективной организации.        

[i] Вестник Банка России, 2002. № 5

[ii] См.: Обзор банковского сектора Российской Федерации (Интернет версия). Аналитические показатели. №18, апрель 2004 г. (П.1.6,  Таблицы № 12). // www. cbr.ru. 

[iii] См.: Братко А.Г. Банковское право России. – М.: Юридическая литература, 2003 г. C. 556 -564.

[iv] О целях и возможных улучшениях в организации и деятельности Банка России см.: Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. – М.: Спарк, 2001.