О формах участия государственных органов в гражданском и арбитражном процессе /
Горлачева, М. И. О формах участия государственных органов в гражданском и арбитражном процессе /М. И. Горлачева. //Правоведение. -2002. - № 1 (240). - С. 34 - 40 Библиогр. в подстрочных ссылках.
АРБИТРАЖ - ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ - ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС - КОДЕКСЫ - КОММЕНТАРИИ - ОБЩЕСТВЕННЫЕ ИНТЕРЕСЫ - РФ [С 1991] Материал(ы): О формах участия государственных органов в гражданском и арбитражном процессе. Горлачева, М. И.
О формах участия государственных органов в гражданском и арбитражном процессе
М. И. Горлачева*
Проблемы участия государственных органов в гражданском процессе активно обсуждаются в юридической литературе с конца 40-х годов XX в. Высказывая различные мнения на процессуальное положение государственных органов, все исследователи, занимающиеся этим вопросом, единогласно признавали, что основанием для участия органов государственного управления в советском гражданском процессе было указание В. И. Ленина на необходимость продвинуться дальше в усилении вмешательства государства в «частноправовые отношения», в гражданские дела, не выпустить из своих рук ни малейшей возможности расширить вмешательство государства в «гражданские» отношения.1 Сегодня ленинские идеи перестали быть «основополагающими» для развития судопроизводства, а формы участия государственных органов в гражданском процессе остались. В связи с этим необходимо определить, является ли институт участия государственных органов в процессе рудиментом процессуального права или старые формы наполнились новым содержанием и могут существовать и развиваться в современных социально-экономических реалиях.
В действующем ГПК РСФСР закреплены две формы участия государственных органов в гражданском процессе. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» от 7 августа 2000 г.2 в ст. 42 ГПК РСФСР были внесены существенные изменения, которые, однако, не повлияли на формы участия государственных органов в гражданском процессе. Во-первых, в случаях, предусмотренных в законе, государственные органы вправе обратиться в суд с иском в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц по их просьбе или в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц. Иск в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов недееспособного гражданина может быть предъявлен независимо от просьбы его законного представителя или иного заинтересованного лица. Во-вторых, в предусмотренных законом случаях государственные органы до вынесения решения судом первой инстанции вправе вступить в дело по своей инициативе, по инициативе суда либо по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц, государственных или общественных интересов. Нетрудно заметить различие между двумя формами участия государственных органов в процессе: иск предъявляется только для защиты прав и интересов других лиц, а заключение может даваться как для защиты прав и интересов других лиц, так и для защиты государственных и общественных интересов. Закономерно возникают вопросы: что такое государственные и общественные интересы и каким образом они соотносятся между собой?
Государственный интерес при социализме понимали как объективно существующий и выраженный в норме права интерес, который призван характеризовать и направлять экономическую, политическую и социальную деятельность общества в решении задач построения коммунизма.3 Вопросы соотношения государственных и общественных интересов были дискуссионными, граница между этими интересами проходила, главным образом, в экономической сфере. Так как политически средства производства признавались общенародным достоянием, то право собственности на них принадлежало государству. В гражданском судопроизводстве действовал принцип «приоритета защиты государственных интересов», потому что государственная собственность защищалась приоритетным образом.4
Если понятия «государственные интересы» и «общественные интересы» рассматривать как социальные, политические или философские категории, то в них можно найти определенные отличия. Но с учетом положений действующей Конституции отождествление этих понятий в гражданском процессуальном праве вполне допустимо. Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Если рассматривать общественные интересы несколько упрощенно, как совокупность интересов индивидов, членов общества, то из указанного конституционного положения вытекает, что органы законодательной, исполнительной, судебной власти, действуя в интересах граждан, защищают тем самым общественные и государственные интересы. При этом надо отметить, что под государственными интересами зачастую понимаются интересы аппарата управления, что недопустимо, однако данная проблема имеет скорее политический, чем правовой характер. Безусловно, вопросы, связанные с защитой различных интересов в гражданском судопроизводстве, требуют более глубокого изучения, в частности, весьма актуальной представляется проблема соотношения общественных интересов и интересов неопределенного круга лиц.
