Концепция кредитной политики и правовой механизм кредитования сельского хозяйства в переходной политике.
Акманов, С. С. 1999 Аннотация: Опубликовано : Сибирский Юридический Вестник. - 1999. - № 3. Материал(ы): Концепция кредитной политики и правовой механизм кредитования сельского хозяйства в переходной политике. Акманов С. С.
Кредитная политика практически служит общей предпосылкой, своеобразной политической платформой в формировании и надлежащем функционировании правового механизма кредитования сельского хозяйства в условиях рынка.
Взаимодействие кредитной политики и правового механизма кредитования - это прежде всего часть более общей проблемы соотношения экономики, политики и права, сочетания базисных и надстроечных категорий в аграрных отношениях.
Кредитная политика по своей сущности представляет собой целенаправленную деятельность государства и его компетентных органов по определению экономически обоснованных принципов, концепции развития кредитных отношений, установлению приоритетных направлений инвестиций с учетом сложившегося уровня развития многоукладных агроэкономических отношений и тех конкретных задач и целей, которые ставятся перед сельским хозяйством.
А правовой механизм кредитования, будучи надстроечной категорией, выступает специфической юридической формой "концентрированного выражения" кредитной политики и служит действенным правовым средством, инструментом ее реализации в процессе деятельности коммерческих сельскохозяйственных банков и иных кредитных организаций и сельскохозяйственных предприятий.
Существенное влияние на формирование кредитной политики в данный период оказывает ряд факторов:
коренное преобразование структуры банковской системы России;
переход от административно-командной системы управления экономикой к рыночным отношениям;
возрождение в условиях России рыночной сущности самой банковской деятельности;
сохранение тяжелого бремени социалистической психологии иждивенчества в сфере агроинвестиционной деятельности.
На практике и в теоретических исследованиях, в основном в финансово-экономической литературе, широко применяются такие понятия, как экономическая политика, аграрная политика, банковская политика, кредитная политика, процентная и валютная политика.
Однако в аграрно-правовой литературе эти вопросы еще не были предметом специальных исследований. Поэтому в исследуемом нами плане определенный научно-практический интерес для нас представляет соотношение и взаимодействие концепции кредитной политики и правового механизма кредитования сельского хозяйства России. Первооснову этого взаимодействия, как уже было отмечено, составляет экономическая политика, политическая деятельность как таковая и кредитная политика в отношении сельского хозяйства.
"Экономическая политика - это система экономических мероприятий, осуществляемых государством в интересах господствующего класса досоциалистических формациях, в интересах всего общества - при социализме, одна из областей экономической науки". Очевидно, в экономических исследованиях советского периода экономическую политику рассматривали как мероприятие, осуществляемое государством в интересах всего общества. Однако при этом не мог быть учтен тот существенный фактор, что в условиях монопольной государственной социалистической собственности практически невозможно было соблюсти интересы "всего общества", ибо они весьма разнообразны и разноречивы как по своей форме, так и по содержанию. Как подтвердила сама практика "социалистического строительства", для этого необходимо реальное разнообразие форм собственности и хозяйствования.
Основу экономической политики в условиях рыночных отношений составляет принцип свободного предпринимательства, осуществляемого субъектами различных форм собственности.
Любая общественная проблема приобретает политический характер, если ее решение, прямо или опосредованно, связано с классовыми интересами, проблемой власти. Последняя решается в процессе политической деятельности. "Политическая деятельность - это разнообразные виды действий людей, направленные на обеспечение функционирования, преобразование и защиту системы осуществления политической власти в обществе".
Политическая деятельность, будучи производной от экономической деятельности, обладает определенной степенью самостоятельности. Относительная самостоятельность политики открывает широкие возможности для прогрессивного политического воздействия на экономические процессы, происходящие в обществе. Таким путем и формируется экономическая политика в целом и агроэкономическая - аграрная политика в частности.
Аграрная политика, являясь составной частью экономической политики, определяет главные направления развития сельского хозяйства в различные этапы его становления и совершенствования. Они устанавливаются государственной аграрной политикой посредством использования финансово-экономических и правовых средств.
