Банковская лицензия и система страхования вкладов

Братко А.Г.

Помещено 20/08/2005 от http://www.bratko.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=5&mode=&order=0&thold=0     

       В прошлом году был принят и уже применяется на практике Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации” (далее – Федеральный закон). Закон новый. Его давно ждали. Много лет. Чуть ли не с самого начала становления банковской системы в России.

       Принимался он с большим трудом. И, казалось бы, с какой стати сегодня должны предлагаться какие-то его изменения и дополнения, если еще нет длительной практики применения Федерального закона. Но в том то и дело, что у него не может быть длительной практики создания системы страхования вкладов. Как система будет создана, так она и будет потом работать. Такой системы раньше не было. Она только создается. И уже сегодня видны проблемы, которые нужно решить, для того чтобы система страхования вкладов была изначально эффективной. В этом специфика такого закона.

       Итак, затронем главное. В Федеральном законе предусматривается, что право привлекать во вклады денежные средства физических лиц, а также открывать и вести их банковские счета получат только те банки, которые будут зарегистрированы в качестве участников системы страхования вкладов. Для тех банков, которые уже имеют банковскую лицензию на привлечение вкладов, но в этой системе не будут зарегистрированы,  такое право прекращается. Причем система страхования не делает никаких исключений. Включение банков в эту систему – обязательно. Эта обязательность предусмотрена не только Федеральным законом. Теперь и в  Федеральный закон "О банках и банковской деятельности внесены дополнения.  В нем закреплено, что ..."вклады принимаются только банками, имеющими такое право в соответствии с лицензией, выдаваемой Банком России, участвующими в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках и состоящими на учете в организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов...”. (Ч. 2 ст. 36).   Федеральный закон предусматривает определенную процедуру признания того факта, что конкретный банк соответствует требованиям системы страхования вкладов. Главное здесь – Банк России должен дать свое заключение о таком соответствии.

       В этой связи возникает вопрос о том, какое значение имеет банковская лицензия на привлечение во вклады денежных средств физических лиц для тех банков, которые такую лицензию получили до того, как был принят этот закон. Не менее важно и другое: вопрос о том, какие последствия могут наступить для тех банков, которые не получат заключение или им будет в нем отказано. Понятно, что их рейтинг может упасть, если их не признают достойными для включения в систему страхования вкладов. Понятно и то, что их конкурентоспособность снизится. Но остается выяснить юридическую составляющую данной проблемы.

       Для того чтобы разобраться в этом вопросе, нужно как минимум проанализировать нормы Федерального закона и системно связанные с ними нормы Федерального закона "О банках и банковской деятельности”, Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, нормативные акты Банка России. Но начинать надо с понятия "банк”. Ведь банковская лицензия на привлечение денежных средств физических лиц – неотъемлемое свойство банка. А включаться в систему страхования вкладов, как уже было сказано, должны только банки. И здесь мы сталкиваемся с рядом противоречий и неопределенностей в соотношении понятий банковской лицензии,  банка и прекращения права банка на привлечение вкладов физических лиц. Но рассмотрим их по порядку.

       Понятие банковской лицензии. В юридической литературе обычно акцентируется внимание на том, что банковская лицензия – это официальный документ. Она дает право на совершение тех банковских операций, которые в ней указаны.

       Официальный характер этого документа означает, что он выдан на основании законодательства, уполномоченным государством субъектом. В данном случае – Банком России.

       Официальность включает ответственное отношение к этому документу, поскольку за ним стоит признание государством того, что носитель предоставленных по этому документу прав отвечает предусмотренным законом требованиям. 

       Понятие банковской лицензии, порядок ее выдачи и отзыва урегулированы Федеральным законом "О банках и банковской деятельности”. В ч.ч. 6-7 этого Федерального закона сказано, что лицензия на осуществление банковских операций кредитной организации выдается после ее государственной регистрации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными актами Банка России и, что кредитная организация имеет право осуществлять банковские операции с момента получения лицензии.

