Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами /
В. В. Яковлев. Яковлев, В. В. 2004 Аннотация: Опубликовано : Сибирский Юридический Вестник. - 2004. - № 3. Материал(ы): Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. Яковлев, В. В.
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД ФИЗИЧЕСКИМИ И ЮРИДИЧЕСКИМИМ ЛИЦАМИ
Кроме ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая наступает перед населением муниципального образования и перед государством, Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[1] устанавливает в ст. 50 ответственность, наступающую перед физическими и юридическими лицами. Характер данной статьи позволяет определиться с основаниями и условиями привлечения к ответственности через призму действия федеральных законов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований. Естественно, что основанием данного вида ответственности выступают определенные действия (бездействия) муниципальных органов и муниципальных служащих, в результате которых страдают права и законные интересы граждан и организаций. Логично предположить, что основная цель, стоящая в связи с применением данного вида ответственности связывается с необходимостью восстановления этих нарушенных прав и законных интересов. Как правило, возникновение этого вида ответственности связывается с причинением физическому либо юридическому лицу имущественного либо неимущественного ущерба, вследствие чего такая ответственность носит характер гражданско-правовой ответственности.
Необходимость установления подобного рода ответственности связывается с тем, что органы местного самоуправления являются субъектами гражданского оборота, имеют возможность вступать в гражданско-правовые отношения на равных началах с иными участниками гражданского оборота – физическими и юридическими лицами (ст. 124 Гражданского Кодекса РФ[2]), а поэтому к отношениям между муниципальными структурами и участниками гражданского оборота применимы гражданско-правовые нормы, в том числе и об ответственности за неисполнение обязательств и из причинения вреда. Одновременно необходимо учитывать, что основанием гражданско-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления может стать нарушение прав физических и юридических лиц в результате совершения незаконных действий или принятия незаконных решений. Эти факты могут быть установлены исключительно только судом. Вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате совершения действий или принятия решений, признанных судом незаконным, возмещается в порядке, установленном Гражданским Кодексом РФ.
Как обоснование подобного рода процедуры Конституция РФ[3] устанавливает каждому право на судебную защиту своих прав и свобод. Дальнейшее развитие данная норма получает в соответствующем отраслевом законодательстве. В соответствии с Конституцией РФ был принят Федеральный Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[4], в котором закрепляется положение о том, что решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, на сегодняшний день установлен упомянутым законом, рядом других законодательных актов.
Необходимо учитывать, что одним из существенных отличий данного вида ответственности выступает то, что она наступает, прежде всего, в судебном порядке. Судебный порядок не исключается при определении ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав и законных интересов физических и юридических лиц, в случае причинения им вреда, они могут быть привлечены к ответственности. При этом эта ответственность, ее форма и содержание, пределы и размеры определяются судом в соответствии с действующим законодательством.
Одним из видов неблагоприятных последствий для органов и должностных лиц местного самоуправления может стать признание судом недействительными решений этих органов и должностных лиц, а также обязанность этих субъектов возместить тот ущерб, который был причинен этими решениями физическим и юридическим лицам.
Другим основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления может выступать невыполнение ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляя права собственника в отношении муниципального имущества, либо, реализуя право оперативного управления или хозяйственного ведения, осуществляя предпринимательскую деятельность, если они являются юридическими лицами. Необходимо учитывать, что порой ответственность на муниципальных органах и не лежит, а выполнение ими своих обязательств есть следствие деятельности именно государственных органов. В частности, «несоблюдение каких-либо сроков при исполнении договорных обязательств, когда местный орган власти в какой-то мере зависит от государственных органов. Однако в случае возникновения спора, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления должно будет доказывать отсутствие своей вины в случае неисполнения, либо ненадлежащего исполнения своего обязательства»[5].
Одновременно необходимо учитывать, что нередки и случаи, когда орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, т. е. за не совершение определенных действий, которые он должен был совершить, в результате которых причиняется ущерб физическим и юридическим лицам. Возмещение ущерба осуществляется в этом случае также в судебном порядке.
