Возникновение и развитие административного права в странах Латинской Америки /
Штанина, М. А. Возникновение и развитие административного права в странах Латинской Америки /М. А. Штанина. //Правоведение. -2000. - № 1. - С. 27 - 38 Административное право в странах Латинской Америки достигло высокого уровня развития, сопоставимого с уровнем административного права западных государств. Хотя ведущие правовые принципы и были импортированы в латиноамериканский регион из стран Западной Европы и Северной Америки, но в результате длительной эволюции они существенным образом изменились. Библиогр. в подстрочных ссылках.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО - АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ - АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС - АДМИНИСТРАЦИЯ - ВООРУЖЕННЫЕ СИЛЫ - ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ - ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ - ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ - ИСТОРИЯ ПРАВА - ЛАТИНСКАЯ АМЕРИКА - МЕКСИКА - ОТРАСЛИ ПРАВА - ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ - РЕФОРМЫ - СТРАНЫ АМЕРИКИ - ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ - БРАЗИЛИЯ Материал(ы): Возникновение и развитие административного права в странах Латинской Америки. Штанина, М. А.
Возникновение и развитие административного права в странах Латинской Америки
М. А. Штатина*
Административное право в странах Латинской Америки достигло высокого уровня развития, сопоставимого с уровнем административного права западных государств. Хотя ведущие правовые принципы и были импортированы в латиноамериканский регион из стран Западной Европы и Северной Америки, но в результате длительной эволюции они существенным образом изменились. Практикой и текущим законодательством были разработаны собственные национальные подходы к решению управленческих проблем и создана своеобразная система регулирования публичной администрации, которая не может быть безоговорочно отнесена ни к одной из классических моделей административного права, действующих в современном мире.
Административное право в странах Латинской Америки как самостоятельная отрасль национального права и научная дисциплина начинает складываться с середины XIX в.
Первые конституции независимых латиноамериканских государств, принятые в 20-х годах XIX в., уделяли внимание многим административным вопросам, но прежде всего регулировали работу министерств и определяли ответственность министров. Постепенно во всех странах стало формироваться особое законодательство, посвященное проблемам исполнительной власти. Разрабатывались принципы эффективной работы администрации и методы борьбы с коррупцией, определялся порядок выхода на пенсию государственных служащих, регламентировались вопросы местного управления и самоуправления. По этим вопросам принимались органические и текущие законы, декреты-законы, декреты президентов, регламенты органов управления. Например, в Чили к середине XIX в. уже были приняты Органический закон о министерствах 1837 г., Закон о внутреннем режиме провинций 1844 г., Закон о дипломатической службе 1852 г., Закон о персонале министерств 1853 г., Органический закон о муниципалитетах 1854г. Декретами и регламентами были определены вопросы правового положения служащих государства; прав, обязанностей и ответственности министров; функции и полномочия Главного контрольного управления.1 Аналогичные акты действовали и в других странах.
Именно в это время появляются первые специальные работы, посвященные административному праву (например, двухтомная монография эквадорца Флорентино Гонсалеса, 1847 г.2).
Самые ранние административно-правовые исследования учитывали европейский опыт и были написаны как бы для любого государства, а не только для конкретной страны. Они не столько изучали реально существующие в странах Латинской Америки системы управления, сколько давали научные рекомендации о том, каким образом нужно организовывать административную деятельность государства.
К концу XIX в. научные исследования по административному праву стран Латинской Америки, прежде всего Мексики, Бразилии, Уругвая, Венесуэлы и Перу, уже охватывали всю основную проблематику общей части административного права: организацию и деятельность административных органов, государственную службу и административный процесс, основы муниципального управления. Изучались как структурно-функциональные характеристики публичной администрации, так и методы правового воздействия на них, задачи и цели государственного управления обществом, взаимоотношения администрации и гражданина. В работах по административному праву преобладали позитивистские подходы: изучались главным образом конкретные нормы, давались комментарии и анализ действующего законодательства.
Курс административного права стал включаться в программы юридических факультетов университетов стран Латинской Америки (например, в Уругвае — в 1878 г., в Бразилии — в 1879 г.3).
