Теоретические аспекты надзорно-процессуального производства

·          Теоретические аспекты надзорно-процессуального производства (В.П. Беляев, "Журнал российского права", N 1, январь 2006 г.)

Как известно, содержание юридической процессуальной формы включает в себя совокупность единых, предусмотренных процессуальными нормами требований, предъявляемых к деятельности участников процесса. Эти требования объективируются в составных компонентах структуры юридического процесса, где процессуальные производства отражают предметную характеристику процесса и являются определенными элементами его структуры.

В методологическом плане основанием для уяснения категории "надзорно-процессуальное производство" и установления его понятийной автономии служит действующее законодательство. Так, гражданский процесс включает в себя несколько самостоятельных производств: приказное производство (ст. 121-130 ГПК РФ), исковое производство (ст. 131-146 ГПК РФ); производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (ст. 245-261 ГПК РФ); особое производство (ст. 262-319 ГПК РФ).

Производства в подобном варианте находят юридическое закрепление в любой из разновидностей традиционного юридического процесса. Процессуальное законодательство рассматривает понятие "производство" как частное явление по сравнению с понятием "процесс" в целом. Последнее замечание имеет прямое отношение к надзору: отдельные ученые употребляют (называют) "прокурорско-надзорный процесс", но исключительно редко в качестве его составляющей называется "надзорное производство" (разве что только в делопроизводстве: наблюдательное производство, надзорное производство и т.п.).

В содержание понятия "надзорный процесс" мы включаем совокупность правовых норм, регламентирующих надзорно-процессуальную деятельность органов надзора. Такая деятельность предметно представлена в виде надзорно-процессуальных производств, опосредующих надзорные правоотношения.

В юридической литературе процессуальное производство рассматривается в качестве главного элемента юридического процесса, представляющего собой системное образование, комплекс взаимосвязанных процессуальных действий. Думается, что главным в определении процессуального производства является взгляд на него не просто как на составную часть юридического процесса, представляющего собой совокупность процессуальных производств*(1), а как на проявление жизнедеятельности юридического процесса, как на юридический процесс по разрешению конкретных жизненных ситуаций в действии, в динамике.

Применительно к прокурорскому надзору В.Д. Ломовский высказал мнение, что прокурорско-надзорное производство представляет собой по существу дело о правонарушении*(2). Наиболее рельефно это проявляется тогда, когда прокуратура сама выясняет все обстоятельства правонарушения. Несколько иное назначение у надзорного производства при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного расследования. В этом случае выяснение обстоятельств дела - непосредственная задача органов расследования, а прокурорско-надзорное производство (которое здесь трактуется и как перечень документов надзора, отражающих последовательность его производства) осуществляется путем использования при необходимости полномочий по предупреждению нарушений закона указанными органами (например, отказ в даче согласия на возбуждение уголовного дела) или по устранению уже допущенных нарушений (отмена незаконного постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела).

Анализ процессуального законодательства, закрепляющего процессуальные производства как элементы юридического процесса, а также высказанных мнений ученых позволяет рассматривать надзорно-процессуальное производство как органическое единство взаимосвязанных и взаимообусловленных следующих элементов: надзорно-процессуальные правоотношения, надзорно-процессуальное доказывание и надзорно-процессуальные акты-документы. Такой подход дает возможность комплексно охарактеризовать надзорно-процессуальное производство, анализ которого проведем, в основном, применительно к прокурорско-надзорным правоотношениям.

В процессе осуществления прокурорского надзора лидирующие субъекты-прокуроры неизбежно вступают в контакт с поднадзорными органами и должностными лицами, в результате между ними возникают отношения определенного порядка. При этом надо иметь в виду, что они, как и ряд других отношений, не существуют в "чистом" виде, а сразу возникают в виде правовых*(3). Это обусловлено невозможностью осуществления прокурорского надзора вне государственно-правового регулирования, а также без закрепления в правовых нормах порядка и правил его осуществления, которые в значительной мере урегулированы действующим законодательством о прокуратуре. В то же время заметим, что нормы прокурорского надзора имеются и в других отраслях права. "Поэтому естественно предположить, что на основе норм прокурорского надзора возникают процессуальные прокурорские надзорные правоотношения"*(4).

