Административные процедуры и право
· Административные процедуры и право (Ю.А.
Тихомиров, Э.В. Талапина, "Журнал российского права", N 4, апрель
2002 г.)
О природе административных
процедур
О видах административных
процедур
Какие законы нужны?
Многообразная управленческая, контрольная, экономическая и
иная деятельность всегда сопряжена с нормативными правилами и усмотрением.
Дистанция между ними весьма подвижна, поскольку от правового старта до
реального финиша каждый субъект права проходит ее сам. Ошибки, отступления от
норм, хаотические действия, дублирование, злоупотребления встречаются
постоянно. В публично-правовой сфере их можно предотвращать с помощью тех или
иных способов упорядочения, и прежде всего процедур. Наиболее актуален сейчас
вопрос об административных процедурах, без которых трудно наладить эффективную
государственную и социально-экономическую деятельность.
О природе административных процедур
Понимание процедуры как порядка не вызывает сомнений. Оно
породило систему сложных процессуальных норм, с помощью которых развиваются
законодательный, бюджетный, гражданский процесс и т.п. Сложнее формируется
процесс в административной сфере ввиду ее безграничных объемов, динамизма и
быстротекучести.
Конечно, "присутствие" процедур в административных
и местных органах наблюдалось и в прошлые десятилетия. Министерства нередко
принимали регламенты, правила и т.п., посвященные в основном регулированию
организационных вопросов. Меньше внимания уделялось в них согласованным режимам
деятельности "по вертикали" и "по горизонтали". И все же
многие органы обходились без легально установленных процедур.
В законах прошлых лет и нашего времени очень мало
процедурных правил. Правда, довольно часто в законах содержится понятие
"порядок", которое можно расшифровать как процедуру действий,
подлежащих осуществлению, и подготовки правовых актов и документов, которые
следует разработать, утвердить и ввести в действие. К примеру, в ФЗ "О
высшем и послевузовском образовании" подобные отсылки содержатся в ст.5,
10, 11, 15, 16, 21, 23, 24 и 34. Но нередко требования к вышеназванным
элементам не соблюдаются.
Трактовка юридического процесса в общетеоретическом плане означает
его рассмотрение как порядка деятельности компетентных органов, урегулированной
процессуальными нормами и состоящей в принятии общих или индивидуальных
юридических режимов. В этом смысле юридический процесс может быть
правотворческим и правоприменительным*(1).
Отсюда разработка проблем процессуального права*(2).
В науке административного права юридический процесс служит
разновидностью процедур, понимаемых в широком смысле в качестве способов
упорядочения деятельности. Ему присущи системы процессуального
законодательства, в частности административные процессы и административное
производство*(3). Понимание процедур
в позитивном смысле привело ученых к исследованию управленческих процедур,
охватывающих разные виды управленческой деятельности (нормотворчества,
контроля, реализации прав и обязанностей граждан, организации работы органов и
т.п.)*(4).
Предложим следующее определение административной процедуры.
Это - нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий
субъектов права для реализации их прав и обязанностей. Возникает вопрос: каковы
критерии введения процедур? Если его не решить, процедуры утратят свою
специфику и сольются со всем объемом деятельности, а административное
усмотрение исчезнет.В этой связи вполне обоснованна постановка вопроса об
элементах административной процедуры, позволяющих точнее определить их
критерии. К таким элементам относятся:
а) процедурные правила, предназначенные для легального
применения материально-компетенционных норм;
б) типичный "набор" юридических действий и актов,
совершаемых и принимаемых субъектами компетенции;
в) стадии деятельности субъектов компетенции и связанных с
ними других субъектов права, последовательность совершения юридических действий
и их связь;
г) временная характеристика (сроки, продолжительность,
периодичность).
Каким же образом названные элементы опосредуются правом? По
своей природе они являются преимущественно организационно-функциональными
правилами. Их юридический аспект выражен в операциональном расчленении
диспозиции материальной нормы и даже во введении микрогипотез.
