Меры административной ответственности по законодательству Российской Федерации и Республики Беларусь : 

Хорьков, В. Н.

Меры административной ответственности по 

законодательству Российской Федерации и Республики 

Беларусь :Сравнительное исследование /В. Н. Хорьков.

//Правоведение. -2005. - № 1. - С. 142 - 151

Кодексы об административных правонарушениях России и 

Республики Беларусь имеют как общие черты, так и 

существенные различия в регулировании мер 

административной ответственности.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ - 

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ВЫДВОРЕНИЕ - АДМИНИСТРАТИВНОЕ 

ПРАВО - АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ВЗЫСКАНИЯ - 

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ КОДЕКС - АРЕСТ 

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ - БЕЛАРУСЬ[С1991] - ДЕПОРТАЦИЯ

- ДИСКВАЛИФИКАЦИЯ - ИСПРАВИТЕЛЬНЫЕ РАБОТЫ - 

КОДЕКСЫ - КОНФИСКАЦИЯ - РФ [С 1991] - 

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ - ШТРАФЫ - СТРАНЫ БЛИЖНЕГО

ЗАРУБЕЖЬЯ - СТРАНЫ СНГ 

Материал(ы):

Меры административной ответственности по законодательству Российской Федерации и Республики Беларусь : Сравнительное исследование.

Хорьков, В. Н.

Меры административной ответственности по законодательству Российской Федерации и Республики Беларусь (сравнительное исследование)

В. Н. Хорьков[*]

При всем многообразии преобразований, происходящих в Российской Федерации и Республике Беларусь, их законодательство развивается на общей правовой основе.[1] Так, 30 декабря 2001 г. Президент РФ подписал Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступивший в силу с 1 июля 2002 г.[2] А в 2003 г. в Республике Беларусь также был принят новый Кодекс об административных правонарушениях (КоАП РБ).[3]

Кодексы об административных правонарушениях России и Беларуси имеют как общие черты, так и существенные различия в регулировании мер административной ответственности.

Одной из новелл КоАП РФ является введение нового термина — «административные наказания». В КоАП РСФСР меры административной ответственности именовались административными взысканиями.

Анализ российской административно-правовой литературы, изданной в последнее время, позволяет выделить два прямо противоположных подхода к терминологии «административные наказания». Так, Ю. С. Адушкин, И. В. Максимов, А. П. Шергин[4] безоговорочно поддерживают появление в действующем КоАП РФ административных наказаний. Другие админист-ративисты справедливо, на наш взгляд, высказывают сомнения в правильности изменения названия принудительных мер, применяемых за административные правонарушения. Например, В. Д. Сорокин, выступая против

142

новой терминологии «административные наказания», пишет: «Известным образом девальвируется самая значительная форма государственного принуждения за наиболее тяжкие правонарушения — уголовное наказание. Ее некоторая обособленность от массы проступков административного и дисциплинарного характера теперь "растворяется" в преобладающей массе административных наказаний, которые к тому же обнаруживают иногда явное несоответствие между содеянным и мерой воздействия».[5]

Мы разделяем позицию тех ученых, которые не согласны с произведенной терминологической заменой: она недостаточно продуманна и нелогична. Позиция законодателя в КоАП РФ нам представляется непоследо­вательной. Отказавшись от термина «административные взыскания», он тем не менее в Трудовом кодексе РФ предусмотрел дисциплинарные взыскания (ст. 192), а не дисциплинарные наказания. Налицо двойной стандарт в названии мер различных видов юридической ответственности: уголовные наказания, административные наказания, но дисциплинарные взыскания.

Кстати, КоАП РБ традиционно называет меры административной ответственности — административными взысканиями (ст. 6.1—6.3 и др.).

Общим для КоАП РФ и КоАП РБ является то, что меры административной ответственности делятся на основные и дополнительные.

Следует отметить, что перечни основных и дополнительных мер административной ответственности не тождественны.

Согласно ч. 1 ст. 3.3 КоАП РФ предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест и дисквалификация могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний.

КоАП РБ к основным административных взысканиям относит предупреждение, штраф, исправительные работы и административный арест (ч. 1 ст. 6.3).

Дополнительные меры административной ответственности в законодательстве России и Беларуси регулируются по-разному. Новеллой КоАП РБ в отличие от КоАП РФ является то, что в нем предусмотрены взыскания, которые могут применяться только как дополнительные: конфискация, взыскание стоимости предмета административного правонарушения (ч. 3 ст. 6.3).