Итак, к концу XIX в. в подавляющем большинстве стран Латинской Америки осуществилось становление административного права как науки, как относительно обособленной системы правовых норм и как учебной дисциплины.
Идеи административно-правовой науки были заимствованы у европейских мыслителей, прежде всего у представителей классического либерализма. Известно, что именно к середине XIX в. либеральная доктрина уже была довольно четко сформулирована буржуазными идеологами Латинской Америки и оказывала непосредственное воздействие как на научные исследования, так и на законодательство и государственную практику подавляющего большинства стран региона.4 Причем наиболее привлекательными для латиноамериканских либералов представлялись идеи, воплощенные во французском публичном праве. Конечно, правовые системы латиноамериканских стран формировались на основе колониальных институтов и норм испанского или португальского права. Но, как верно отметил бразильский ученый Г. де Арагон, если колониальное право принесло статические и консервативные элементы, то французское публичное право наполнило их доктринальным могуществом:5 оно показало возможность их использования в национальных целях.
Классические постулаты либерализма исходили из идеи верховенства прав человека, распространявшихся на все сферы его жизни. Ведущими при этом считались его личные и экономические права, а главной задачей новой правовой отрасли провозглашалась защита человека от произвола со стороны администрации. Административному праву предрекалась второстепенная роль, зависящая от принципов, сферы регулирования и особенностей применения частного права.
После обретения независимости к власти в странах Латинской Америки, как правило, приходили бывшие военачальники, герои освободительной борьбы. Управление государством осуществлялось строгими методами военного образца. Да иначе, видимо, и нельзя было: следовало объединить внутренне противоречивые социальные слои, представлявшие разные миры. Инерция освободительной войны сохранялась долго и была поддержана реалиями молодых государств. В течение всего XIX в. различные политические силы чаще прибегали к вооруженным выступлениям, восстаниям и мятежам, чем к мирным способам политической борьбы. В Перу, например, впервые лишь в 1872 г. во главе государства встал штатский президент, на некоторое время сменивший череду военных у власти.
Одной из главных проблем становления государственности в странах Латинской Америки было утверждение власти публичной администрации на всей территории страны, борьба с сепаратистскими тенденциями. В то время на местах господствовали каудильо — землевладельцы, полновластные хозяева принадлежавших им земель, которые признавали закон лишь постольку, постольку он не противоречил их интересам. Власть каудильо распространялась и на работавших на этих землях крестьян, что являлось основой создания местнических военизированных формирований. Кроме того, недовольство обнищавшего населения в городах, восстания индейцев и почти непрекращающиеся междоусобицы подталкивали правящие силы к авторитарным методам управления. Авторитарными зачастую становились и консервативные, и либеральные режимы. Поэтому не случайно латиноамериканские государства применяли формы строго централизованного управления, напоминавшие колониальную модель.
Реальная система управления формировалась во многом на основе административных методов и форм колониальной эпохи. Большое воздействие оказали: 1) практика строго централизованной системы управления, когда властные полномочия концентрировались в руках назначаемых Испанской короной чиновников — вице-королей или генерал-капитанов; 2) юридическое подчинение этих служащих центральной власти при их фактической самостоятельности и безнаказанности на местах; 3) существование в городах муниципальных органов — кабильдо или аюнтамьенто, ведавших городским благоустройством, местными финансами и обладавших ограниченной уголовно- и гражданско-правовой юрисдикцией.6
Возникновение административного права в странах Латинской Америки совпало с периодом широких буржуазных преобразований, проводившихся во второй половине XIX в. и получивших название либеральных революций. Реформы стремились всеми средствами, в том числе и силой, сломить сопротивление консерваторов. Жестокое противостояние помещиков, буржуазии, крестьянства, бывших рабов, индейцев приводило к повсеместным восстаниям, а в ряде государств (Мексика, Аргентина, Венесуэла и др.) — к гражданским войнам. В Колумбии, например, в XIX в. гражданские войны разгорались 5 раз! Насильственное превращение масс людей в пролетариев в результате законов 1858 г. Хуареса-Лердо в Мексике, Закона 1888 г. Бразилии об отмене рабства и освобождении рабов без земли, аргентинского Земельного закона 1876 г. и других подобных им актов в большинстве стран Латинской Америки подрывало социальную базу правящих режимов, создавало предпосылки длительной политической нестабильности и выдвигало на первый план проблемы обеспечения порядка в обществе.