Для читателя привычен взгляд на гражданский и уголовный
процесс как на системы абсолютно строго регламентированных действий
юрисдикционного характера. Нормы как бы привязаны к типичным фактам и событиям.
В административном праве, нормы которого имеются почти во всех отраслях права,
нужны иные, а именно позитивные процедуры. Это - наиболее важная форма
реализации компетенции государственного и муниципального органа, поскольку в
административном праве действует принцип "разрешено то, что
разрешено". С помощью процедур организуется деятельность публичных
субъектов принятия решений, юридических лиц и граждан, действующих в русле этих
решений. Именно процедуры способствуют уменьшению правонарушений и введению
соответствующих коллизионных процедур - в КоАП, а также в будущий Кодекс
административного судопроизводства.
Каковы принципы административных процедур? Это - правореализационное
обеспечение, законность, открытость и доступность, обязательность,
эффективность, концентрация действий ("одно окно").
Среди принципов административных процедур специального
пояснения требует новый и необычный для нас принцип "одного окна".
Будучи закрепленным в законодательстве Швейцарии, данный принцип означает
обязанность уполномоченного органа или должностного лица, к которому обратился
с просьбой гражданин, собрать все документы, необходимые для принятия решения
по его просьбе. В таком виде этот принцип можно отразить и в российском
законодательстве. Трудности его введения будут зависеть от характера обращений
граждан. Сложнее, к примеру, ввести этот принцип в процедуры по экспертизе
инвестиционных проектов, отводу участков недр, регистрации сделок и т.п., где
на каждом уровне - федеральном, региональном и местном - допустимо создание
режима "одно окно".
В общем плане можно вести речь: а) о праве гражданина,
юридического лица обратиться в установленном порядке за получением документов и
решений (в том числе и как собственника); б) об обязанности органа или
должностного лица, управомоченного принять решение, собрать по данной просьбе
всю необходимую информацию, а соответствующих органов - представить ее
ответственному органу; в) об обязанности последнего представить гражданину или
юридическому лицу комплект документов или текст принятого решения; г) о точных
и кратких сроках ответов. Типология обращений потребует юридических
характеристик разных "окон" и способов их регламентации.
Пожалуй, бесспорным будет утверждение о широком круге лиц -
физических и юридических, - охватываемых рамками административного процесса.
Применение норм разных отраслей права неизбежно втягивает в его орбиту органы
исполнительной власти и органы местного самоуправления, юридические лица
различных организационно-правовых форм, наконец, граждан. Социальный аспект
процедур очень важен, поскольку отражает различные гарантированные виды
отношений граждан с публичными властями. Данная проблема требует специальных
решений, включая развитие института административной юстиции.
Таким образом, административные процедуры выступают одной из
двух составных частей административно-процессуального законодательства. В
сочетании с административно-материальными нормами они находятся в системе административного
права. А оно, как известно, регулирует почти все области государственной и
общественной жизни, оценивая их с достаточно специфических
административно-правовых позиций.
О видах административных процедур
Многообразие управленческой, регулятивной и контрольной
деятельности публичных органов и учреждений требует введения и использования
различных процедур. Мы выделяем прежде всего позитивные административные
процедуры, призванные нормировать, упорядочить и стабилизировать основные виды
деятельности. Другие процедуры назовем коллизионными, поскольку они
предназначены для рассмотрения споров и разногласий. Это могут быть
административные, судебные и смешанные процедуры.
Различение видов административных процедур проводится здесь
по видам решаемых задач в рамках компетенций субъектов права. Оговоримся сразу
по поводу типа задач - они предусмотрены в нормативном режиме как периодически
и постоянно возникающие либо непредвидимые и новые.