Наряду с указанными понятиями в литературе применяется и термин "банковская политика". Использование этого термина в условиях рыночной экономики обосновано тем, что коммерческие банки вправе разработать и реализовать собственную стратегию и тактику финансово-кредитного поведения, правоотношений со своими деловыми партнерами. Однако это должно осуществляться в рамках действующего законодательства. В этом плане уместно привести высказывание Н. Х. Бунге о банковской политике: "Банковская свобода плодотворна только там, где масса населения в состоянии составить себе правильное суждение о деятельности банков". "Банки суть такие учреждения, которые втягивают в свою сферу интересы не единичных лиц, но целых групп населения и даже всего общества. Вот почему в деле банковом нельзя ограничить роль государства невмешательством; вот почему нельзя обойтись без законодательства, устанавливающего известные границы для деятельности кредитных учреждений".
В современных условиях банковская политика прежде всего проявляется в реальных кредитных правоотношениях, в которые банк вступает со своими клиентами. В процессе осуществления определенной кредитной деятельности банк придерживается, реализует приемлемую для него кредитную политику.
В экономической литературе имеет место "две позиции относительно содержания кредитной политики коммерческого банка," - пишет Г. С. Панова: "Во-первых, кредитная политика на макроэкономическом уровне обычно понимается как банковская политика. Во-вторых, кредитная политика на микроэкономическом уровне рассматривается, как правило, как политика конкретного банка в области управления кредитным процессом".
Объективной предпосылкой появления первой позиции, рассматривающей содержание кредитной политики на макроэкономическом уровне послужило функционирование административно-командной системы управления экономикой, в том числе и банками. Банковская деятельность осуществлялась исключительно государственными банками, поэтому государственная политика в этой сфере внешне представлялась как политика, проводимая самими банками. В условиях отсутствия коммерческих банков, как субъектов кредитных правоотношений, не было и необходимости в разработке концепции кредитной политики на микроэкономическом уровне. В частности, кредитная политика относительно сельского хозяйства осуществлялась на государственном уровне и реализовалась она через Государственный банк СССР. Хотя формально сельскохозяйственные предприятия в условиях советской экономики тоже заключали договоры кредитования с местными учреждениями Госбанка СССР. Но тем не менее они не могли проводить самостоятельную кредитную политику в своих регионах, так как кредитование хозяйств осуществлялось на основе кредитных планов (лимитов), утверждаемых для каждой области, края, республики самим Госбанком СССР. Все было подчинено единому государственному плану и регулировалось в централизованном порядке . Поэтому и кредитная политика трактовалась как "составная часть экономической политики, представляющая собой систему мер в области кредитования народного хозяйства и населения, проводимых социалистическим государством для решения социально-экономических задач, укрепления денежного обращения. Кредитная политика включает разработку научно-обоснованной концепции организации кредитных отношений, постановку задач в области кредитования народного хозяйства и населения и проведение практических мер по их осуществлению. В процессе выработки концепции определяются: сфера кредитных отношений, сочетание финансового и кредитного методов распределения и перераспределения средств, взаимосвязь кредитования с организацией денежного оборота. Кроме того, устанавливаются основные принципы кредитования, соотношение экономических и организационных методов, что весьма существенно в разработке концепции кредитной политики и увязки последней с правовым механизмом кредитования сельского хозяйства.
Разработка концепции кредитной политики и постановка задач осуществляются параллельно и в известной степени обособленно. Но между этими процессами существует внутренняя взаимосвязь. С одной стороны, в сфере кредитования могут ставиться такие задачи, которые не противоречат концепции, с другой - постановка новых задач перед экономикой может привести к необходимости частичного пересмотра концепции организации кредитных отношений. Концепции и задачи определяют практические меры в организации кредитных отношений".