В связи с этим в идеологии латиноамериканского либерализма во второй половине XIX в. появляется еще одно направление — утилитарная концепция социального порядка, противопоставлявшаяся идеалам свободы. Идея порядка для большинства латиноамериканских государств становилась главенствующей и находила приверженцев не только среди либералов, но и в стане консерваторов. Так, девизом Федеративной Республики Бразилия, установленной в 1891 г., был провозглашен тезис «порядок и прогресс».7
Идейно-политические противоречия, проявившиеся в среде правящих сил, не могли не сказаться на проблематике науки административного права, понимании его основных целей и задач. Наряду с абстрактными идеями защиты индивида от произвола властей ведущей темой административно-правовых исследований стало обеспечение единства, целостности и политической стабильности государства и общества, осуществляемых методами административно-правового принуждения. Публичная администрация рассматривалась в качестве неотъемлемого инструмента защиты общества. Общегосударственные интересы ставились выше групповых и индивидуальных. Важнейшей провозглашалась задача интеграции индивида и общества.
Административно-правовое законодательство воспроизводило основные буржуазно-демократические модели, которые, возможно, прекрасно бы работали в европейском обществе. Однако практика деятельности молодых латиноамериканских государств не могла отрешиться от существования других, национальных, миров, действовавших на основе законов военного времени, принципов феодального права и индейских традиций. В связи с этим стал неизбежным конфликт между либеральными идеалами и авторитарными методами правительств, конфликт, столь зримо проявившийся во всех странах региона. По объективным причинам латиноамериканским государствам приходилось регулировать прежде всего вопросы обороны, внутренней безопасности, юстиции. Были созданы национальные полицейские силы, закладывались основы для формирования профессиональной армии.
Таким образом, практика деятельности латиноамериканских государств показала характерную для управления закономерность: управление развивается эволюционно, любые скорые и скачкообразные перестройки затрагивают администрацию лишь поверхностным, тангенциальным образом. Сама управленческая деятельность по своей сути, формам и методам видоизменяется постепенно и долгое время сохраняет инерцию старого движения.
В странах Латинской Америки на первом этапе развития административного права четко обозначилась внутренняя противоречивость этой правовой отрасли. С одной стороны, административное право рассматривалось в качестве гарантии осуществления прав человека, а с другой — создавались предпосылки для превращения его в «право администрации», позволяющее насильственными методами решать судьбы населения и индивида. Впрочем, вряд ли эти две ведущие тенденции следует считать противоположными. Они, дополняя друг друга, уточняли и модифицировали классические принципы европейского либерализма, показывая специфику латиноамериканского понимания задач администрации. Законодательство конкретизировало абстрактно понимаемую в теории личность и представляло ее в качестве гражданина, законопослушного и признающего основные ценности насаждаемой правящими кругами цивилизации. Основным лейтмотивом как общетеоретических исследований, так и многих специальных работ по административному праву не случайно стала тогда борьба «современной цивилизации» и «варварства». При этом цивилизацию отождествляли с западными стандартами, а носителями варварства объявлялись не только сторонники рабовладения, но и трудящиеся массы, а также представители коренного населения Латинской Америки, якобы воспринявшие модели иберийского колониализма.
В конце XIX — начале XX в. во всех государствах Латинской Америки завершилось формирование профессиональных вооруженных сил, что послужило основой для централизации публичной власти. Военные диктатуры опирались на высшее армейское офицерство и полицейский аппарат, поощряли разрастание и укрепление бюрократических структур, устанавливавших необходимые для централизованного государства чиновничьи вертикали. В Мексике, например, военная диктатура генерала Диаса на протяжении почти 40 лет (с 1870 по 1911 г.) использовала методы административно-полицейского принуждения, небезуспешно сочетая их с социальной демагогией. Государственное управление строилось на началах военно-бюрократической организации, при строжайшей централизации и концентрации власти. Правительство было послушным орудием президента, а на местах всеми властными полномочиями облекались губернаторы и «политические шефы», утверждаемые тем же президентом. Полиции предоставлялись широчайшие прерогативы, закрепленные, в частности, в пресловутом Законе о побегах, который разрешал расстреливать заключенных при попытке к бегству.