В АПК РФ, принятом в 1992 г., формы участия государственных органов в арбитражном процессе практически не отличались от форм участия государственных органов в гражданском процессе. Указанные органы могли предъявлять иски в защиту охраняемых законом прав и интересов организаций и граждан-предпринимателей, а также государственных и общественных интересов, суд мог привлечь их к участию в процессе для дачи заключения по делу.
В АПК РФ 1995 г. текст ст. 42 принципиально изменился. Во-первых, исчезла такая форма участия государственных органов в арбитражном процессе, как дача заключения по делу. Во-вторых, согласно п. 1 указанной статьи государственные органы вправе обращаться с иском в арбитражный суд в защиту только государственных и общественных интересов.
Мнения правоведов о формах участия государственных органов в арбитражном процессе резко разошлись, в частности, высказываются прямо противоположные суждения о возможности государственных органов обращаться в арбитражный суд с иском в защиту других лиц.5
Из сравнительного анализа ст. 34 и ст. 42 АПК РФ можно сделать вывод, что в арбитражном процессе государственные органы имеют право предъявлять иски в защиту прав и интересов других лиц: истцами являются организации и граждане, в интересах которых предъявлен иск, отказ органа от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, а отказ истца от иска, который был предъявлен в его интересах, влечет оставление иска без рассмотрения.
Практическое значение определения процессуального положения государственного органа заключается в том, что орган, обратившийся в суд на основании ст. 42 АПК РФ, не может заключить мировое соглашение, не должен соблюдать досудебный порядок урегулирования спора, в случае его отказа от иска иск будет оставлен без рассмотрения. Соответственно, если государственный орган является истцом, то он обязан соблюдать претензионный порядок, может заключить мировое соглашение, а его отказ от иска приведет к прекращению производства по делу.
В. В. Ярков полагает, что под ст. 42 АПК попадает любое участие государственных органов в процессе, связанное с реализацией их компетенции и властных полномочий. «При этом государственные органы не являются непосредственными выгодоприобретателями по решению арбитражного суда, поскольку предъявленный ими иск направлен на защиту государственных и общественных интересов».6
Чтобы ответить на вопрос, может ли государственный орган в арбитражном процессе быть истцом, нужно определить, может ли государственный орган предъявить иск в своих интересах.
Некоторые авторы под «своим интересом» государственного органа понимают интерес, связанный с деятельностью юридического лица.7 Государственные органы, как правило, имеют самостоятельную гражданскую правосубъектность, будучи госбюджетными учреждениями — юридическими лицами с ограниченным вещным правом на имеющееся у них имущество.8 Бюджетные учреждения могут участвовать в гражданском обороте, в частности, заключать различные договоры. Если из правоотношения, субъектом которого является бюджетное учреждение, возникает спор, это учреждение занимает положение стороны в гражданском или арбитражном процессе. В настоящее время этот тезис никто не оспаривает, хотя в советский период вопрос о «юридической личности государства и государственных учреждений, финансируемых из бюджета», был предметом научных дискуссий.9
Безусловно, защищая в суде свои права, бюджетное учреждение будет опосредованно защищать интересы собственника-государства. Однако в некоторых случаях возможен конфликт интересов государственного учреждения и государства-собственника. Например, Бюджетным кодексом РФ (п. 3 ст. 238) предусмотрено, что бюджетному учреждению компенсация в размере недофинансирования осуществляется в соответствии с судебным актом, т. е. в силу прямого указания закона государственное учреждение должно обратиться в суд за защитой своего права на получение бюджетных средств.10 От имени казны будет выступать орган государственной власти — главный распорядитель средств федерального бюджета (п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ), т. е. в споре будут участвовать государственный орган (главный распорядитель бюджетных средств) и хозяйствующий субъект (бюджетное учреждение), а не два государственных органа. Именно так разграничивается участие в процессе государственных органов и бюджетных учреждений в Законе РФ «О государственной пошлине» от 9 декабря 1991 г. (в ред. от 7 августа 2001 г.).11 Освобождаются от уплаты пошлины прокурор, органы государственной власти, органы местного самоуправления и иные органы, обращающиеся в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и общественных интересов (подп. 1 п. 3 ст. 5 Закона), и государственные учреждения, финансируемые из федерального бюджета, выступающие в качестве истцов и ответчиков (подп. 6 п. 3 ст. 5 Закона).