В то же время в обоих кодексах закреплены меры административной ответственности, которые могут применяться в качестве как основных, так и дополнительных.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 КоАП РФ возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может устанавливаться и применяться в качестве основного или дополнительного административ­ного наказания.

КоАП РБ к взысканиям, которые могут применяться в качестве как основных, так и дополнительных, относит следующие: лишение специального

143

права, лишение права заниматься определенной деятельностью, а также депортацию (ч. 2 ст. 6.3).

По нашему мнению, заслуживает внимания стремление белорусского законодателя выделить в самостоятельную группу взыскания, которые могут применяться исключительно в качестве дополнительных. Целесообразно и в КоАП РФ предусмотреть административные наказания, которые могли бы применяться только в качестве дополнительных. Одним из таких наказаний могла бы быть конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения.

КоАП РФ и КоАП РБ устанавливают некоторые общие меры административной ответственности: предупреждение, штраф, лишение специального права, конфискацию, административный арест.

Разумеется, регулирование некоторых названных мер административной ответственности в рассматриваемых нами кодексах имеет свою специфику, на которой хотелось бы остановиться более подробно.

Обозначение наиболее распространенной меры административной ответственности — штрафа в КоАП РФ сформулировано более удачно — «административный штраф» (ст. 3.5). Тем самым законодатель четко раз­граничил административный штраф и штраф как меру уголовного наказания. К сожалению, в новом КоАП РБ, как и прежде, в качестве меры административной ответственности указан штраф. Одновременно в ст. 50 УК РБ предусмотрено наказание в виде штрафа.[6]

Лишение специального права как мера административной ответственности, как уже отмечалось, устанавливается и КоАП РФ, и КоАП РБ. Но и здесь имеются некоторые различия.

Прежде всего, хотелось бы отметить, что КоАП РФ рассматривает лишение специального права, предоставленного физическому лицу, только в качестве основного административного наказания. В КоАП РБ предложен другой подход. Здесь лишение специального права, предоставленного физическому лицу, применяется в качестве как основного, так и дополнительного взыскания.

Сроки лишения специального права в законодательстве двух стран различны. В России срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более двух лет (ст. 3.8 КоАП РФ). В КоАП РСФСР минимальный срок лишения специального права составлял 15 дней, а максимальный — 3 года. Действующий КоАП РФ, следовательно, увеличил минимальный срок лишения специального права с 15 дней до 1 месяца, но сократил максимальный срок лишения специального права с трех до двух лет. Таким образом, налицо смягчение административной ответственности.

Более продолжительные сроки лишения специального права предусмотрены в КоАП РБ. В ч. 2 ст. 6.8 указано, что лишение специального права устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.

Хотелось бы коснуться еще одного момента, связанного с лишением специального права. В КоАП РФ названы два вида специального права: управление транспортным средством и право охоты (ч. 3 и 4 ст. 3.8).

Белорусским законодателем в ст. 6.8 указан лишь один вид специального права — управление транспортным средством. Однако в Особенной

144

части КоАП (в ч. 1 ст. 15.37) за нарушение правил охоты в качестве одной из санкций предусмотрено лишение специального права. Указанная норма представляется нам далекой от совершенства по следующим основаниям. Во-первых, ч. 1 ст. 15.37 не конкретизирует вид специального права, а говорит о специальном праве вообще, что не может не вызывать возражений. Во-вторых, не указан срок лишения специального права.

Общей мерой административной ответственности является также конфискация.

Административная конфискация по российскому и белорусскому законодательству не во всем совпадает.

Одно из существенных отличий — это предмет конфискации. В соответствии с КоАП РФ предметом конфискации является орудие совершения или предмет административного правонарушения.

Более широкое понимание предмета конфискации предложено белорусским законодателем. Частью 1 ст. 6.10 КоАП РБ к предмету конфискации отнесены:

а) доход, полученный в результате противоправной деятельности;

б) предмет административного правонарушения;

в) орудия и средства совершения административного правонарушения. Не уверены, что расширительное толкование предмета конфискации

в КоАП РБ за счет дохода, полученного в результате противоправной деятельности, оправданно. Традиционно предметом конфискации являются вещи. В российском законодательстве отношение к конфискации как мере ответственности неоднозначно. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации»[7] из перечня уголовных наказаний исключил конфискацию имущества. В то же время в КоАП РФ конфискация как мера административной ответственности никаких изменений не претерпела, что вряд ли логично.