В этот период административно-правовые институты, заимствованные из теории и практики Французской Республики, серьезно видоизменялись. Появилась черта, весьма характерная для всего процесса развития государств Латинской Америки, — несоответствие провозглашенных принципов, закрепленных в законах, регламентарным нормам и практике их осуществления. В законодательстве по-прежнему провозглашались идеи верховенства интересов личности, гарантии реализации прав человека. Однако публичная администрация действовала как жестокая машина подавления и физической расправы над политическими противниками.
При этом продолжалось накопление научного административно-правового материала. К концу XIX в. во многих государствах Латинской Америки начались работы по систематизации административно-правового законодательства. Публиковались как официальные, так и научные сборники законов и декретов, регулировавших административно-правовые вопросы. Наиболее интенсивно такая работа велась в Боливии. Предпринимались попытки кодифицировать отдельные подотрасли административного права: в Колумбии в 1913 г. был принят Кодекс политического и муниципального режима, обобщивший основные административно-правовые нормы того времени,8 в Венесуэле в 1905 г. был промульгирован закон об ответственности публичных служащих, измененный впоследствии Законом 1912г.9
Но действие административно-правовых норм не стало более эффективным. Административное право, так и не успев развиться в четко функционирующую систему, основанную на провозглашенном принципе верховенства закона, оправдывало политику администрации, становилось правом свободы усмотрения — дискреции властей. Изменялась основная направленность административного права, которое с тех пор является не столько средством контроля и сдерживания притязаний администрации, сколько инструментом политического манипулирования, допускающим властно-авторитарные действия. Главными задачами администрации, нашедшими отражение в законодательстве, стали: во-первых, поддержание любой ценой такого порядка в обществе, каким его понимали правящие круги, а во-вторых, развитие бюрократических структур при сдерживании их галопирующего роста.
К началу XX в. со всей очевидностью проявляется кризис как идеологии, так и практики классического либерализма. Страны Латинской Америки первыми пришли к выводу, подтвержденному впоследствии опытом многих государств других регионов: копирование западных моделей административного права странами, не достигшими того же или близкого уровня социально-экономического развития, ведет не к их рецепции, а к выхолащиванию и извращению.10
С начала XX в. латиноамериканские государства начали активное вмешательство в экономику. Расширявшаяся иммиграция из других регионов, создание резервной армии труда, возникновение национальных монополий и их неконкурентоспособность на мировом рынке — эти и им подобные факторы привели к формированию системы государственного капитализма. В результате расширялась сфера административно-правового регулирования, в частности, разрабатывались нормы о создании и функционировании государственного сектора. Шло становление механизма контроля за государственными финансами. Так, в Чили в 1887 г. был принят Закон о запрете передачи селитряных земель и предприятий, принадлежавших государству, в частные руки.
Указанные процессы, зародившиеся с начала XX в., обрели силу к 30-м годам. Именно в то время обозначился новый этап развития административного права, его своеобразное возрождение, а для некоторых стран — действительное становление данной отрасли.
В 1930-х годах активное вмешательство государства в экономику было жизненно необходимым, ведь от публичной администрации требовалось осуществление новой функции — ликвидации последствий мирового экономического кризиса. В правящих кругах большинства латиноамериканских стран происходила своеобразная переоценка ценностей: проводились интенсивные исследования по определению путей выхода из системы всепоглощающей зависимости от иностранного капитала. В связи с этим в нормах административного права, регулировавших вопросы государственного управления экономикой, появилась ярко выраженная антиимпериалистическая направленность.