С учетом сказанного предложим примерный перечень
административных процедур:
а) организационные (распорядок работы, распределение
обязанностей, регламент взаимоотношений);
б) принятие решений (правовых актов, устных решений и др.);
в) использование информации (документооборот, информационное
обслуживание);
г) решение функциональных задач (экономических, финансовых и
др.);
д) делегирование полномочий;
е) совершение юридических действий (лицензирование и т.п.);
ж) проведение координации;
з) осуществление контроля;
и) деятельность в рамках целевых программ;
к) рассмотрение обращений граждан;
л) рассмотрение предложений общественных объединений;
м) разрешение разногласий и споров;
н) действия в экстремальных ситуациях (техногенная
катастрофа, чрезвычайное положение и т.п.);
о) порядок реорганизации и упразднения организаций;
п) международные и смешанные процедуры.
Процедуры желательно применять комплексно - в этом случае
обеспечивается их гибкое сочетание.
Существуют разные способы закрепления административных
процедур: закон, регламент, правила, положение, распорядок, соглашение. Их не
следует использовать произвольно, поскольку требуется адекватное отражение в
них типов задач. Второй, четвертый и пятый способы в большей степени
"привязаны" к сугубо организационным процедурам, третий и шестой - к
функциональным задачам.
Как зарождаются административные процедуры? Исходным пунктом
является правильное определение компетенции органа, то есть предметов ведения
как объектов воздействия (сферы), полномочий, ответственности и ресурсов,
необходимых для выполнения полномочий*(5).
Практика пока еще далека от такого подхода, поэтому обоснованность и точность
определения элементов компетенции в законах и положениях остается актуальной
проблемой. Проводимая в настоящее время по линии Комиссии Президента РФ работа
по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Федерации и ее субъектов служит тому
подтверждением.
Необходимо далее определить те участки деятельности субъекта
права, которые потребуют устойчивых и повторяющихся юридических действий и
актов. Выбор критерия для разработки и введения административных процедур очень
важен.
Следующий этап требует осуществления процедур, которые
позволили бы провести своего рода организационно-структурное оформление органа.
Имеются в виду распределение функций между внутриструктурными подразделениями,
заместителями руководителя и утверждение соответствующих (при этом
взаимосвязанных) положений и должностных инструкций. Полезны введение четкого
распорядка работы и регламентация порядка составления планов и программ,
проведения заседаний коллегии, совещаний, "внешних" акций и т.п.
Переход от статики к динамике требует установления других
процедур и связан с введением порядка решения функциональных задач
государственных и муниципальных органов.
Большое значение имеет формирование процедур решения задач.
Это могут быть либо отдельные правительственные и ведомственные процедуры, либо
процедуры, "встроенные" в структуру тематического закона (бюджетного,
земельного и иных кодексов). Без них в рамках компетенции органа (должностного
лица) происходит поспешное и не всегда эффективное решение задач. Например,
долго и безуспешно ищут партнеров, проводят согласования документов.
Особого внимания заслуживают особенности процедур решения
постепенно возникающих или оперативных задач. И здесь требуется тщательно
урегулировать порядок совместного или согласованного их решения. Этому
посвящены нормативно установленные функции.
Само понятие функций государственного органа употребляется в
нормативных актах в различных значениях. Как правило, в положении о федеральном
министерстве перечисляются его задачи, а затем функции. Органы публичной власти
(будь то государственные или муниципальные) осуществляют свои функции,
закрепленные в положениях о них. Святой принцип административного права -
"разрешено то, что разрешено" - возводит статутные правила о
государственном органе в ранг единственного источника его полномочий. Проектом
ФЗ о федеральных органах исполнительной власти предусмотрено создание классификатора
функций (утверждается Указом Президента), что, несомненно, позволит
унифицировать подходы к их формулированию по отношению к конкретным
государственным органам.
Для большей наглядности ограничим рассмотрение вопроса о
функциях государственных органов экономической сферой. Сошлемся на работу И.Л.
Бачило, которая выделяет применительно к функциям государственных органов в
области экономики три блока функциональной деятельности: учетно-аналитический,
координационно-распорядительный, контрольно-отчетный*(6). Реально функция государственного учета в экономике
осуществляется в виде государственной регистрации, проводимой различными
органами. Закрепление этой функции проводится в нормативных актах разного
уровня - как правило, в федеральных законах и постановлениях Правительства,
конкретизируемых ведомственными актами.