Исходя из вышеизложенного, органы местного самоуправления несут ответственность за невыполнение требований закона не только перед государством, но и перед физическими и юридическими лицами, если результатом неисполнения правовых предписаний является причинение вреда. Тем самым, необходимо констатировать разный характер юридической ответственности, наступающей перед физическими и юридическими лицами в отличие от других видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В данном случае явно выражен частный для этих физических и юридических лиц интерес в необходимости восстановления их первоначального (т. е. до нарушения их прав и законных интересов) состояния. Тем самым, ответственность носит характер частноправовой ответственности, в отличие от публично-правовой ответственности, наступающей перед населением и перед государством, в которой прослеживаются последствия нарушения важных с точки зрения государства и общества правил поведения, отсюда и соответствующий характер этой ответственности.
В сфере гражданского оборота существуют определенные правовые категории, такие как предпринимательский риск, непреодолимая сила, которые необходимо учитывать при анализе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. Как следствие этого в некоторых случаях не всегда можно констатировать факт наступления этой ответственности.
Имеется определенная проблема, связанная с действием ст. 50 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[6] в части установления ответственности должностных лиц местного самоуправления. Речь идет о том, что должностное лицо местного самоуправления может быть привлечено к уголовной, административной или к дисциплинарной ответственности. Однако субъектом гражданского оборота оно не является, и как следствие этого за незаконные действия (бездействие) должностного лица, причиняющее вред физическому или юридическому лицу, несет ответственность соответствующий орган местного самоуправления (ст. 16 Гражданского Кодекса РФ[7]). Но в ряде случаев должностное лицо «в силу Устава местного самоуправления является еще и юридическим лицом, то и ответственность оно должно нести как юридическое лицо. В противном случае может появиться такая ситуация, когда незаконными действиями либо бездействием будет причинен значительный материальный вред (ущерб) как местному самоуправлению в целом, так и отдельным юридическим и физическим лицам, а возмещения вреда, причиненного неисполнением, либо ненадлежащим исполнением обязательств, не произойдет»[8].
Уже после привлечения к ответственности соответствующего органа местного самоуправления должностное лицо, действиями (бездействием) которого были причинены убытки физическим или юридическим лицам, может быть привлечено к материальной ответственности в порядке, установленном главой 39 Трудового кодекса РФ[9]. Тем самым, гражданско-правовую ответственность перед физическими и юридическими лицами во всех случаях несут органы местного самоуправления, а должностные лица впоследствии ответственны перед ними.
В этой связи в юридической литературе существует мнение, предполагающее ввести в Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» категорию «корпорации публичного права»[10]. Необходимость этого определяется отсутствием у муниципальных образований публично-правового статуса. Как следствие этого, в судах все дела, связанные с участием органов местного самоуправления, рассматриваются по правилам гражданского процесса, с точки зрения частноправовых споров. Введение указанной категории повлекло бы существенные последствия, связанные с появлением, в том числе различного рода ограничений. В настоящее время их нет, в результате чего полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления порою представляются безграничными. Когда в суде необходимо доказать факт превышения полномочий муниципальным органом, то во многих случаях практически невозможно доказать, что у местных органов власти такого права нет. Существует богатая практика поведения должностных лиц местного самоуправления по неправомерному отказу при решении каких-либо вопросов. Так, например, практикуется отказ юридическим лицам в размещении рекламы на территории муниципального образования по мотивам нецелесообразности. Однако это, по меньшей мере, может представляться незаконным и вполне может стать предметом рассмотрения данной ситуации в судебных органах.
Порядок обжалования действий (либо бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления регламентируется Федеральным Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[11] в редакции Федерального Закона РФ от 14 декабря 1995 года[12], кроме этого Гражданским процессуальным кодексом РФ[13] и Арбитражным процессуальным кодексом РФ[14], а также рядом иных нормативно-правовых актов.