Ставились задачи осуществления реформ, предусматривавших активное государственное регулирование экономики. Создавались новые административные структуры — автономные и децентрализованные учреждения, которые должны были действовать в интересах поощрения национального капитала, создания импортзамещающей индустрии, формирования системы общественных работ. Так, в Венесуэле в 1937—1946гг. были образованы Авиапочтовая линия Венесуэлы, Промышленный банк Венесуэлы, Национальный институт по отходам и мусору, Центральный банк Венесуэлы, Венесуэльская корпорация развития.11 В административном праве начали тщательно изучаться возможности, пути и формы проведения национализации, экономического программирования, средств воздействия на такие социальные процессы, как урбанизация и безработица.
Впервые в странах Латинской Америки стали создаваться институты социальной защиты населения. Например, в Венесуэле были учреждены Венесуэльский совет по делам ребенка и Фонд обязательного социального страхования.12
Закрепляется своеобразная для стран Латинской Америки дихотомия основных институтов административного права: политическая централизация и административная децентрализация; выделение карьерных служб из государственной службы, в целом имеющей открытый характер; административный способ разрешения управленческих конфликтов и административная юстиция.
Формировались новые административно-правовые институты и подотрасли. Так, наряду с муниципальным правом начала складываться комплексная социальная дисциплина — городское право (derecho urbanistico), существенная часть которой регламентируется административно-правовыми нормами. Формализация управленческих процессов в государственном аппарате и повсеместное преобладание бюрократических структур обусловили то, что латиноамериканские административисты стали выделять бюрократическое право.
Кроме того, подробно исследовались принципы правового регулирования, применимые в административной сфере, проводились разграничения между методами политического руководства государственным аппаратом и его оперативным управлением. Подготавливались сравнительно-правовые исследования, позволившие выявить черты, свойственные административному праву стран региона в целом, и специфические особенности развития административно-правовой отрасли отдельных государств.
Социальные потрясения начала XX в. — от революции в Мексике до Октябрьской революции в России — привнесли новые моменты в понимание задач административного права. На первый план стали выдвигаться идеи политизации и социализации административного права — такого изменения его содержания и методов правового регулирования, которое давало бы возможность гибко реагировать на зигзаги государственной политики, учитывать позиции разных социальных групп, регулировать соотношение общих и особенных интересов, а не только общих и единичных, как ставилась задача ранее.
Не случайно поэтому важнейшими, имеющими методологическое значение для всей отрасли понятиями считались в те годы понятия публичных служб, общественного интереса и социальных ролей. Иными стали оценки основного назначения деятельности публичной администрации. Например, в курсе административного права Колумбии Карлос Пареха писал: «Миссия государства не в том, чтобы приказывать, a в том, чтобы служить; его целями не является поддержание силой господства одной касты над всеми остальными, благородного сословия над народом, как в древности, или капиталистов над пролетариями, как в настоящее время; но ими является служение для обеспечение каждому, кто работает и производит богатство, минимума благосостояния, признаваемого законом».13 Так в науке административного права стран Латинской Америки появились социально-демократические подходы к определению целей и задач администрации.
Если примат политики над правом в странах Латинской Америки всегда признавался, то к началу XX в. он начал закрепляться законодательно и рассматривался как данное, не подлежащее изменению условие функционирования публичной администрации. Задача административного права сводилась к тому, чтобы обеспечить относительно стабильное государственное управление, подчиненное руководству сменяющихся у власти политических сил, способное, с одной стороны, проводить в жизнь новые политические программы, а с другой — действовать самостоятельно в профессиональных вопросах.
Процесс политизации административного права отражался даже в названиях законодательных актов. Так, с 1930 г. органические законы о публичной администрации в Эквадоре получили наименование законов о политическом и административном режиме.
В связи с тем, что административное право стало регулировать общественные отношения не только в традиционных для него областях внутренней и внешней безопасности, но также в экономической и социальной сферах жизни общества, в научных исследованиях предпринимались попытки систематизировать административно-правовые нормы, выделив как общую, так и особенную части.
Предлагались разные модели структурирования административно-правовой отрасли, однако именно в этот период общепризнанным становится выделение крупных блоков, объединяющих различные административно-правовые институты, — общей и особенной частей.