Диапазон государственной регистрации в области экономики
сгруппируем по следующим блокам:
а) Субъекты:
общая регистрация налогоплательщиков, российских юридических
лиц, юридических лиц с иностранным участием; кредитных организаций, в том числе
с иностранным участием;
специальная регистрация субъектов, ведущих определенную
деятельность или обладающих специфическими характеристиками (субъектов
естественных монополий); финансово-промышленных групп; организаций, имеющих
право осуществлять внешнеторговую деятельность в отношении продукции военного
назначения;
ведение реестров лицензий по субъектам, ведущим определенную
деятельность.
б) Объекты:
объекты прав недвижимости; земли; федеральное имущество;
ценные бумаги;
продукция и иные результаты деятельности - опасные
производственные объекты, гидротехнические сооружения, новые пищевые продукты,
материалы и изделия;
сделки с недвижимостью, сделки с рыбопромышленными судами.
в) Параметры - показатели экономической эффективности
деятельности федеральных государственных унитарных предприятий; показатели
состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Как видим, всего лишь одна функция - государственного учета
- и лишь в одной сфере (экономической) выполняется большим количеством
различных государственных органов на основе разрозненных нормативных актов.
Очевидно, что учетная функция имеет единые принципы и порядок осуществления;
признание этого факта на законодательном уровне позволит избежать
многочисленных случаев дублирования и несогласованности в соответствующих
нормативных актах.
Интересно в этом плане Постановление Кабинета министров
Татарстана от 15 января 2001 года "О мерах по совершенствованию
деятельности органов государственного управления Республики Татарстан". В
соответствии с методом индикативного управления утверждены индикаторы оценки
уровня жизни населения, социально-экономического положения республики, районов,
городов и предприятий на 2000-2002 гг., кодификатор функций государственного
управления. Поручено разработать процедуры управления по этим функциям.
Самостоятельным видом административных процедур является
установление порядка принятия решений государственными и муниципальными
органами. В статутных законах и Положениях об органах целесообразно закрепить
основные элементы процедуры. Используя прошлый и современный опыт, можно
утверждать правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов. Этим
вопросам посвящено и известное Постановление Правительства РФ от 13 августа
1997 года "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их государственной
регистрации"*(7). Институт
законодательства и сравнительного правоведения подготовил такие правила для
одного из федеральных министерств и администраций Тверской и Нижегородской
областей.
И все же было бы оправданным в федеральном законодательном
акте закрепить базовые элементы, а именно: управомоченные субъекты, основания и
виды актов, порядок коллегиального и единоличного их принятия, принятия и
оформления устных решений, этапы подготовки проектов (включая использование
заключений экспертов и общественного мнения), гласность и информация,
требования к оформлению, регистрации, учету, хранению и порядку изменений,
наконец, организация исполнения.
Привлечем особое внимание к способам принятия совместных
решений: кто и в какой последовательности готовит проект и подписывает
документ, как быть в случае задержки или отказа одного из партнеров и т.п.
Административные процедуры ориентированы не только на
самоорганизацию органов и организаций. Их назначение - упорядочить внешние
связи и взаимоотношения субъектов права в управленческих, контрольных,
бюджетных и иных сферах. Пока же таких процедур почти нет, что приводит к
хаотичности связей и большим потерям времени. ИЗиСП провел разработки этих
проблем. Одна из них связана с подготовкой на материалах Тверской и
Нижегородской областей регламентов взаимоотношений областных и федеральных органов
исполнительной власти. В них предусмотрены согласования, формы участия,
совместные решения и т.п. По нашему мнению, такие регламенты "по
вертикали" позволяют избежать сбоев компетенции, и их лучше вводить в
действие на двух-трех уровнях согласованно. Другая разновидность процедур
связана с отношениями "по горизонтали", в частности, со схемой
управления территорией, предусмотренной Законом "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации"*(8).
Пока же в областях и других субъектах Федерации плохо обеспечено их комплексное
развитие.