       В ст. 13 Федерального закона "О банках и банковской деятельности”, в частности говорится, что "осуществление банковских операций производится только на основании лицензии, выдаваемой Банком России в порядке, установленном настоящим Федеральным законом”. На этот момент нужно обратить внимание вот почему. Другим законом порядок выдачи лицензии устанавливаться не должен. В том числе, как мне думается, не должно быть также никакой "замены лицензий”. Ведь замена лицензии – это часть порядка выдачи лицензии. Поэтому если она уж выдана, то ее можно только отозвать. Другого не дано.

       В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” предусматривается не только выдача и отзыв лицензии, но и ее приостановление Банком России. В ст. 4 среди прочих функций Банка России в п. 8 указано, что Банк России "принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их. Дальше это повторяется в качестве его полномочий в ст. 59 этого же Федерального закона. Вот, что там можно прочесть: "Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций и в целях осуществления им контрольных и надзорных функций ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие указанных лицензий и отзывает их”.  (Ст.59). Однако порядок реализации этого полномочия – приостанавливать лицензии, нигде в банковском законодательстве не урегулирован. В Федеральном законе "О банках и банковской деятельности” он не указан. А если бы этот порядок предусматривался, то только в этом Законе, поскольку в ст. 13, как уже было сказано, содержится соответствующая норма.

       На мой взгляд, механизм приостановления лицензии не закреплен. Слишком серьезный это вопрос. Ведь если клиенты кредитной организации узнают, что лицензия приостановлена, то это может вызвать среди них панику со всеми вытекающими из нее последствиями. Они не станут дожидаться решения Банка России и попытаются прервать свои договорные отношения с банком. В основном это касается депозитов, включая расчетные счета. Помешать этому невозможно, так как приостановление не содержит тех препятствий в отношении сделок, которые предусмотрены в ст. 20 этого же закона. Да и после возобновления кредитной организацией своих банковских операций многие клиенты разорвут свои отношения, с банком опасаясь, что его положение в целом нестабильно. Такое уже было в 90-е годы. У банка отзывали лицензию, а потом ее возвращали. После этого банк терял свои позиции на рынке банковских услуг, со всеми вытекающими из этого последствиями. Эти положения вообще нужно убрать из данного Федерального закона. В нем следует предусмотреть только выдачу и отзыв банковской лицензии.

       С учетом сказанного, должно быть понятно, почему в ст. 13 Федерального закона "О банках и банковской деятельности” закреплено то правило, о котором говорилось выше: порядок лицензирования устанавливается данным Федеральным законом. Для того чтобы была юридическая определенность. Чтобы клиент банка, вкладчик в частности, не волновался, что завтра могут принять какой-то закон и весь порядок выдачи и отзыва лицензий станет другим. Вкладчики и так имеют отрицательный опыт общения с банками. О нем мне уже приходилось говорить в предыдущей публикации на страницах этой же газеты. Все это нужно учитывать, если мы хотим создать нормальную систему участия вкладчиков в банках. Сложнейший вопрос сегодняшнего дня – привлечение вкладов физических лиц и создание нормальной конкуренции между банками. Банки должны стать конкурентоспособными. Стране нужны кредитные ресурсы, для того чтобы обеспечить темпы роста экономики и повысить благосостояние населения.  

       В статье 13 Федерального закона "О банках и банковской деятельности” есть норма, на которую нужно обратить внимание: "Лицензия на осуществление банковских операций выдается без ограничения сроков ее действия”.      

       В этой же статье закреплены санкции для тех, кто попытается действовать без лицензии. В ней сказано: "Осуществление юридическим лицом банковских операций без лицензии влечет за собой взыскание с такого юридического лица всей суммы, полученной в результате осуществления данных операций, а также взыскание штрафа в двукратном размере этой суммы в федеральный бюджет. Взыскание производится в судебном порядке по иску прокурора, соответствующего федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на то федеральным законом, или Банка России. Банк России вправе предъявить в арбитражный суд иск о ликвидации юридического лица, осуществляющего без лицензии банковские операции. Граждане, незаконно осуществляющие банковские операции, несут в установленном законом порядке гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность”.