Новое, социальное понимание задач административного права было достигнуто: оно было призвано помочь широким народным массам, но в нем же содержалась и угрожающая им опасность. Социальный подход отодвигал на второй план интересы личности, и поскольку социальным посредником провозглашалось государство, постольку могли быть оправданы любые формы и методы административно-правового регулирования.
Вплоть до 1950-х годов в большинстве стран не проводилось комплексных административных реформ. Это неизбежно вело к чрезмерной централизации управления, способной силой приказа обеспечить единство работы государственного аппарата, к засилью бюрократических структур, действовавших по собственным неизменным правилам.
Конституции многих латиноамериканских государств, принимавшиеся в связи с изменениями политического режима, порой декларировали новаторские подходы к управлению. Однако приходящие к власти правители, закрепив основы административного права в конституции и приняв ведущие управленческие акты, обычно не успевали добиваться их последовательного осуществления. В связи с этим конституции, как ни парадоксально, нередко представляли собой наиболее мобильный, учитывавший последние изменения в политике источник административного права. Условия политической нестабильности, частые военные перевороты, гипертрофированное развитие института чрезвычайного и осадного положения (исключение составляли лишь немногие страны, такие, как Чили или Уругвай), ведущая роль армии в жизни общества не давали возможности модифицировать и привести в соответствие с конституционными положениями нормы, содержавшиеся в других источниках права. Вновь принятые нормативные акты как бы наслаивались на старые, отрасль разрасталась, но не реформировалась, не освобождалась от загромождения устаревших правил. В результате бюрократические структуры, формально подчиняясь, фактически отменяли многие новаторские предложения политиков, продолжая действовать знакомыми и проверенными формами и методами.
Насущная необходимость реформировать, систематизировать и модернизировать содержание административно-правовых норм в конечном счете привела к новому этапу развития административного права, который продолжается и в настоящее время.
Современный этап развития административного права в латиноамериканском регионе был предворен общетеоретическими исследованиями в экономической и социальной областях. Концепции стадий экономического роста, периферийного капитализма, новой элиты указали основные цели и пути эволюции административного права. Главной стала идея государственного регулирования для обеспечения общественного развития. Появилось целое направление научных исследований, изучающих влияние деятельности управленческих органов на состояние развития общества в освободившихся государствах. «Администрация развития» — этот термин становится нарицательным и в полной мере отражает новое понимание целей и задач публичной администрации в целом и административного права в частности.
Если ранее административное право в странах Латинской Америки оказывало незначительное регулирующее воздействие на социально-экономические процессы, что беспокоило ученых, но не изменяло ход политических действий, то с 1960-х годов важнейшей политической задачей начинают признаваться такая организация и такое функционирование публичных служб, которые бы обеспечивали ускоренное социально-экономическое развитие общества.
Для проведения реорганизации государственного аппарата в качестве экспертов приглашались специалисты из США и стран Западной Европы. Ныне административное право государств Латинской Америки, как и в самом начале своего развития, стремится использовать иностранный опыт. Но теперь это уже не слепое копирование, а попытки улучшить функционирование самобытных административных институтов. Пришло понимание того, что единичные административные реформы, неважно, касаются ли они улучшения структуры или уточнения процедур управления, не могут дать положительных результатов. Административные реформы следует рассматривать как постоянный, длительный, непрекращающийся процесс осуществления государственных функций, когда государство, управляя общественными делами, обязано выявлять общественные потребности и в соответствии с ними видоизменять формы и методы управления.14
Так, в Мексике Комиссия по вопросам публичной администрации, призванная осуществить комплексные административные реформы, была создана при Секретариате президента в 1965 г. В 1967 г. Институт политических и административных наук Чилийского университета при финансовой поддержке Международного юридического центра начал проводить исследования по теме «Чилийская публичная администрация как фактор развития». Типичны подходы к реформированию публичной администрации, осуществляемые правительством Венесуэлы. С 1958 г. в этой стране был взят курс на проведение административных реформ, после того как эксперт ООН Э. Эммерих представил результаты своего исследования, посвященного государственному управлению этой латиноамериканской республики. Была учреждена Комиссия публичной администрации, а в 1969 г. образованы советы и координационные управления по административной реформе. Смена правительственного курса в 1974 г. не привела к отказу от намеченных реформ, и в соответствии с программой деятельности правительства Переса в 1974 г. была создана Комиссия по общей (интегральной) реформе публичной администрации. Она должна была дать рекомендации по улучшению организации и деятельности административных органов в центре и на местах, а также определить пути повышения эффективности работы автономных учреждений и государственных предприятий. Проведение реформы рассматривалось как длительный процесс, охватывающий изменения структуры, функций и процедур деятельности администрации. Причем правительство считало своей задачей определение только основных направлений реформ и допускало возможность уточнений и даже модификаций во время их практического осуществления.