Совсем другая ситуация в Республике Беларусь, где законодательство рассматривает конфискацию как меру уголовной и административной ответственности.

КоАП РБ содержит новое понятие «специальная конфискация». Специальная конфискация состоит в принудительном безвозмездном изъятии в собственность государства вещей, изъятых из оборота, незаконных орудий охоты и добычи рыб и других водных животных, изъятых в качестве орудий или средств совершения административного правонарушения (ч. 2 ст. 6.10).

Введение в оборот нового понятия «специальная конфискация» в белорусском законодательстве вряд ли обоснованно. Здесь можно было бы привести следующие аргументы. Специальная конфискация применяется независимо от назначенного административного взыскания. Отсюда можно заключить, что специальная конфискация не относится к административным взысканиям. Двойной подход в толковании конфискации, когда в одном случае она является административным взысканием, а в другом (если мы имеем дело со специальной конфискацией) — не является, вряд ли правилен. Белорусские ученые справедливо отмечают, что включение в КоАП РБ

145

понятия специальной конфискации может создать на практике проблемы для правоприменителя.[8]

Оба кодекса об административных правонарушениях предусматривают в качестве самой строгой меры административной ответственности административный арест. Установлен общий срок административного ареста — 15 суток. Однако КоАП РФ в отличие от КоАП РБ предусматривает еще один срок административного ареста — 30 суток, который применяется за нарушение режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции (ч. 1 ст. 3.9).

Законодательство обеих стран об административных правонарушениях устанавливает круг лиц, в отношении которых запрещается применение административного ареста. Сравнительный анализ показывает, что в КоАП РБ круг таких лиц шире, чем в КоАП РФ. К новым категориям лиц, в отношении которых запрещено применять административный арест, белорусский законодатель отнес следующие: 1) женщин и одиноких мужчин, имеющих на иждивении несовершеннолетних детей или детей-инвалидов; 2) лиц, имеющих на иждивении инвалидов I группы; 3) лиц, осуществляющих уход за престарелыми, достигшими восьмидесятилетнего возраста.

Учитывая, что административный арест является самой строгой мерой административной ответственности и руководствуясь принципом гуманизма, следует подумать, опираясь на белорусский опыт, о расширении круга лиц, в отношении которых не может быть применен административный арест, и в КоАП РФ.

Необходимо отметить, что системы мер административной ответственности в КоАП РФ и КоАП РБ неидентичны. Поэтому имеет смысл остановиться на тех мерах административной ответственности, которые являются специфическими для законодательства России или Беларуси.

Прежде всего, хотелось бы акцентировать внимание на такой мере административной ответственности, как исправительные работы. В КоАП РФ нет такого административного наказания, как исправительные работы. Исключив исправительные работы из перечня административных наказаний, законодатель учел положения Конвенции об упразднении принудительного труда, принятой 25 июня 1957 г. Генеральной конференцией Международной организации труда.[9] Правда, в Уголовном кодексе РФ исправительные работы в качестве уголовного наказания сохранены (ст. 50).

Весьма любопытный подход в регулировании исправительных работ как меры административного взыскания зафиксирован в новом КоАП РБ. Согласно ст. 6.6 исправительные работы устанавливаются на срок от одного до двух месяцев и отбываются по месту работы физического лица, освобожденного от уголовной ответственности с привлечением к административной ответственности в порядке, предусмотренном ст. 86 УК РБ. Суть предложенной новации заключается в том, что исправительные работы не могут быть применены к лицам, совершившим административные правонарушения.

146

Исправительные работы как мера административного взыскания в соответствии со ст. 86 УК РБ применяются исключительно к лицам, освобожденным от уголовной ответственности за преступления, не представляющие большой общественной опасности, и возместившим ущерб либо иным образом загладившим нанесенный преступлением вред с привлечением к административной ответственности.

В связи с изложенным нам представляется недостаточно обоснованной критика белорусского законодателя за то, что в новом КоАП РБ он не отказался от такого административного взыскания, как исправительные работы.[10] Мы убеждены, что необходимо учитывать качественно новый подход к исправительным работам, который слишком очевиден в КоАП РБ.