        Санкции, о которых идет речь, предусмотрены в административном и в уголовном праве.

       В связи с этим возникает вопрос о том, будет ли нести соответствующую ответственность банк, у которого лицензия не отозвана, но его право привлекать денежные средства физических лиц прекратилось в связи с тем, что он не получил положительное заключение Банка России о том, что он соответствует критериям для вхождения в систему страхования вкладов, а он продолжает совершать эти операции?  В данной ситуации важно, нарушает ли банк лицензионные требования и условия. В ч. 4 ст. 13 этого же Закона только и сказано, что " в лицензии на осуществление банковских операций указываются банковские операции, на осуществление которых данная кредитная организация имеет право, а также валюта, в которой эти банковские операции могут осуществляться”. Поэтому ответ на вопрос о том, что вкладывается в понятие "лицензионные требования и условия” – это все вопросы толкования. Конкретно, что понимается под этим – в данном Законе не объяснено. Это термин объясняется в другом Законе, но он не распространяет свое действие на банки, поскольку в самом же Законе об этом сказано. Имеется в виду Федеральный закон от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изменениями от 13, 21 марта, 9 декабря 2002 г., 10 января, 27 февраля, 11, 26 марта, 23 декабря 2003 г.), который (подчеркнем - в целях этого же Федерального закона) дал понятие лицензионных требований и условий как  совокупности установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Но оно применимо только к тем отношениям, которые подпадают под действие этого же закона. Повторю, кредитные организации имеют свой порядок лицензирования, предусмотренный Федеральным законом "О банках и банковской деятельности”.  

       В части 2 ст.74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” сказано: " Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". Порядок отзыва лицензии на осуществление банковских операций устанавливается нормативными актами Банка России”. Как мы видим, отзыв лицензии может производиться только по основаниям Федерального закона "О банках и банковской деятельности”. Нормативными актами Банка России не могут  предусматриваться такие основания. 

       В ст. 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности” исчерпывающе закреплены основания, по которым может быть отозвана банковская лицензия. Сразу же заметим, что в нее не вносились изменения в связи с принятием Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации”. Там нет ничего таково, чтобы связывало отзыв лицензии с не включением банка в систему страхования вкладов.  

       Банк.  В Федеральном законе "О банках и банковской деятельности” [i] закреплены его основные понятия и там сказано буквально следующее: "Банк - кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности, следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц”. (Ч.2 ст. 1). Обратим внимание на суть данной правовой нормы. Банк осуществляет указанные в определении операции в совокупности. А раз так, то отсюда следует, что привлечение вкладов физических лиц – неотъемлемый признак понятия "банк”. И если кредитная организация не привлекает во вклады денежные средства физических лиц, то она – не банк. Такая кредитная организация является небанковской кредитной организацией. Ее определение тоже приводится в части третьей этой же статьи Федерального закона "О банках и банковской деятельности”. А там сказано, что "небанковская кредитная организация - кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются Банком России”. Однако в этом же Федеральном законе "О банках и банковской деятельности”, но уже в другой его статье (ч. 3 ст. 36), предусматривается норма, которая противоречит  закрепленному в нем же определению банка.  Для наглядности процитируем ее текст: "... Право привлечения во вклады денежных средств физических лиц предоставляется банкам, с даты государственной регистрации которых прошло не менее двух лет”... Разве здесь нет противоречия? Получается, что банк он и банк и в тоже время не банк. Это противоречие было и раньше – до принятия Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в российских банках”. Но теперь оно усугубилось. Если это не банки, то возникает вопрос о том, почему они регистрировались Банком России как банки, а не как небанковские кредитные организации. И если у банков уже имеются лицензии на привлечение вкладов, то, как быть, если они не будут признаны достойными для включения в систему страхования вкладов? Ведь им была выдана соответствующая лицензия, и она не была отозвана. Оснований для отзыва банковской лицензии только по той причине, что банк не включен  в систему страхования вкладов, нет, а реализовать лицензию он не вправе, поскольку право привлекать денежные вклады у него прекратилось по Федеральному закону "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации”. Имея лицензию на привлечение денежных средств физических лиц, банк остается банком. И не только потому, что действует правило ст.1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности”. В п.1 ст. 2 Федерального закона   " О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации” тоже закреплено  понятие "банк”.   Вот оно:  "банк - кредитная организация, имеющая разрешение Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц, выдаваемое Банком России банкам в порядке, установленном Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" (в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 года N 17-ФЗ)”.