Если исходить из общетеоретических позиций о том, что прокурорский надзор осуществляется исключительно в правовой форме, то обнаруживается неразрывная связь прав и обязанностей их участников и специфический режим осуществления. Прокурорско-надзорные правоотношения складываются и реализуются как процессуально-правовые, о чем свидетельствуют следующие специфические признаки.

Вначале отметим, что инициатором и обязательным лидирующим субъектом этих правоотношений выступает должностное лицо, управомоченное осуществлять надзор в деятельности по исполнению закона и за законностью принятых правовых актов, - прокурор. Это обусловливает предмет и содержание правоотношений (права и обязанности субъектов), а также юридически значимые результаты прокурорско-надзорной деятельности.

Далее подчеркнем, что надзорно-процессуальные правоотношения складываются при наличии оснований "включения" надзорной деятельности - подготавливаемого, совершаемого либо свершившегося нарушения закона. В связи с этим для практики важным является ответ на вопрос: вправе ли прокурор осуществлять свою надзорную функцию без наличия сведений о правонарушении, то есть по собственной инициативе, либо он правомочен действовать только при поступлении конкретных сведений о допущенных отступлениях от закона.

Действующий Закон о прокуратуре РФ закрепляет положение о том, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По-видимому, законодатель поступил так, чтобы сузить рамки прокурорского надзора, который, как отмечается в юридической литературе, в советские времена приобрел всеобъемлющий характер, и прокуроры активно вмешивались в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов. Сегодня прокурор имеет возможность определять и сосредотачивать силы и средства на тех объектах, откуда поступила информация о правонарушениях. Ему не нужно задаваться вопросом, куда же направить усилия "чинов прокурорского надзора", которые заключаются в обязанности вмешательства во все случаи нарушения требований закона, ставшие известными прокурору*(5).

Вместе с тем анализ текстов положений о деятельности федеральных служб по контролю и надзору*(6) свидетельствует, что в них нет указания на то, при каких обстоятельствах (что является поводом и основанием) должен включаться контрольно-надзорный механизм. Думается, это - серьезный пробел в новом законодательстве, и он должен быть незамедлительно восполнен; поводы и основания для надзорных проверок необходимо прописать в законе.

Своеобразие прокурорско-надзорных правоотношений заключается и в следующем. Исследование их сущности позволяет сделать вывод о своеобразном "удвоении" процессуальной природы таковых, поскольку надзор во многих случаях осуществляется не только за возникновением, изменением и прекращением материальных правоотношений, но и за законностью при реализации процессуальных правоотношений другими субъектами властной деятельности. Обоснованность данного вывода иллюстрируется, в частности, примером осуществления надзора за законностью расследования уголовных дел, где прокурор осуществляет надзор не только за полнотой и объективностью предварительного расследования, но и за соблюдением процессуальных норм соответствующими должностными лицами. В самом широком смысле "надзорный процесс над процессом" проявляется и в правотворчестве, и в правоприменении, поскольку прокурор обязан реагировать на нарушения не только материального, но и процессуального права.

Надзорная деятельность вообще и надзорные правоотношения в частности тесно связаны с понятием юридического факта, определение которого в общей теории права дается следующим образом.

Так, С.С. Алексеев о юридическом факте пишет: "Это конкретное жизненное обстоятельство, с которым юридическая норма связывает возникновение, изменение или прекращение правовых последствий (правоотношений)"*(7).

В.Б. Исаков считает так: "Юридические факты - это конкретные жизненные обстоятельства, вызывающие в соответствии с нормами права наступление тех или иных правовых последствий, возникновения, изменения, прекращения правового отношения"*(8).