Новые подходы к реформаторству сохранились и в 80—90-х годах. Так, президент Боливии Гонсало Санчес де Лосада в 1993 г. начал перестройку административного аппарата. Он объявил, что следует провести глубокую реформу, цель которой — создание эффективного и современного государства, способного адекватно решать внутриполитические проблемы и вести диалог с другими странами. Основным ориентиром реформы было провозглашено экономическое, социальное и личностное развитие. Мексиканский президент Карлос Салинас де Гортари считал, что цель административных реформ, проводимых в современном мире, «состоит в том, чтобы направить все внутренние ресурсы на социальное развитие и ликвидацию нищеты».15
Новые задачи, поставленные перед публичной администрацией, потребовали пересмотра проблематики и методов административного права. Повсюду стало стимулироваться создание таких государственных структур, которые были бы способны чутко реагировать на изменения в обществе, действовали новыми методами и могли восполнить недостатки функционирования бюрократических систем. В связи с этим децентрализованные учреждения, государственные и смешанные корпорации начинают объединяться в особую, децентрализованную администрацию, призванную сгладить недостатки традиционных для Латинской Америки нейтралистских форм управления. Административное право ориентируется на более тщательную разработку методов контроля и надзора, которые дополняют, а порой и частично заменяют собой методы прямого руководства. Так административное право стран Латинской Америки приобрело характерный для него в настоящее время динамизм.
Разрабатываются различные административно-правовые формы комплексного решения территориальных проблем: от предоставления особого режима территориям, отличающимся значительным своеобразием, до создания особых учреждений развития. Однако в условиях демократизации, характерных для стран Латинской Америки в 90-х годах, главной задачей территориального управления провозглашается стимулирование саморазвития социально-культурных территориальных общностей.
В административном праве уточняется основополагающий для большинства государств Латинской Америки принцип разграничения политического руководства и оперативного управления государственным аппаратом. Наблюдается тенденция предоставления большей самостоятельности административным органам. Бюрократические централизованные структуры, такие, как министерства, центральные ведомства и их подразделения на местах, признаются одним из инструментов политической власти, выполняющих задачу стабилизации управления. Более гибкой, подвижной и способной к восприятию новых идей становится контролируемая администрация (децентрализованные учреждения, муниципальные органы), которой передаются многие функции оперативного государственного управления.
На основании всего изложенного можно сделать следующие выводы.
1. Административное право как наука и правовая отрасль возникло в латиноамериканском регионе в середине XIX в. и прошло три этапа развития:
а) середина XIX в. — 30-е годы XX в. — становление административного права;
б) 30-е — 60-е годы XX в. — политизация и социализация административного права;
в) с 60-х годов по настоящее время — актуализация административного права, формирование администрации развития.
Главными задачами, каждая из которых становилась ведущей на определенном этапе развития административного права, но признание которых в той или иной мере было характерно для всего периода развития этой правовой отрасли, в странах Латинской Америки являются: защита прав человека от произвола администрации; стабилизация управления; обеспечение эффективного общественного развития.
Для этапа становления административно-правовой отрасли в странах Латинской Америки было характерно заимствование институтов, принципов и методов правового регулирования, а порой и отдельных норм европейского административного права. Но уже на втором этапе развития наблюдается отказ латиноамериканских государств от административной мимикрии, формирование национальных принципов государственного управления и собственных подходов к административно-правовому регулированию. Современный этап характеризуется созданием специфических для государств Латинской Америки моделей административно-правового регулирования, стремлением осмыслить и творчески использовать мировой опыт развития административного права.
| 