Выделяя в вышеприведенном определении кредитной политики макроэкономический подход, необходимо подчеркнуть, что в условиях перехода к рыночной экономике такая трактовка кредитной политики резко сужает, ограничивает возможности правового обеспечения индивидуальных прав и законных интересов субъектов кредитных правоотношений. Так как имущественные интересы субъектов кредитных правоотношений в условиях относительной свободы предпринимательства чаще всего объективно проявляются на уровне микроэкономики: между сельскохозяйственными банками и сельскохозяйственными коммерческими организациями, предприятиями. Складывающиеся между указанными субъектами кредитные отношения служат базой для формирования кредитной политики в сельском хозяйстве. Так происходит процесс выявления сущности кредитных отношений, на основе которой ведется поиск наиболее оптимальных правовых форм воздействия на экономику.
Правовой механизм кредитования, обусловленный самой кредитной политикой, с одной стороны является субъективным, а с другой, исходя из тех или иных объективных предпосылок кредитных правоотношений - объективным моментом. Это объясняется тем, что социально-экономические процессы развиваются, меняются объективные жизненные реальности и совершенствуются правовые методы воздействия на экономику. В этом плане кредитная политика призвана содействовать поиску наиболее совершенных правовых способов реализации объективных рыночных экономических законов в банковской практике при активном участии в ней сельскохозяйственных коммерческих организаций (предприятий). Взаимодействие кредитной политики и кредитных правоотношений не только соотношение объективного и субъективного в сфере кредитной (банковской) деятельности - это и целенаправленное воздействие политики, признающей объективные законы рыночной экономики, на реальные экономические отношения.
Но тем не менее наличие субъективного в кредитной политике неизбежно обуславливает формирование разнообразных ее концепций. В экономической литературе отмечается, что "концепцию кредитной политики следует рассматривать в сущностном аспекте как стратегию и тактику банка по привлечению ресурсов на возвратной основе и их инвестированию в части кредитования клиентов банка, а в прикладном - как детальный план, программу действий". Поэтому неслучайно в зарубежной банковской практике кредитная политика рассматривается как система управленческих решений. Это выражается в том, что в целях обеспечения "безопасности, надежности и прибыльности ссудных операций банков" "желательно четко сформулировать политику предоставления ссуд, которая позволяла бы определить направление использования средств акционеров и вкладчиков, регулировать состав и объем ссудного портфеля, а также выявлять обстоятельства, при которых целесообразно предоставлять ссуду." "В последние годы все больше банков", которые "вырабатывают и письменно фиксируют принципы политики в области предоставления ссуд".
В США, например, документ, фиксирующий кредитную политику банка, называется "меморандумом о кредитной политике и является одним из основоположных документов, определяющих всю деятельность банка". В качестве примера в работе А. И. Ольшаного приведена схема меморандума о кредитной политике одного из крупных банков США. "Документ содержит пять разделов: общие положения, виды кредитов вопросы кредитной политики, контроль над качеством кредитного портфеля и комитеты банка" .
Меморандум о кредитной политике охватывает такие конкретные вопросы, как структура кредитного портфеля, верхний лимит кредитов одному заемщику, процентные ставки, информацию о кредитоспособности заемщика, порядок списания непогашенных кредитов, кредиты ответственным работникам банка, ревизию кредитного портфеля и ряд других вопросов, которые могут существенно повлиять на тактику и стратегию кредитной деятельности банка. "Кредитная политика банка, - отмечает В. М. Усоскин, - определяется, во-первых, общими установками относительно операций с клиентурой, которые тщательно разрабатываются и фиксируются в меморандуме о кредитной политике, и, во-вторых, практическими действиями банковского персонала, интерпретирующего и воплощающего в жизнь эти установки." "Содержание и структура меморандума о кредитной политике различна для разных банков, но основные моменты, как правило, присутствуют в документах такого рода".
Таким образом, меморандум о кредитной политике, будучи документом, подсказывающим "что надо помнить" в работе со своей клиентурой, как должен вести себя сотрудник банка, - действительно должен служить своего рода путеводителем для банковских работников при определении кредитной политики в отношении конкретного клиента - физического или юридического лица. Несмотря на это меморандум о кредитной политике в Российской банковской практике не пользуется широкой популярностью. Такое отношение к указанному документу, с одной стороны, можно объяснить уровнем развития самой банковской системы в России, а с другой - динамикой общепрофессиональной культуры в сфере банковской деятельности в условиях перехода от социалистической к рыночной системе хозяйствования.