"Юридические факты, - по мнению Н.И. Матузова, - это определенные жизненные обстоятельства (условия, ситуации), с которыми нормы права связывают возникновение, прекращение или изменение правоотношений"*(9).

В то же время Н.Г. Александров полагает, что юридический факт - это не просто жизненный факт, а факт, определенным образом расцениваемый нормами права*(10).

Общетеоретическая интерпретация юридических фактов является основой для установления предпосылок возникновения, изменения и прекращения надзорных правоотношений. В качестве примера к числу таких предпосылок, дающих начало течению надзорного процесса, относятся заявления и другие обращения граждан, сообщения учреждений, предприятий всех форм собственности, государственных органов, средств массовой информации и т.п. Надо только иметь в виду, что, кроме предпосылок (их, с нашей точки зрения, следует называть поводами), должны быть еще и основания для начала надзорной деятельности - наличие сведений о нарушении законности*(11).

Обращаясь к теории прокурорского надзора, заметим, что вопрос об участниках прокурорско-надзорных правоотношений пока еще исследован недостаточно; имеют место противоречивые суждения о соотношении понятий "субъекты" и "участники" прокурорско-надзорных правоотношений.

Так, В.Г. Даев и М.Н. Маршунов употребляют понятие "субъекты прокурорско-надзорных правоотношений"*(12).

Есть и оригинальная точка зрения И.М. Погребного, который пишет, что "отдельные участники юридического процесса, становясь субъектами процессуальных правоотношений, не перестают одновременно быть и участниками соответствующих материальных правоотношений"*(13).

Предпочтительным видится мнение по этому вопросу В.Д. Ломовского, который считает, что "следует наметить различие между понятиями участник прокурорско-надзорного правоотношения (прокурорского надзора) и субъекта прокурорского надзора. К последним целесообразно отнести исключительно прокуроров, т.е. участников правоотношений, выполняющих функцию высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов"*(14) (здесь видится стремление автора обособить и подчеркнуть особую роль прокурора в надзорном правоотношении. - В.Б.).

С нашей точки зрения, прокурорско-надзорные отношения имеют свою специфику, суть которой (и это признают практически все ученые) в том, что обязательным (лидирующим) субъектом этих отношений является прокурор. Другие субъекты находятся в определенном положении к прокурору в связи с реализацией предоставленных им прав или выполнением возложенных на них обязанностей - это государственные органы, должностные, физические и юридические лица; мы называем их участниками надзорных правоотношений. При таком подходе обнаруживается взаимосвязь прав и обязанностей субъектов надзорного производства (только прокуроров) и участников надзорного производства (государственных органов, должностных лиц, физических и юридических лиц).

Характерные особенности отношений в сфере прокурорского надзора определяются прежде всего правовым положением прокурора. Как правило, прокурор при обнаружении признаков правонарушения (получив об этом соответствующую информацию) может предложить компетентным органам и должностным лицам устранить это правонарушение, его неблагоприятные последствия и причины, поставить вопрос об ответственности виновных в нем. Если говорить о случаях, когда прокурор наделен правом непосредственно устранить нарушение закона (к примеру, отменить незаконное и необоснованное постановление органа дознания об отказе в возбуждении уголовного дела), то они представляют исключение из общего правила.

Понимая, что в определенных сферах без таких исключений обойтись пока невозможно, тем не менее считаем, что в дальнейшем нужно реформировать институт юрисдикционных полномочий прокурора в направлении приближения его к принципиальному существу надзора. Это мнение не вступает в противоречие с сущностью надзорных правоотношений, которые являются властеотношениями, но не в традиционном понимании "власть - подчинение". Конечно, прокуроры располагают властными полномочиями. Так, с целью устранения нарушений закона прокурор хотя и не осуществляет непосредственного вмешательства в исполнительно-распорядительную и хозяйственно-оперативную деятельность, но реализует полномочия властного характера, например, путем внесения представления, в котором формулируется требование принятия конкретных и своевременных мер по устранению выявленных нарушений законности и причин, их повлекших. Властные полномочия здесь становятся инструментом обеспечения эффективности надзора. В то же время следует помнить, что властные полномочия прокурора носят надзорный характер. Они создают не только обязанности, но и права других участников надзорного правоотношения, в том числе и право выразить недоверие прокурору, несогласие с ним, право на обжалование решения прокурора вышестоящему прокурору, либо и в суд. Кроме того, специфика последних обнаруживается в содержании соответствующих социальных связей, что вытекает из общей теории права, где правоотношение определяется как возникающая на основе права индивидуализированная общественная связь его субъектов взаимными юридическими правами и обязанностями*(15).