       В п.6 ч 1 ст. 20 Федерального закона имеется такое основание для отзыва банковской лицензии как "неисполнения федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)...". Допустим, что отказ в выдаче банку положительного заключения о включении его в систему страхования вкладов физических лиц, будет трактоваться Банком России как неисполнение банком законов. Но если мы посмотрим в этой связи на формулировку ст. 74, то увидим, что не все так просто. В ч.1 ст. 74  Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” сказано: "В случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России...” Как мы видим, санкции могут быть применены, только если нормативные акты или предписания Банка России изданы в соответствии с федеральным законом. А соответствия может и не быть по той простой причине, что в федеральном законе содержится логическое противоречие.

       В общем, получается, что банк, который не включился в систему страхования вкладов, продолжает оставаться банком, но без права привлечения вкладов физических лиц. Но тогда возникает противоречие между тем как Федеральный закон "О банках и банковской деятельности” (ч. 2 ст.1) определяет понятие "банк” и тем как Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации” определяет понятие "прекращение права на привлечение вкладов физических лиц”.  В Федеральном законе предусмотрено, что если банк не получит положительное заключение, то его право привлекать вклады физических лиц прекращается. Напомню, что федеральный закон под вкладом понимает не только собственно вклады, но и другие денежные средства, которые находятся на счетах  физических лиц.

       Банковская лицензия и проблема прекращения права на привлечение во вклады денежных средств физических лиц. Банковская лицензия, повторю, выдается на неопределенный срок.

      В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” предусмотрена возможность приостановления Банком России ранее выданной им же банковской лицензии. Но основания и механизм приостановления банковской лицензии законодательством не урегулирован. Поэтому применительно к рассматриваемой проблеме речь может идти только об отзыве банковской лицензии в отношении того банка, который не получил положительного заключения Банка России. А отрицательное заключение Банка России таким основанием не является.  Рассмотрим все это подробнее.

       В ст. 43 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации” закреплены особенности постановки на учет в системе страхования вкладов, имеющих разрешение Банка России на день вступления в силу настоящего Федерального закона. Главное в этой статье – банк, имеющий разрешение (имеется в виду банковская лицензия) Банка России на день вступления в силу настоящего Федерального закона, ставится на учет в системе страхования вкладов. Агентство вносит запись об этом  в реестр банков. Запись вносится на основании уведомления Банка России о вынесении им положительного заключения о соответствии банка требованиям, к участию в системе страхования вкладов. А эти требования установлены статьей 44 Федерального закона. Вот они: 1) учет и отчетность банка признаются Банком России достоверными; 2) банк выполняет обязательные нормативы, установленные Банком России; 3) финансовая устойчивость банка признается Банком России достаточной; 4) меры, предусмотренные статьей 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", статьей 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", статьей 3 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", к банку не применяются, а также отсутствуют основания для их применения по итогам тематической инспекционной проверки, проведенной в соответствии с частью 4 статьи 45 Федерального закона.

       В этой же статье объясняется, какой учет и отчетность признается достоверным.  Во-первых, если он соответствует федеральным законам, нормам и правилам, установленным Банком России, собственной учетной политике банка. Во-вторых, возможные недостатки или ошибки в состоянии учета или отчетности банка не влияют существенным образом на оценку его финансовой устойчивости.

       Получается, что тот отчет, который раньше считался достоверным и даже публиковался, по сути, с одобрения Банка России, теперь может быть признан недостоверным. Теоретически, а может быть и практически, - это не исключено.