Вышеотмеченные и другие временные факторы, на наш взгляд, не могли не оказать негативного влияния на процессы формирования кредитной политики и правового механизма кредитования сельского хозяйства и, в конечном счете, на уровень эффективности сложившихся кредитных правоотношений.
Низкая эффективность действующей кредитной политики и правового механизма кредитования сельского хозяйства России подтверждается и статистическими данными. Так, например, на начало 1995 года кредиторская задолженность сельских товаропроизводителей составляла 21 трлн. рублей, в том числе по кредитам банков 11,7 трлн. рублей, а на начло 1996 года - соответственно 58,1 и 27,8 рублей .
Действующая система коммерческого кредитования в основном сориентирована на те отрасли хозяйствования, которые обладают относительно высокой оборачиваемостью капитала, следовательно, могут иметь и соответствующий уровень рентабельности и доходности. А сельское хозяйство в силу своих технологических особенностей производства и других субъективных и объективных причин не относится к высокодоходным отраслям. Кроме того, высокий уровень процентных ставок за кредиты и условия их погашения (отсутствие ипотеки недвижимости, в том числе земли) препятствуют сельскохозяйственным товаропроизводителям в их участии на равных началах на рынке кредитных ресурсов.
При этом необходимо отметить, что во всех странах с развитой экономикой функционирует специализированная система сельскохозяйственного кредита, учитывающая особенности этой отрасли производства в условиях рынка.
В этих же целях с специфических экономических условиях России под высокие учетные ставки Центрального банка Российской Федерации было введено в 1993 - 1994 г.г. централизованное кредитование сельского хозяйства. Практически это означало замену ранее действовавших льготных форм кредитования на централизованную товарную форму кредитования, что фактически привело к трансформации кредитных правоотношений в безвозвратные финансовые отношения. Так как были нарушены основные классические принципы кредитования и, следовательно, обязательственный характер кредитных правоотношений. И вновь в определенной степени была возрождена иждивенческая психология у заемщиков, хотя часть сельскохозяйственных предприятий пытаются погасить образовавшуюся кредиторскую задолженность перед банком, но большинство хозяйств не предпринимали для этого никаких мер.
В условиях сложившейся системы кредитования банки практически превратились в обычных, как это было в условиях административно-командной системы управления сельским хозяйством, уполномоченных по распределению кредитных ресурсов. При этом, краткосрочные кредиты под сезонные затраты (товарные кредиты: горюче-смазочные, посадочные материалы и другие) предоставляются в спешном порядке и нередко без каких-либо надлежащих экономических и правовых обоснований. Поэтому и банки, и заемщики не могут нести реальной имущественной ответственности за действия (бездействия), вытекающие из подобных кредитных правоотношений.
В силу отмеченных обстоятельств стала закономерной и обоснованной отмена централизованных кредитов. Однако сельскохозяйственным товаропроизводителям не были предложены какие-либо приемлемые варианты форм предоставления кредитов под процентные ставки, соизмеримые с их доходами. В то же время широко практикуемые товарные кредиты и робко внедряемый в агроэкономическую жизнь лизинг не могут кардинально решить назревшие проблемы на современном этапе развития кредитных отношений в сельском хозяйстве России. А дальнейшее активное формирование товарного сельскохозяйственного производства в силу его известных особенностей: сезонности, объективной зависимости от природно-климатического фактора, как сферы повышенного риска вложения инвестиций, обуславливает необходимость привлечения заемных, кредитных средств в эту жизненно важную отрасль экономики. Но, тем не менее, сложности процессов формирования рыночной инфраструктуры на селе, низкий платежеспособный спрос потребителей и нарастающий монополизм в смежных отраслях (переработка, реализация, оказание технико-технологических услуг и другое), расширение импорта продовольственных товаров "отодвигают" отечественное сельскохозяйственное производство из числа сфер, привлекательных для широких инвестиций и активного направления в него кредитных ресурсов.