Действующий КоАП РФ включил новый вид административного наказания — дисквалификацию. Это сугубо российская мера административной ответственности — в КоАП РБ такого взыскания нет.[11]

Смысл дисквалификации состоит в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ч. 1 ст. 3.11 КоАП).

Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет и может быть назначена только в качестве основного административного наказания.

А. П. Шергин склонен рассматривать дисквалификацию как своеобразный аналог лишения права заниматься определенной деятельностью, применяемой к специальным субъектам.[12] Такое утверждение нам пред­ставляется спорным. Вряд ли можно ставить знак равенства между дисквалификацией, с одной стороны, и лишением права заниматься определенной деятельностью, с другой стороны, по следующим соображениям. Анализ ст. 3.11 КоАП РФ показывает, что дисквалификация предусматривает запрет занятия не предпринимательской деятельностью в целом, а только специальными ее видами.[13]

Как уже отмечалось, в Беларуси отсутствует такое взыскание, как дисквалификация. В то же время ст. 6.9 КоАП РБ в качестве административного взыскания закрепила лишение права заниматься определенной деятельностью. Часть 1 ст. 6.9 предусматривает, что лишение права заниматься определенной деятельностью применяется с учетом характера совершенного административного правонарушения, связанного с занятием видом деятельности, на

147

осуществление которой требуется специальное разрешение (лицензия), если будет признано невозможным сохранение за физическим или юридическим лицом права заниматься таким видом деятельности.

Лишение права заниматься определенной деятельностью устанавливается на срок от шести месяцев до одного года.

Такая мера административного наказания, как лишение права заниматься определенной деятельностью, на наш взгляд, могла бы быть установлена и в КоАП РФ. Сошлемся в связи с этим на конкретный пример из законодательства двух стран.

Согласно ч. 1 ст. 12.7 КоАП РБ «предпринимательская деятельность, осуществляемая без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии), когда такое разрешение (лицензия) обязательно, либо с нарушением правил и условий осуществления видов деятельности, предусмотренных в специальных разрешениях (лицензиях), — влечет наложение штрафа в размере от десяти до пятидесяти базовых величин с конфискацией дохода, полученного в результате такой деятельности, на индивидуального предпринимателя — от десяти до двухсот базовых величин с конфискацией дохода, полученного в результате такой деятельности, или лишение права заниматься определенной деятельностью, а на юридическое лицо — до пятисот базовых величин с конфискацией дохода, полученного в результате такой деятельности, или лишение права заниматься определенной деятельностью».

В КоАП РФ в ч. 1 ст. 14.1 закреплен близкий по своей природе состав административного правонарушения: «...осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации в качестве индивиду­ального предпринимателя или без государственной регистрации в качестве юридического лица — влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда».

Сравнение приведенных норм показывает, что белорусским законодателем за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации установлена более строгая административная ответственность: штраф или лишение права заниматься определенной деятельностью. За почти аналогичный состав административного правонарушения в российском законодательстве указан лишь административный штраф. Полагаем, что в перспективе российский законодатель мог бы, используя белорус­ский опыт, включить в КоАП РФ в перечень административных наказаний лишение права заниматься определенной деятельностью. Скажем, установление такой меры административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или без государственной регистрации в качестве юридического лица будет намного эффективнее для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, нежели небольшой по размеру административный штраф.

КоАП РБ к мерам административной ответственности относит также взыскание стоимости предмета административного правонарушения. Часть 1 ст. 6.12 содержит следующее определение: «Взыскание стоимости предмета административного правонарушения состоит в принудительном изъятии и обращении в собственность государства денежной суммы, составляющей стоимость предметов, товаров и (или) транспортных средств».

148

Белорусским законодателем определен порядок принятия решения о взыскании с лица, совершившего административное правонарушение, стоимости предметов, товаров и (или) транспортных средств. Решение о взыскании с лица, совершившего административное правонарушение, стоимости предметов, товаров и (или) транспортных средств может быть принято при отсутствии предметов, товаров и (или) транспортных средств, явившихся предметом административного правонарушения против порядка таможенного регулирования (ч. 2 ст. 6.12 КоАП РБ).