        В п. 3 этой же статьи сказано: "Финансовая устойчивость банка оценивается Банком России по группам показателей, указанным в части 4 настоящей статьи, с определением по каждой из них обобщающего результата "удовлетворительно" или "неудовлетворительно" и признается Банком России достаточной при наличии результата "удовлетворительно" по всем группам показателей. В развитие этой нормы Банк России издал Указание от 16 января 2004 г. N 1379-У "Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов”.

       Дальше, в этой же статье (п.4) называются группы показателей финансовой устойчивости банка.

       Сразу возникает вопрос о том, почему эти показатели в преддверии принятия Федерального закона не были доведены до сведения банков нормативным актом, допустим, Банка России, с тем, чтобы не на ходу, а заранее банки могли бы подготовится к функционированию именно по этим показателям. Ведь те требования финансовой устойчивости, которые к ним раньше предъявлялись, не они придумывали, а Банк России. И Банк России требовал от них, чтобы они жили как банки по таким требованиям. И вдруг все меняется. В надзоре так не должно быть.

      Правовое регулирование банковской деятельности должно быть системным. Принятие федеральных законов планируется. В их подготовке Банк России участвует. Он дает по ним свои заключения. Стало быть, все должно быть согласовано в системе нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность. Банк России, заранее обязан был предусмотреть такую ситуацию и ввести новые надзорные требования. Но в силу каких-то причин это не достигается. А между тем все это затрагивает и вкладчиков, да и огромной части населения. 

       В ст. 45 Федерального закона регулируется порядок вынесения Банком России заключения о соответствии банков, имеющих разрешение Банка России на день вступления в силу настоящего Федерального закона, требованиям к участию в системе страхования вкладов. Здесь как раз самое интересное: банк,  имеющий разрешение Банка России на день вступления в силу Федерального закона, принимает решение об участии в системе страхования вкладов. Затем он вправе в срок, не превышающий шести месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона, представить в Банк России ходатайство о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов (далее также - заключение). Порядок рассмотрения ходатайства и вынесения заключения,  закреплен в Положении Банка России от 16 января 2004 г. N 248-П.

       В ст.45 Федерального закона сказано, что Банк России выносит заключение в срок, не превышающий девяти месяцев со дня поступления в Банк России ходатайства банка о вынесении Банком России заключения (далее - ходатайство). Рассмотрение Банком России ходатайств банков и вынесение по ним заключений должно быть завершено в срок, не превышающий 15 месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

       Вполне очевидно, что при таких темпах система страхования будет складываться слишком долго. И это не лучшим образом скажется на финансовом положении банков. Вкладчики конкретного банка могут засомневаться в его финансовой устойчивости. Для этого у них будет больше чем достаточно оснований. Если они открывают вклады на один год, а банк проверяется в течение больше года. Другие клиенты могут уйти. Может искусственно возникнуть проблема там, где ее раньше не было. Если из-за этого рухнет крупный банк, то может возникнуть системный кризис. Это как обвал в горах. На мой взгляд, не все продумано в Федеральном законе. Нужно было учесть, что над банками был надзор. Предполагается, что прежде чем выдать лицензию, Банк России проанализировал вопрос о том, насколько соответствует критериям устойчивости тот или иной лицензируемый банк.

       В п. 4 этой же статьи Федерального закона сказано, что рассмотрение Банком России ходатайства состоит из следующих этапов: 1) предварительного анализа соответствия банка требованиям к участию в системе страхования вкладов; 2) тематической инспекционной проверки для оценки достоверности учета и отчетности, а также установления фактов, которые связаны с определением соответствия банка требованиям к участию в системе страхования вкладов, и которые невозможно получить методами дистанционного надзора; 3) заключительного анализа результатов, включающего расчет значений всех критериев; 4) вынесения положительного или отрицательного заключения. 