Взаимосвязь субъективных прав и обязанностей в надзорных правоотношениях находит свое отражение в законодательстве о прокурорском надзоре, хотя, по нашему мнению, не всегда четко, конкретно и убедительно. Представляется, что уже давно назрела необходимость законодательного закрепления компетенции заместителей, помощников прокуроров, прокуроров (старших прокуроров) отделов и управлений, а также обязанностей прокуроров в отношении других участников надзорных правоотношений. Более подробная и конкретная процессуальная регламентация деятельности лидирующих субъектов прокурорского надзора позволит эффективно реализовать прокурорские полномочия, а, с другой стороны, обеспечить максимальное соблюдение прав и свобод граждан, ставших в силу жизненных обстоятельств участниками прокурорско-надзорных правоотношений.

И еще об одной характеристике надзорных правоотношений, подчеркивающей самобытность и оригинальность надзора: в них прокурор не имеет (не должен иметь!) собственных личных интересов. Его воля должна совпадать с государственной, выраженной в законодательстве. Всякие другие варианты использования прокурорских полномочий либо превращают надзор в средство решения политических задач, либо создают условия для злоупотреблений, своекорыстия, прямо выводящих соответствующих должностных лиц на неправовой путь использования власти.

Прокурорско-надзорные правоотношения, как важнейший элемент надзорно-процессуального производства, имеют специфический объект. По нашему мнению, в прокурорско-надзорных процессуальных правоотношениях деятельность (поведение) их субъектов неоднородная и разноцелевая (прокурор действует в "чужом" интересе: в интересах личности, общества и государства; в свою очередь другие участники надзорного правоотношения преследуют свою личную, нередко и противозаконную, цель), но в каждом случае движимая своими интересами для достижения приемлемых для них результатов.

Говоря об объекте прокурорско-надзорного правоотношения, следует исходить из того, что объектом всякого правоотношения является предмет окружающего мира, материальное или нематериальное благо, по поводу которого (в отношении которого) сложилось правоотношение*(16). Указанное положение общей теории права позволяет определить объект прокурорско-надзорного правоотношения как то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности прокурора (конкретная организация, государственный орган и т.п.).

При исследовании любого процессуального производства в качестве обязательного элемента его состава особое значение на уровне подсистемы имеет процессуальное доказывание*(17). Оно включает в себя наличие и применение специфических процессуальных средств, методов, способствующих достижению поставленных целей. В каждом конкретном случае юридически значимое решение будет обоснованным и эффективным лишь тогда, когда принимающий это решение лидирующий субъект процессуального производства обладает объективной, достоверной информацией, соответствующим образом оформленной и свидетельствующей об обстоятельствах рассматриваемого и разрешаемого юридического дела. Только в этом случае можно рассчитывать на достижение поставленных целей в соответствии с принципом объективной истины.

С.С. Алексеев определяет доказывание как исследовательскую деятельность, образующую само содержание опосредствованного юридического познания, результатом которого является воспроизведение того или иного фрагмента действительности, реконструкция всех обстоятельств дела, и включает в нее несколько последовательных этапов: определение круга фактов, подлежащих установлению; собирание и процессуальное закрепление доказательств; исследование доказательств, включая их проверку; оценку доказательств*(18).