Дела об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, имеют альтернативную подведомственность. Гражданин вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности муниципальному органу или должностному лицу, если он считает, что его права и свободы нарушены неправомерными действиями (решениями) органов или должностных лиц местного самоуправления. Законодательством устанавливается срок рассмотрения жалобы – в течение месяца. Если в течение этого срока гражданин не получит ответ, либо если полученный ответ его не удовлетворит, то он вправе обратиться в суд.
Предметом обжалования могут выступать действия (бездействие), решения органов и должностных лиц местного самоуправления, а также официальная информация, послужившая основанием для совершения действий или принятия решения, в результате которых нарушены права и свободы гражданина. Законодательством РФ определяются некоторые базовые понятия и категории, имеющие принципиальное значение при следовании процедуре обжалования. В частности, под нарушением прав и свобод понимается не только их прямое нарушение, но и создание препятствий для их осуществления гражданином, незаконное возложение на него какой-либо обязанности или незаконное привлечение к ответственности.
Федеральный Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[15] в ч. 5 ст. 2 определяет официальную информацию как письменные или устные сведения, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий либо принятия решений.
Предметом обжалования в суде могут быть правовые акты как индивидуального, так и общего характера, нарушающие права и свободы гражданина. Граждане-предприниматели и юридические лица вправе обжаловать незаконные действия и решения, в том числе правовые акты в арбитражный суд, в соответствии со ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ[16].
Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[17] в ст. 52 упоминает в качестве предмета обжалования решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан. При этом не уточняется, в каких именно формах прямого волеизъявления это решение может быть принято. Если же эти решения были приняты на местном референдуме, то они могут быть обжалованы только в суд либо в арбитражный суд. Внесудебное обжалование в данном случае недопустимо, поскольку оно противоречит правовой природе данного института. Другой формой изменения либо отмены данного решения выступает проведение нового референдума.
Кроме этого предметом обжалования может выступить решение избирательной комиссии, оформляющее порядок проведения и итогов местных выборов, местного референдума, если, по мнению гражданина, этими решениями были нарушены его права и свободы, например, активное и пассивное избирательное право.
Действующее процессуальное законодательство РФ достаточно детально и подробно регламентирует процедуру рассмотрения жалоб граждан в судебные органы. В самом общем виде эта процедура представляет собой следующее. Установлен срок для обращения в суд по поводу обжалования. Он составляет три месяца со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод, а также в течение одного месяца с момента получения письменного уведомления об отказе вышестоящего органа или должностного лица местного самоуправления в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если письменный ответ на нее не был получен. В судебной жалобе гражданин должен указать, какое именно из принадлежащих ему прав было нарушено, в результате какого действия (или бездействия) или решения властного субъекта, в чем конкретно состояло нарушение, кроме этого жалоба должна содержать требование о восстановлении нарушенного права.
Судом, рассматривающим подобное заявление, истребуются все доказательства, относящиеся к делу от лиц, участвующих в деле, а также иных лиц, в первую очередь от органа или должностного лица, чьи действия обжалуются. Гражданин должен доказать лишь факт нарушения своих прав и свобод. Федеральный Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[18] устанавливает исключение из правила распределения обязанностей по доказыванию, возлагая при рассмотрении данной категории дел эту обязанность на ответчика. В соответствии со ст. 6 данного Закона обязанность документального доказывания законности обжалуемых действий (решений) возлагается на органы либо должностных лиц местного самоуправления.
Установив обоснованность жалобы, суд своим решением признает обжалуемое действие или решение незаконным и обязывает удовлетворить требование гражданина, а также определяет ответственность органа или должностного лица местного самоуправления за действия или решения, повлекшие нарушения прав и свобод гражданина. Если обжалуемые действия или решения признаются судом законными, не нарушающими прав и свобод граждан, суд отказывает в удовлетворении жалобы. Решение суда направляется соответствующему органу или должностному лицу местного самоуправления. Об исполнении решения должно быть сообщено не позднее чем в месячный срок со дня его получения.