       Проверки и раньше проводились. И видимо часто, поэтому новый Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) принятый в 2002 году, даже ограничил их частоту. И предусмотрел, что проверки в одном и том же банке должны проводится не чаще чем один раз в год. А если чаще – то только по мотивированному решению Совета директоров Банка России. Причем это ограничение появилось не сразу, а вскоре после принятия нового Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, то есть недавно. Само по себе это показательно. Опять же возникает вопрос о системности правотворческой деятельности. Если предполагалось принятие закона о страховании вкладов, то почему законодательно ограничивалась частота проверок? Теперь же в Федеральном законе "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации” (п. 5 ст. 45) сделано исключение: "На тематические инспекционные проверки, проводимые в соответствии с настоящим Федеральным законом, не распространяется действие частей пятой и шестой статьи 73 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

       Итак, теперь все банки, прежде чем они будут включены в систему страхования вкладов, должны быть проинспектированы. Затем в отношении них будет, выносится положительное или отрицательное заключение. Получается, что раньше их не проверяли, за ними не осуществлялся банковский надзор. Все делается с ноля. Такой подход не соответствует закону. В Центральном банке есть несколько департаментов, которые осуществляют надзор (дистанционный и контактный), есть такие подразделения и во всех территориальных учреждениях Банка России в субъектах Российской Федерации. Трудно поверить, что на протяжении многих лет они ничем не занимались. Как раз наоборот. Во многих публикациях отмечался тот факт, что подразделения Банка России добились больших успехов в деле банковского регулирования и надзора. Одно время в 10 территориальных учреждениях Банка России в качестве эксперимента вводился мониторинг. Численный состав надзора вполне достаточен, для того чтобы в течение двух недель без всяких ходатайств провести проверки во всех российских банках. И еще в течение двух недель решить вопрос о включении конкретных банков в систему страхования. Итого вся эта работа может быть проведена не за 15 и не за 21 месяц, как предусмотрено Федеральным законом, а  максимум за 1 месяц.

       Надо помнить, что есть еще и показатели темпа экономического роста в нашей стране. Они во многом зависят от успехов в становлении и развитии банковской системы, от того насколько эффективной является деятельность банков. Важнейший вопрос – привлечение вкладов физических лиц. Нужно чтобы население держало свободные средства не в инвалюте, а на рублевых счетах в банках. И здесь нужно согласовать все показатели системы страхования вкладов темпы ее становления с соответствующими показателями в развитии российской экономики. Почему- то этот момент не учтен при разработке и принятии Федерального закона. Время на раскачки и проволочки нет. 

       Волокита с включением банков в систему страхования, на мой взгляд, совершенно не оправдана. В п. 6. ст. 45 Федерального закона говорится: "В случае вынесения Банком России отрицательного заключения банк вправе после устранения выявленных несоответствий подать в Банк России повторное ходатайство, за исключением случаев, когда имеются основания для отзыва у банка лицензии Банка России в соответствии с законодательством Российской Федерации”.  Повторное ходатайство подается банком в срок, не превышающий 16 месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Представление банком ходатайства в Банк России более двух раз не допускается. Рассмотрение Банком России повторного ходатайства и вынесение по нему заключения должно быть завершено в срок, не превышающий 21 месяца со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Соответственно и Банк России принял Положение от 16 января 2004 г. N 247-П "О порядке рассмотрения Банком России заявления об обжаловании отрицательного заключения Банка России на повторное ходатайство о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов".

       Заключение выносится Комитетом банковского надзора Банка России. Затем Банк России направляет банку решение о вынесении положительного или отрицательного заключения не позднее следующего рабочего дня за днем его вынесения.

       Банк в течение месяца со дня вынесения Банком России отрицательного заключения по итогам рассмотрения повторного ходатайства имеет право обжаловать это заключение в Комитет банковского надзора Банка России, а в случае подтверждения им отрицательного заключения повторно обжаловать Председателю Банка России в течение месяца после такого подтверждения. Комитет банковского надзора Банка России и Председатель Банка России рассматривают заявление банка об обжаловании отрицательного заключения в месячный срок.

       Банк России направляет Агентству уведомление о вынесении положительного заключения не позднее следующего рабочего дня за днем его вынесения.