Важно при этом подчеркнуть, что доказательственная деятельность не является прерогативой традиционного юридического процесса. Полагаем, прав Е. В. Додин в том, что процессуальный порядок сбора, исследования и оценки значимой информации необходим там, где это связано с вторжением в сферу охраняемых законом прав и интересов граждан и организаций, с обеспечением общественного признания правильности принятого акта*(19). Каждое юридически значимое решение в этом случае будет обоснованным, наиболее эффективным, поскольку субъект, к примеру, надзорно-процессуального производства, принимающий такое решение, будет обладать достоверной, надлежащим процессуальным образом закрепленной информацией обо всех обстоятельствах разрешаемого дела.

В юридической литературе отмечалось, что характерной чертой процессуального познания является правовая регламентация процесса познания и возможности использования тех или иных средств в качестве доказательств истинности выводов*(20). В этой связи подчеркнем то обстоятельство, что вопросы доказывания в надзорном процессе законодательством в полном объеме не урегулированы. Такое положение, во-первых, требует необходимости субсидиарного применения норм традиционного юрисдикционного процесса (с учетом специфики надзорного производства); во-вторых, практика буквально "страдает" от недостатка соответствующих процессуально-правовых предписаний. Отсутствие надлежащего процессуального регулирования доказывания в надзорной деятельности влечет за собой нечеткость представлений участников надзорного процесса о целях, задачах, правах и обязанностях, ответственности и т.п. Поэтому, повторимся, целесообразным является внесение в Закон о прокуратуре РФ и в положения о федеральных службах специальных статей, регламентирующих процедуру надзорной деятельности должностных лиц органов надзора (она должна быть максимально процессуализирована).

Отметим, что наукой теории прокурорского надзора в определенной мере изучается проблематика методов и средств повышения эффективности надзора. К числу таковых можно отнести тактику и методику прокурорского надзора*(21), применение технических средств в ходе процессуального доказывания, использование достижений (опыта) прокурорско-следственной практики и т.п. Представляется, что наработанный опыт "прокурорского" доказывания в определенной мере может быть востребован и должностными лицами других органов надзора.

Специального внимания требуют особенности предмета доказывания и оценка его результатов при осуществлении надзора. Особо отметим, что выводы должностного лица надзорного органа и его решения, направленные на восстановление нарушенных прав и надлежащее выполнение юридических обязанностей поднадзорными субъектами, должны быть основаны только на достоверных фактических данных (доказательствах).

С помощью доказательств устанавливается правонарушение "во всей полноте объективных и субъективных признаков"*(22): событие правонарушения; лицо, его совершившее, и виновность такового; обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности; данные о личности правонарушителя; характер и размер ущерба, а также причины и условия, способствовавшие совершению правонарушения. Это дает возможность принять адекватные меры по устранению допущенных нарушений закона. Последнее возможно только при условии правильности оценки фактических обстоятельств совершенного правонарушения, основанной на внутреннем убеждении, к примеру, прокуроров, которые руководствуются при этом только (и исключительно) законом, реагируя на выявленное правонарушение обоснованно и в установленном законом порядке.

Существенной особенностью деятельности субъекта надзора является то, что устранение выявленного правонарушения (и его последствий) осуществляется непосредственно не им самим, а теми органами и лицами, к которым обращается надзорный орган по поводу отступлений от закона. Причем во всех таких случаях соответствующий участник надзорных правоотношений обязан удовлетворить заявленное требование и восстановить нарушенные права.

Процессуальные документы как элемент надзорно-процессуального производства подчеркивают его формально-юридический аспект, в них оформляется властное волеизъявление лидирующих субъектов надзорного производства. Документальная фиксация добываемых в ходе надзорно-процессуального производства результатов составляет его неотъемлемый компонент; она осуществляется при помощи системы официальных правовых документов, предусмотренных законодательством. Этот компонент процессуального производства материализуется в итогах процессуальной деятельности, в нем завершается логическое развитие юридической нормы*(23). Объектом внимания здесь становятся процессуальные документы надзора, принимаемые как в ходе надзорной проверки, так и при вынесении решения по конкретному делу.