В целях устранения влияния негативных социальных факторов на уровень организации правовых форм кредитных отношений в сельском хозяйстве необходимо разработать концепцию более гибкой государственной сельскохозяйственной кредитной политики.
Концепция государственной сельскохозяйственной кредитной политики должна исходить из возможностей использования инструментов рыночных инфраструктур, но при максимальном сохранении между субъектами кредитных отношений паритетных условий делового сотрудничества.
Кроме того, концепция государственной сельскохозяйственной кредитной политики должна охватывать структурную перестройку в системе агропромышленного комплекса, исходя из объективных реальностей функционирования новых субъектов хозяйствования и их адаптации к рыночной среде и дальнейшее расширение правовых гарантий защиты их законных прав и интересов в процессе осуществления ими производственной и иных уставных форм деятельности.
Весьма существенным в этом плане является также и создание соответствующей законодательной базы в целях формирования надлежащего правового поля для объективной конкуренции на внутреннем и внешнем рынках продовольствия субъектов различных организационно-правовых форм хозяйствования.
Основная цель концепции государственной сельскохозяйственной кредитной политики заключается в определении приемлемых форм кредитных отношений в условиях многоукладных форм хозяйствования в системе агропромышленного комплекса России. Правовые формы кредитных отношений в зависимости от видов предоставляемых кредитов могут быть различными: краткосрочными, среднесрочными и долгосрочными.
Краткосрочные кредиты под льготные проценты, как один из составных элементов концепции государственной сельскохозяйственной кредитной политики, могут быть предоставлены коммерческими банками сельскохозяйственным товаропроизводителям на основе заключаемых между ними кредитных договоров. Однако правом заключения таких договоров должны обладать только те производители АПК, которые приобрели такое право на кредитных аукционах, торгах на конкурсной основе. Исключительным правом на преимущество на конкурсах могут обладать сельскохозяйственные товаропроизводители, имеющие более благополучное финансовое положение и материальное обеспечение кредитных обязательств, а также широкие технико-технологические возможности соблюдения законом предъявляемых экологических требований в процессе осуществления ими хозяйственной деятельности. Уровень процентных ставок по льготным кредитам, как один из существенных условий кредитного договора, может определяться сторонами этого двустороннего соглашения, но с учетом форм и способов обеспечения кредитных обязательств заемщика: залог недвижимости, будущего урожая, сельскохозяйственной продукции, другие объекты и материальные ценности.
Среднесрочные кредиты на льготной основе, в рамках концепции государственной сельскохозяйственной кредитной политики, следует предоставлять для приобретения технологических линий, машин, оборудования, реконструкции основных фондов, рефинансирования долгов сельскохозяйственных коммерческих организаций и предприятий. Наиболее типичный, объективно приемлемый срок для среднесрочных кредитов является пять, но не более семи лет. Потребности в среднесрочных кредитах возникают не только в условиях неустойчивых агроэкономических отношений, но и при весьма стабильном функционировании агропромышленного производства. В частности, такие потребности возникают в связи с текущим и капитальным ремонтом и обновлением машинно-тракторного парка, пополнением основного стада за счет приобретения породного скота и на другие цели.
В отличие от краткосрочных ссуд, среднесрочные должны погашаться по специально разработанной шкале погашения кредитов регулярными периодическими взносами (месячными, поквартальными) на основе данных анализа предстоящих доходов, платежеспособности заемщика. Условия погашения таких кредитов также должны оформляться соответствующими кредитными договорами, в которых обязательства сторон следует закрепить более четко и определенно, чем в краткосрочных кредитах. Думается, что такой подход к правовому оформлению отношений сторон по среднесрочным кредитам необходим с целью обеспечения защиты экономических интересов как банка- кредитора, так и заемщика. Это особенно важно в условиях неустойчивой переходной агроэкономики, в которой основными субъектами кредитных правоотношений выступают сельскохозяйственные коммерческие организации, предприятия. Присущая этой отрасли высокая капиталоемкость и относительно низкая фондоотдача, несовпадение по срокам периода затрат и получение доходов, - все это требует специфических форм кредитной помощи банков сельскохозяйственным товаропроизводителям.