Российская Федерация и ее субъекты в соответствии со ст. 124 ГК РФ выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. От имени Федерации и ее субъектов своими действиями приобретают и осуществляют гражданские права и обязанности, выступают в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ). Закон прямо определил, что государство — Российская Федерация — может быть субъектом гражданско-правовых отношений, а стало быть, и стороной в споре. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ» указывается, что в делах о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, ответчиком по такому делу должна признаваться Российская Федерация в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа Российской Федерации. Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.12 Обозначив стороны, высшие судебные инстанции, к сожалению, не разъяснили процессуальное положение государственных органов в делах, где государство является субъектом спорного правоотношения.
В п. 1 ст. 125 ГК РФ предусмотрено, что от имени Российской Федерации в суде могут выступать органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Противоречит ли это положение ГК РФ постулату гражданского процессуального права о том, что стороны в процессе — это всегда субъекты спорного материального правоотношения? Для ответа на данный вопрос необходимо определить правовую природу отношений государства и его органов. В литературе высказано мнение, что органы государственной власти — это особые представители государства.13 Предъявление иска к представителю, пусть и к особому, не может рассматриваться как предъявление иска к надлежащему ответчику. Арбитражный суд не имеет права осуществлять замену представителя или привлекать другого представителя к участию в деле.
Но если мы по-иному представим отношения государства и его органов, то это видимое противоречие между гражданским и процессуальным правом исчезнет. Государство всегда вступает в отношения с другими субъектами посредством своих органов. Еще в начале прошлого века Н. Лазаревский писал: «...если отбросить полномочия отдельных должностей, то от государства останется пустое ничто».14 Рассматривая вопросы отношений государства и должностных лиц, он пришел к следующему выводу: «Именно тот факт, что в данном обществе выдеференцировались органы власти (государь и должностные лица), и составляет то, что данное общество признается нами государством. Государство, по современным взглядам, не есть населенное имение, Land und Leute, состоящее в собственности государя и управляемое его органами и представителями. Теперь мы называем государством именно организованное общение людей. И органы власти не являются чем-то снаружи приставленным к государству, а составляют самую его структуру. Действия должностных лиц не являются для государства действиями других лиц. Наоборот, только тот факт, что должностные лица действуют, и создает наличность государства».15
Если мы представим государство как сложную социальную систему (очевидно, что всякое представление такого многогранного понятия будет достаточно схематичным), где государственные органы — системообразующие элементы данной целостности, то государственный орган и государство будут соотноситься между собой как часть и целое. Участвуя в отношениях, субъектом которых является государство, государственные органы будут отождествляться с государством, так как носителем прав и обязанностей, возникающих в результате действий государственных органов, будет непосредственно государство. Следовательно, участие в процессе государственного органа (не юридического лица — учреждения) можно расценивать как участие в процессе государства в целом. Здесь явно прослеживается связь с так называемой теорией органов германской юридической школы государствоведов, которые, по существу, перенесли разработанную в теории гражданского права конструкцию о соотношении юридического лица и его органов («действия органов суть действия юридического лица») в область публичного права — на государство и его органы. Применительно к имущественным отношениям государства эта теория оказалась весьма удобной: она наиболее адекватно отражает положение государства-казны, противостоящего как единое юридическое лицо иным субъектам права — физическим и юридическим лицам.16
Согласимся с мнением, что плюралистическая модель участия государства в гражданском обороте, когда его представляют несколько различных органов, менее удобна и демократична, чем монистическая модель, которая исходит из того, что государство участвует в гражданско-правовых отношениях в лице казны (фиска).17 Однако участие в судебных спорах различных государственных органов от имени Российской Федерации не должно создавать препятствий для реализации права на судебную защиту ни для граждан, ни для организаций, ни для государства, когда оно является субъектом спорных правоотношений.
Таким образом, государственный орган, предъявляющий иск в интересах государства — субъекта спорного правоотношения, будет занимать процессуальное положение истца. Участие в деле неуправомоченного государственного органа должно расцениваться как участие в деле не Российской Федерации, а другого, ненадлежащего, лица.