В науке отмечается, что правовые акты-документы являются формой юридически-официального бытия юридических норм, других элементов правовой системы, обладающих юридической энергией или воздействующих на процесс правового регулирования*(24). Со своей стороны подчеркнем, что процессуальные документы выполняют роль важного средства, инструмента в технологии применения права, способствуют оптимальной реализации в поведении людей предписаний, заложенных в правовой норме.

К этому необходимо добавить, что иногда процессуальные акты-документы "материализуют" не только субъективные права и юридические обязанности, но и юридическую ответственность (к примеру, руководитель, в адрес которого внесен прокурором протест на незаконный правовой акт, должен его рассмотреть, отменить и дать ответ; в противном случае приводится в действие механизм ответственности за неисполнение законных требований прокурора*(25) либо механизм судебной процедуры, включающей и юридическую ответственность за невыполнение решений суда).

При подготовке процессуальных документов должно быть соблюдено условие - строго отвечать установленным требованиям. В их числе: законность и обоснованность; понятное, четкое и грамотное изложение сведений и обстоятельств по юридическому делу; определенная структура содержания; соблюдение традиционных реквизитов и некоторые другие. Эти требования применительно к надзорному процессу нашли свое закрепление в Законе о прокуратуре, уголовно- и гражданско-процессуальном законодательстве, других нормативных актах. Так, в соответствии с законом (ст. 339 ГПК РФ) кассационное представление прокурора должно соответствовать определенным требованиям. Аналогичный процессуальный порядок предусмотрен и в сфере уголовного судопроизводства (ст. 375 УПК РФ).

В то же время в очередной раз приходится констатировать, что в процессуальном регулировании надзора пока имеются "белые пятна".

Если посмотреть, к примеру, на прокурорский надзор с точки зрения процессуальной урегулированности его отдельных направлений, то этот вопрос обстоятельно разрешен в сфере осуществления надзора за расследованием преступлений*(26).

Что же касается надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, а также надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (гл. 1 и 2 Закона о прокуратуре РФ), то процессуальная регламентация надзорных действий прокурора в законе недостаточна. Определены лишь отправные начала такой деятельности: предмет надзора, объект надзора, полномочия.

В связи с чем предлагаем определить в законе процессуальный порядок надзорных проверок, сроки принесения прокурорских протестов, внесения представлений и других актов реагирования на допущенные нарушения законности и т.п. Необходимо закрепить процессуальную форму предостережения о недопустимости нарушения закона, основания, сроки и юридические последствия его применения (позиция по этому вопросу уже высказывалась*(27)). Кроме этого, пока процессуально не оформлено правовое положение прокуроров, участвующих в работе федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления (ст. 7 Закона о прокуратуре РФ). Закон ничего не говорит и о процессуальной форме обеспечения единообразного исполнения законов по всем направлениям прокурорского надзора.

В юридической науке, посвященной проблемам юридической процессуальной формы, высказано предложение о функциональной характеристике процессуальных документов. Некоторые ученые полагают, что процессуальные документы в зависимости от их специализации выполняют следующие функции: фиксационную, информационную и динамическую, а также предлагают свое видение системы процессуальных документов*(28). Приведенная классификация функций процессуальных документов не вызывает возражений. В то же время применительно к надзорно-процессуальному производству на первое место следует поставить все же динамическую функцию, поскольку акты-документы всегда влекут за собой возникновение, изменение и прекращение определенных правоотношений, обслуживая возникший у их субъектов и участников определенный интерес.

Таковы основные характеристики надзорно-процессуального производства, содержание которого проистекает из юридической процессуальной формы, позволяющей максимально и в комплексе оптимизировать надзорную деятельность для достижения поставленных перед органами надзора целей.

Категория: Арбитражный процесс | Добавил: Aziz001 (21.03.2011) | Автор: Беляев В.П.