Кроме того, среднесрочные кредитные правоотношения складываются по поводу значительных финансовых и на довольно продолжительные сроки, хотя и под определенное материальное обеспечение кредитных обязательств. Но, тем не менее, последнее обстоятельство тоже требует специального подхода к оформлению регистрации недвижимости, предоставляемой в качестве обеспечения кредитных обязательств, в установленном законом порядке.
Значительное место в финансовом обеспечении устойчивости сельскохозяйственного производства занимают долгосрочные ссуды. Так как практически они предназначены для авансирования воспроизводства основных фондов, без которых невозможны организация и ритмичное ведение производственно-хозяйственной деятельности.
В плане рассматриваемой концепции кредитной политики долгосрочные ссуды могут быть использованы в строительстве новых и реконструкции действующих организаций и предприятий при наличии для этого достаточных технико-экономических обоснований. Такой реалистичный подход в условиях рынка должен стать основополагающим принципом в реализации государственной концепции кредитной политики в сфере долгосрочных кредитных инвестиций.
Продолжительность предоставляемых долгосрочных кредитов непосредственно должна быть увязана не только со сроками окупаемости финансовых затрат на данный объект, но и от способов обеспечения кредитных обязательств заемщиков по долгосрочным кредитам. В условиях российской экономики долгосрочные кредиты предоставляются на срок до 20 лет, а в США до 40 лет.
При этом не столько необходим учет особенностей материального объекта кредитования, сколько важны кредитоспособность и способы обеспечения обязательств потенциальных субъектов кредитных правоотношений. Последнее, прежде всего, связано с переходом от принципа пообъектного кредитования к субъективной основе в кредитных правоотношениях.
Такой подход, на наш взгляд, в определенной степени позволит уменьшить риски невозврата банкам вложенных ими долгосрочных кредитов в сельском хозяйстве.
Правовой формой выражения этих правоотношений могут служить генеральные кредитные договоры и дополнительные к ним соглашения, призванные отразить существенные изменения, возникшие после заключения между сторонами генерального кредитного договора.
В то же время необходимо учесть, что для сельского хозяйства, в силу его зависимости от природно-климатических условий функционирования и продолжительности технологических циклов производства, важны стабильность долгосрочных кредитных правоотношений. В обеспечении стабильности долгосрочных кредитных правоотношений значительное содействие призваны оказывать правовые гарантии реализации принципа возвратности кредитов. Практическая реализация этого принципа непосредственно связана с теми способами обеспечения обязательств, которые закреплены в действующем законодательстве и могут вполне широко применяться в сельском хозяйстве. Одним из таких правовых средств обеспечения обязательств, как известно, является залог недвижимости (п.2 ст.334 ГК РФ). Более приемлемым видом недвижимости в сельском хозяйстве безусловно является земля. Ибо земля в данном случае как средство обеспечения кредитных обязательств имеет существенные достоинства. Она почти не теряет своей стоимости, но вполне может расти в цене в зависимости от спроса и предложения. Если будет сформирован надлежащий цивилизованный рынок земли.
Кроме того, наряду с ипотекой земли, в качестве средств обеспечения долгосрочных кредитных обязательств могут быть использованы и ценные бумаги (векселя, облигации и др.). Ценные бумаги, в отличие от земли, обладают рядом признаков, которые делают их более приемлемыми для кредитных учреждений. В частности, такие их качества, как простота передачи символа собственности, реализации на рынке ценных бумаг, отсутствие формальностей при осуществлении ими различных сделок. Однако, как показывает практика, в силу колебания курса ценных бумаг, более надежным средством обеспечения кредитных обязательств все-таки является земля. Хотя на современном этапе развития ипотечного и земельного законодательства нет еще стабильной и отработанной законодательной базы для регулирования ипотечных отношений в сельском хозяйстве. Это обстоятельство и оказывает существенное сдерживающее влияние в разработке концепции кредитной политики и действенного правового механизма кредитования в сельском хозяйстве.
| 