Суд, как указывается в ст. 18 Конституции РФ, будучи органом государственной власти, обеспечивает защиту прав и свобод граждан. Сохраняется ли при этом необходимость участия в процессе государственных органов, защищающих права и интересы частных лиц? Несомненно, сохраняется. Это связано прежде всего с развитием принципа состязательности в гражданском процессе. Закон больше не обязывает суд принимать все меры для всестороннего, полного и объективного выяснения действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон, поэтому участие в процессе квалифицированного юриста становится чрезвычайно важным. Конституция РФ (ст. 48) гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи, которая в случаях, предусмотренных законом, должна оказываться бесплатно. Полагаю, формы участия государственных органов в гражданском процессе должны развиваться с учетом этих конституционных норм. Социально незащищенные лица, которых в России с каждым годом становится все больше, могут защитить свои права в суде по гражданским делам фактически только с помощью государственных органов. До тех пор пока не получили развития иные формы бесплатной юридической помощи (социальная адвокатура и др.), необходимо совершенствовать институт участия в гражданском процессе государственных органов. Возможно, положение законного представителя позволит государственному органу более активно защищать интересы других лиц, в том числе неопределенного круга лиц. В предусмотренных законом случаях государственные органы могли бы представлять интересы не только истца, но и ответчика, третьего лица, т. е. это должен быть особый вид законного представительства.
Сразу отметим, что советскими правоведами исследовался вопрос о соотношении участвующих в процессе органов государственного управления и судебных представителей. В частности, А. А. Добровольский указывал на недопустимость отождествления указанных участников процесса.18 Это утверждение было совершенно справедливым, поскольку основывалось на действующих в то время нормативных актах.
Государственные интересы, как они понимались при социализме, не позволяли государственному органу занимать положение представителя в процессе, так как представитель всегда защищает интересы доверителя, а государственному органу необходимо было соотносить свою процессуальную деятельность с интересами государства. В настоящее время, когда права и свободы человека определяют деятельность органов власти, интересы государства и интересы лица, права и свободы которого нарушены, всегда будут совпадать. Если исходить из того, что в арбитражном суде могут участвовать лица, нуждающиеся в бесплатной квалифицированной юридической помощи со стороны государственных органов, тогда указанная форма участия государственных органов (особое законное представительство) будет приемлемой и для арбитражного процесса. В ином случае предъявление исков государственными органами от своего имени в интересах других лиц (физических или юридических) представляется недопустимым вмешательством в частноправовые отношения.
*Ассистент Санкт-Петербургского государственного университета.
©М. И. Горлачева, 2002
1Добровольский А. А. Участие органов государственного управления в советском гражданском процес-се. М., 1958. С. 31; Шакарян М. С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М., 1970. С. 192.
2СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3346.
3Ченцов Н. В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989. С. 22.
4Там же. С. 35.
5Анохин В. С. Арбитражное процессуальное право России: Учебник для студентов высших учебных за-ведений. М., 1999. С. 156; Арбитражный процесс: Учебник для вузов / Под ред. М. К. Треушникова. 3-е изд., испр. и доп. М., 1997. С. 57.
6Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. В. В. Яркова. М., 1998. С. 108.
7Викут М. А. Участие финансовых органов в гражданском судопроизводстве // Защита личных и об-щественных интересов в гражданском судопроизводстве. Калинин, 1985. С. 129.
8Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3.
9Братусь С. Н. Юридическая личность государства и бюджетных учреждений // Ученые труды. Вып. IX / Под ред. И. Т. Голякова. М., 1947. С. 3-46.
10Действие ст. 238 приостановлено с 1 января по 31 декабря 2001 г. Федеральным законом от 27 декаб-ря 2000 г. № 150-ФЗ.
11СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3506.
12Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 9.
13Гражданское право: Учебник. Ч. 1. 3-е изд., перераб. и доп. / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 1998. С. 184.
14Лазаревский Н. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое ис-следование. СПб., 1905. С. 283.
15Там же. С. 290.
16Братусь С. Н. Юридическая личность государства и бюджетных учреждений. С. 15.
17Гражданское право. С. 186.
18Добровольский А. А. Участие органов государственного управления в советском гражданском процес-се. С. 104.
| 