       Но самое сложное – последствия отказа банка, от участия в системе страхования вкладов. Не ясно, почему банк не может продолжать работать по согласию со своими клиентами и вкладчиками, обеспечив вклады другими способами страхования. И почему нет альтернативы. Ведь альтернатива абсолютной обязательности способствовала бы развитию конкуренции между банками и между обязательной и добровольной системами страхования вкладов. В Федеральном законе "О банках и банковской деятельности” предусматривается не только обязательное, но и добровольное страхование вкладов физических лиц. И было бы вполне в духе этого Закона предусмотреть в Федеральном законе исключения для тех банков, которые по соглашению с вкладчиками избирают иные формы страхования вкладов. Тогда не возникала бы проблема банковской лицензии в отношении тех банков, которые окажутся не включенными в систему обязательного страхования вкладов физических лиц. Но вместо этого, Федеральный закон  предусматривает жесткий подход. 

       В нем сказано, что в целях Федерального закона отказом банка от участия в системе страхования вкладов признается:

       1) непредставление банком ходатайства в Банк России в течение шести месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона;

       2) направление банком в Банк России заявления об отказе от привлечения во вклады денежных средств физических лиц, открытия и ведения банковских счетов физических лиц.

       В отношении таких банков Банк России: во-первых, по истечении 21 месяца со дня вступления в силу Федерального закона обязан ввести запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц, который действует до дня прекращения права банка на работу с вкладами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним нормативными актами Банка России, или до дня отзыва у банка лицензии Банка России; во-вторых, с момента, когда банк признан отказавшимся от участия в системе страхования вкладов, но не позднее 21 месяца со дня вступления в силу Федерального закона, направляет требование о представлении банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами.

       В п. 3. ст. 46 Федерального закона сказано, что те банки, которым в соответствии с частью 2 настоящей статьи направлено указанное требование Банка России, обязаны в месячный срок направить в Банк России, в порядке, установленном нормативными актами Банка России, ходатайство о прекращении права на работу с вкладами.

       Ситуация, на мой взгляд, странная. От банка требуют, чтобы он направил ходатайство. А ведь ходатайство это просьба? Такое требование Федерального закона, на мой взгляд, неправомерно. Нельзя требовать от кого бы то ни было, чтобы этот кто-то обращался с просьбой. Это нелогично. Есть обязанность, а есть субъективное право. Субъективное право, в отличие от юридической обязанности – мера возможного поведения. 

       Дальше (в п.4) говорится: Банки, направившие в Банк России ходатайство о прекращении права на работу с вкладами,  со дня направления указанного ходатайства не имеют права привлекать во вклады денежные средства физических лиц, а также зачислять дополнительные денежные средства на счета по вкладам физических лиц, с которыми был заключен договор банковского вклада или договор банковского счета, до направления такого ходатайства. Информация об этом должна быть размещена в доступных для клиентов помещениях банка, в которых осуществляется обслуживание вкладчиков, в день направления указанного ходатайства в Банк России”. На мой взгляд, здесь происходит вторжение в сферу интересов, защищаемых гражданским правом. Как известно, есть вопросы, которые регулируются нормами ГК РФ.  А нормы гражданского права, если они закреплены в других федеральных законах, не должны противоречить ГК РФ. Нормы ГК РФ в случае такого противоречия имеют приоритет.

       В этой же статье сказано: "При неисполнении банком обязанностей, установленных частями 3-6 настоящей статьи, Банк России применяет к нему меры ответственности, предусмотренные Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" и иными федеральными законами”. Может, получится, что, выполняя требования этого Федерального закона, банк нарушит требования соответствующих норм ГК РФ.

       В ст. 47  Федерального закона перечислены последствия вынесения Банком России отрицательного заключения: Там сказано, что в целях Федерального закона банк, имеющий разрешение Банка России на день вступления в силу настоящего Федерального закона, признается не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов в случае:

       1) непредставления в Банк России повторного ходатайства в порядке, установленном частями 6-8 статьи 45 настоящего Федерального закона;

       2) вынесения Банком России отрицательного заключения по итогам рассмотрения Банком России повторного ходатайства банка и заявлений об обжаловании отрицательного заключения.