Действующий КоАП РФ не предусматривает такое административное наказание, как взыскание стоимости предмета административного правонарушения. Такая позиция законодателя нам представляется более пред­почтительной и вот почему. В утратившем силу Таможенном кодексе РФ 1993 г. в ст. 242 в качестве одной из мер административной ответственности было закреплено аналогичное по своей природе с белорусским взыскание стоимости товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными объектами нарушения таможенных правил, товаров и транспортных средств со специально изготовленными тайниками, использованными для перемещения через таможенную границу Российской Федерации с сокрытием предметов, являющихся непосредственными объектами нарушения таможенных правил. Приведенная норма не была воспроизведена в КоАП РФ, и, видимо, это правильно, поскольку законодатель исходил из того, что взыскание стоимости предмета административного правонарушения — не что иное, как разновидность штрафной санкции. Мы согласны в связи с этим с Н. К. Липовичем, который отмечает, что такой вид взысканий по старому Таможенному кодексу РФ, как взыскание стоимости товаров и транспортных средств (п. 5 ст. 242 ТКРФ), трансформировался и поглощен таким видом наказания по КоАП РФ, как административный штраф.[14] В ч. 1 п. 2 ст. 3.5 КоАП РФ установлено, что административный штраф является денежным взысканием и может выражаться в величине, кратной стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения.

КоАП РФ к административным наказаниям относит возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.6). Возмездным изъятием орудия совершения или предмета админи­стративного правонарушения является их принудительное изъятие и последующая реализация с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета.

Новый КоАП РБ в отличие от КоАП БССР не включил в перечень административных взысканий возмездное изъятие. Мы солидарны с позицией белорусского законодателя в этом вопросе.

Нельзя не отметить, что в российской административно-правовой литературе справедливо высказываются мнения о необходимости исключения из системы административных наказаний в КоАП РФ возмездного изъятия. Так, В. Д. Сорокин пишет, что «сохранение в новом Кодексе такой меры

149

административного наказания, как возмездное изъятие, явно нецелесообразно».[15]

Как свидетельствует судебная практика, возмездное изъятие в качестве меры административного наказания применяется крайне редко. Так, по данным Отдела судебной статистики Главного управления организационно-правового обеспечения деятельности судов Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2003 г. судьями районных судов возмездное изъятие было применено лишь к восьми лицам.[16]

Хотелось бы остановиться еще на одной мере административной ответственности, которая по-разному сформулирована в российском и белорусском законодательстве. В КоАП РФ это — административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.10), а в КоАП РБ по существу аналогичное взыскание именуется депортацией (ст. 6.11).

Более удачным, по нашему мнению, является подход российского законодателя к рассматриваемой нами мере административной ответственности. В КоАП РФ сохранена преемственность и так же, как в КоАП РСФСР, предусмотрено административное выдворение.

Термин «депортация», использованный в КоАП РБ в качестве определения меры административной ответственности, вызывает сомнения. Общеизвестно, что в истории Советского Союза депортация в сознании граждан ассоциировалась со сталинскими репрессиями в отношении целых народов. В списке депортированных в первой половине 1940-х годов находились и народы Северного Кавказа: карачаевцы, калмыки, балкарцы, чеченцы и ингуши. Особенностью депортации народов Северного Кавказа и одновре­менно ее правовым последствием является ликвидация их государственно-автономных образований.[17]

Белорусский законодатель ставит знак равенства между депортацией и административным выдворением. Такой вывод напрашивается при анализе определения депортации, приведенного в ст. 6.11 КоАП «Депортация — административное выдворение за пределы Республики Беларусь — применяется в отношении иностранного гражданина и лица без гражданства».

По другому пути пошел российский законодатель, разграничив понятия административного выдворения и депортации. О депортации говорится в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».[18] В ст. 2 Закона депортация рассматривается как принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в России.

150

Важно подчеркнуть, что по российскому законодательству депортация не является мерой административной ответственности, это мера административного пресечения.

В заключение отметим, что, несмотря на некоторые различия в регулировании мер административной ответственности в КоАП РФ и в КоАП РБ, есть и немало общего, что позволяет говорить в перспективе о тенденции сближения законодательства об административных правонарушениях двух стран. Однако, реально оценивая сложившуюся ситуацию, связанную с формированием Союзного государства Беларусь — Россия, мы, в отличие от представителей науки уголовного права,[19] не предлагаем в обозримом будущем принимать основы законодательства об административных правонарушениях Союза Республики Беларусь и Российской Федерации.

Основания повышения ответственности за убийство лица, заведомо для виновного находящегося в беспомощном состоянии