По своей правовой природе органы местного самоуправления – это органы власти. Одним из основных признаков осуществления ими функции властвования является издание правовых актов. Посредством этих актов могут нарушаться права физических и юридических лиц, может быть также причинен ущерб. В этом случае физическое или юридическое лицо вправе восстановить через суд, в том числе общей юрисдикции или арбитражный, свое нарушенное право, обжаловав действия органа или должностного лица местного самоуправления. Одновременно может быть решен вопрос с возмещением причиненного ущерба как материального, так и морального. При определении его учитываются требования действующего Гражданского Кодекса РФ[19].
Норма, устанавливающая ответственность муниципальных органов и должностных лиц за вред, причиненный их незаконными действиями (бездействием) закрепляется в ст. 1069 Гражданского Кодекса[20], развивая положения статей 13, 16 указанного акта. В теории гражданского права вред, причиненный государственными органами и органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, называется вредом, причиненным актами власти. Особенность возложения ответственности за этот вред состоит в том, что имеются специфика основания этого возложения. Она заключается в том, что противоправность деяния органов и должностных лиц местного самоуправления оценивается с точки зрения не гражданского права, а с позиций административного, конституционного и других отраслей права, нормы которого были нарушены. В этом случае не имеет значения законность или незаконность этих действий (бездействий), которая с точки зрения гражданского юридически безразлична. Применение норм гражданского права связывается с фактом причинения имущественного вреда. Тем самым, для возложения гражданско-правовой ответственности важно проследить два момента: во-первых, факт совершения незаконного деяния, при этом незаконность определяется с точки зрения норм административного, конституционного и иных отраслей права, и, во-вторых, причинение имущественного вреда как условие наступления гражданско-правовой ответственности[21].
Необходимо отметить в целом, что природа гражданско-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления неоднозначна. Муниципальное образование признается полноценным субъектом гражданского оборота, свои права и обязанности в гражданском обороте муниципальное образование реализует посредством особой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, наделенных соответствующими правами. Именно поэтому гражданско-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может носить характер договорной ответственности. Одновременно, ст. 1069 Гражданского Кодекса РФ[22] предусматривает существование внедоговорной ответственности. При этом следует учитывать, что в соответствии со ст. 1069 Гражданского Кодекса[23] и ст. 1 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[24] к органам местного самоуправления, на которых может быть возложена внедоговорная ответственность, относятся выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Действующее законодательство различает общие и специальные условия привлечения к ответственности этих органов. Общие условия ответственности за причинение вреда:
1) Наличие вреда как обязательное условие ответственности. Само понятие вреда раскрывается в ст. 15 Гражданского Кодекса РФ[25], в ст. 151[26] раскрывается понятие морального вреда. В самом общем виде вред как условие наступление гражданско-правовой ответственности охарактеризовал профессор М. М. Агарков как «всякое умаление того или иного личного или имущественного блага»[27]. Более подробно данный вопрос освещен в главе 2 настоящей работы.
2) Противоправность поведения причинителя вреда является как одно из условий возложения ответственности. При этом под противоправностью поведения понимаются действия или бездействие, нарушающие нормы права и субъективное право потерпевшего.
3) Причинная связь между вредом и противоправным поведением. В данном случае речь идет об объективной последовательной юридически значимой взаимосвязи между фактом противоправного поведения и наступившим вредом. Кроме этого, существенной чертой данной взаимосвязи является то, что существует непосредственная причина – противоправное поведение, которая вызывает конкретное следствие – наступление вреда.
4) Вина причинителя вреда. Характеристика условия возложения ответственности, выражающая субъективное личностное отношение причинителя вреда к факту совершения им противоправной деятельности. Спецификой данного условия является то, что в ряде случаев для возложения гражданско-правовой ответственности вина причинителя вреда может не учитываться, либо законодательство считает данное условие юридически безразличным.