       Далее говорится, что Банк России в месячный срок после вынесения отрицательного заключения по итогам рассмотрения повторного ходатайства, или в месячный срок после истечения срока для направления банком повторного ходатайства, или в месячный срок после принятия решения о неизменности отрицательного заключения по итогам рассмотрения заявлений об обжаловании отрицательного заключения, но не позднее 21 месяца со дня вступления в силу настоящего Федерального закона обязан: "1) направить требование о представлении указанным банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами; 2) ввести запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц, который действует до дня прекращения права банка на работу с вкладами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним нормативными актами Банка России, или до дня отзыва у банка лицензии Банка России. 3. Банк, признанный Банком России не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов в соответствии с частью 1 настоящей статьи, обязан в месячный срок со дня введения Банком России запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц по результатам проведенной им повторной проверки или по истечении срока для направления банком повторного ходатайства направить в Банк России в соответствии с порядком, установленным нормативными актами Банка России, ходатайство о прекращении права на работу с вкладами”.

       Последствия для вкладчиков (п.4 ст. 47): "Договор банковского вклада или договор банковского счета с физическими лицами, заключенные банком до дня введения указанного запрета Банка России, не подлежит расторжению, за исключением случая обращения владельца вклада (счета) с требованием о расторжении соответствующего договора. Дополнительные денежные средства, которые поступили во вклад (на счет) со дня введения Банком России указанного запрета, за исключением процентов, начисляемых в соответствии с условиями договора банковского вклада или договора банковского счета, не зачисляются и подлежат возврату лицам, которые дали поручение о зачислении денежных средств во вклад (на счет)”. Здесь все непродуманно. Возникает противоречие с требованиями ГК РФ.

       И далее,  в п. 3 этой же статьи закреплено, что банк,  признанный Банком России не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, обязан в месячный срок со дня введения Банком России запрета на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие им банковских счетов по результатам проведенной им повторной проверки или по истечении срока для направления банком повторного ходатайства направить в Банк России, ходатайство о прекращении права на работу с вкладами. Но что значит прекращение такого права? Ведь банк обладает лицензией, и она не отозвана. Здесь нет соответствия с требованиями ст. 13 и ст. 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности”.

       В п. 6. Федерального закона сделана ссылка на применение санкций. Там сказано, что при неисполнении банком обязанностей, установленных частями 3 - 5 настоящей статьи, Банк России применяет к нему меры ответственности, предусмотренные Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" и иными федеральными законами.

       Вo-первых, применение таких мер может вызвать многочисленные споры из-за тех противоречий, которые в этой связи возникают между нормами Федерального закона "О банках и банковской деятельности” и Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации”. Во-вторых, оно может неблагоприятно сказаться на положении отдельных банков только потому, что они не подошли под недавно введенные критерии финансового положения банка. В-третьих, было бы намного проще и эффективнее – внести соответствующие изменения в Федеральный закон.

       Коль скоро над банками, уже имеющими лицензии на привлечение вкладов физических лиц был надзор, то на этом основании всех их нужно включить в систему страхования вкладов.  Конечно, исключения могут быть, но только для тех банков, к которым  у Банка России были серьезные и основанные на банковском законодательстве претензии.  В такие банки могут быть направлены проверки. Максимальный срок для решения всех вопросов включения банков в систему страхования вкладов должен быть не больше месяца. Банк России обладает всеми необходимыми средствами для того чтобы всю эту работу провести в такой срок и тем самым внести свою посильную лепту в задачи развития российской экономики. Нельзя забывать, что в ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” закреплены три цели Банка России. Одна из них – укрепление и развитие банковской системы. Банковскую систему нужно укреплять. Но ее нужно и развивать. И здесь важны темпы развития.

[i] См.: Федеральный закон от 3 февраля 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" (с изменениями от 31 июля 1998 г., 5, 8 июля 1999 г., 19 июня, 7 августа 2001 г., 21 марта 2002 г., 30 июня, 8, 23 декабря 2003 г.)