Однако следует еще раз подчеркнуть момент того, что «в гражданско-правовой литературе нормы института возмещения вреда обычно делятся на две группы: общие и специальные. К общей относятся нормы, имеющие общее значение для всего института и образующие так называемый генеральный деликт… Специальные нормы рассматриваемого правового института образуют систему так называемых специальных деликтов»[28]. К специальным деликтам относятся нормы, устанавливающие ответственность за вред, причиненный актами власти. Качественная характеристика этих обязательств включает ряд специальных условий, необходимых для решения вопроса о возложении ответственности, в частности:
1. Действия органов и должностных лиц местного самоуправления должны быть облечены в форму акта власти. В данном случае речь идет не обязательно о каком-либо правовом документе общего либо индивидуального характера, под актом власти необходимо понимать любого рода деятельность указанных лиц, которая вытекает из их статуса и может связываться, в том числе, и с фактом издания правовых актов, а также иной деятельностью, направленной на реализацию целей и задач, стоящих перед местным самоуправлением и в рамках их компетенции.
2. Второе специальное условие заключается в том, что акт власти должен быть совершен виновным должностным лицом или группой лиц, образующих коллегиальный орган. Акты власти связываются с определенного рода деятельностью, осуществляемой указанными лицами, носящей характер организационно-распорядительной деятельности. Вполне логично, что в этой связи эти лица должны обладать определенным объемом властных полномочий.
3. Должностные лица органов местного самоуправления в соответствии со ст. 1069 Гражданского Кодекса РФ[29], издавая эти акты власти, должны действовать в соответствии со своими служебными обязанностями. Эти обязанности должны предусматриваться действующим законодательством РФ и субъектов РФ, кроме этого, они должны конкретизироваться в актах самого местного самоуправления.
Примерами таких незаконных актов власти могут быть решения о лишении гражданина или организации права пользоваться земельным участком, о сносе строения, об изъятии какого-либо имущества и тому подобное, кроме этого, это могут быть фактические действия, направленные на реализацию принятых решений.
Подводя своеобразный итог, следует признать, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в настоящий момент достаточно подробно регламентируется действующим гражданским законодательством РФ. Законодатель, закрепляя вопросы ответственности в данном случае создает специальные условия привлечения данных лиц к ответственности, смысл которых определяется специфическим характером деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Осуществляя властные полномочия, указанные лица обладают большими возможностями воздействия на имущественную сферу физических и юридических лиц. При этом содержание такого воздействия неоднозначно, оно может связываться с фактами умаления этой сферы. В таком случае законодатель предусматривает возможность нейтрализации негативных последствий этого воздействия и восстановления имущественных интересов пострадавшей стороны.
Помимо внедоговорной ответственности большое значение имеет возложение ответственности на органы и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств, так называемая договорная ответственность. В соответствии с действующим гражданским законодательством РФ, муниципальное образование представляет собой самостоятельного субъекта гражданского оборота. Значительная часть полномочий, наделенных в этой связи, муниципального образования реализуется самым непосредственным образом посредством деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Безусловно, в данном случае ответственность первоначально налагается на само муниципальное образование, однако органы и должностные лица, виновные в неисполнении либо ненадлежащем исполнении этих обязательств могут привлекаться к ответственности, носящей характер субсидиарной гражданско-правовой ответственности. В частности, речь может идти о том, что муниципальным образованием в соответствии с действующим гражданским законодательством может быть создано унитарное предприятие. Возмещение вреда, причиненного этим предприятием, производится из собственных средств этого предприятия, однако муниципальное образование может привлекаться к субсидиарной ответственности в соответствии с пунктом 2 ст. 120 Гражданского Кодекса РФ[30] при недостаточности собственных средств у унитарного предприятия.
Законодательством РФ предусматривается внесудебный и судебный порядок разрешения споров, связанных с привлечением органов и должностных лиц местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности. Внесудебный порядок является в данном случае необязательным. Судебный порядок возложения ответственности используется потерпевшими физическими и юридическими лицами тогда, когда переговоры с причинителем вреда не увенчались успехом, либо когда потерпевший не согласился с решением работодателя о возмещении или не получил от него ответа на свое обращение в установленный срок.
|