Договоры, столь популярные в гражданском праве, ныне все
чаще появляются в административно-правовой сфере. Публичные договоры существуют
в форме государственных (международных и внутригосударственных) и
административных. Именно административные договоры в последнее время получают
распространение, характеризуя собой новые, диспозитивные подходы к решению традиционных
административно-правовых задач. Даже Конституция РФ в ст.78
"благословила" органы исполнительной власти на заключение договоров:
федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им
осуществление части своих полномочий. Эта норма конкретизирована в Федеральном
законе от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
На наш взгляд, можно выделить следующие признаки
административного договора:
а) субъектный состав - право органов государственной власти
заключать административные договоры между собой и с другими субъектами. В
подобных отношениях стороны формально-юридически равны, соглашение заключают
добровольно;
б) содержание - осуществление государственного управления,
разделение компетенции, передача осуществления полномочий;
в) цель. В ее основе - общественный, публичный интерес,
политические цели;
г) принцип - разрешено то, что разрешено.
По видам административные договоры могут быть вертикальными
и горизонтальными.
На практике государственные органы часто прибегают к
договорной форме сотрудничества между собой. Так, Московская регистрационная
палата заключает соглашения о сотрудничестве с налоговой инспекцией, комитеты
по управлению имуществом - с комитетами по регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним и т.п. Плохо то, что порядок заключения таких
соглашений совершенно не отрегулирован. Информация о наличии договоров не
подлежит обнародованию и распространению, да и подписываются они без
определенной системы, основываясь на личных знакомствах руководителей ведомств.
Но главное, что по сути дела нет правил подготовки, заключения и выполнения
административных договоров. И здесь возможны два варианта - принятие в
соответствии со ст.78 Конституции РФ федерального закона или постановления
Правительства РФ "О порядке заключения и выполнения административных
договоров (соглашений)".
Выделим далее координационные процедуры, поскольку органы
исполнительной власти часто наделяются полномочиями по координации. Трудности
возникают из-за произвольного понимания таких полномочий, споров в рамках
целевых программ или о том, кто "главный". Для процедур такого типа
характерен следующий набор элементов: установление целей координации прав
головной организации и обязанностей участников координации, определение порядка
распределения заданий и ресурсов, принятия решений, представления отчетной
информации, наконец, процедур рассмотрения разногласий.
Осуществление государственных функций связано с
необходимостью их согласования и координации, причем как по горизонтали, так и
по вертикали. Этот вопрос не регламентирован. Краткое исключение - п.1 ст.24 ФЗ
от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации", в котором определена возможность участия законодательного
органа власти субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на
должность руководителей территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.
Формулировка ст.30 Федерального конституционного закона о
Правительстве об обеспечении Президентом РФ согласованного функционирования и
взаимодействия Правительства Российской Федерации и других органов
государственной власти - практически единственный пример "проникновения"
понятия согласованности в функциональные акты. К сожалению, это понятие не
расшифровывается. Между тем в практике работы государственных органов широко
применяются согласования и совместные решения вопросов. Правда, их процедурный
порядок толкуется разными ведомствами различно, что, естественно, отражается на
качестве выполнения ими функций и затрудняет определение конкретного
исполнителя. Закон об административных процедурах, в котором будут даны
нормативные определения этих способов осуществления функций и описаны порядок и
форма получения согласований, дал бы возможность систематизировать и формально
унифицировать работу исполнительной власти. Так, в законе могла бы содержаться
норма о том, что совместное действие совершается одновременно несколькими органами
при следующих условиях: наличие корреспондирующих, пересекающихся, совпадающих
полномочий этих органов; одинаковая форма акта (приказ, постановление);
нацеленность на одинаковый результат. В качестве примера сошлемся на Приказ
Госкомстата и Госналогслужбы РФ от 22 августа 1996 года N ВА-3-09/71 "Об
информационном взаимодействии органов государственной статистики и налоговых
органов". Согласованное действие может совершаться одновременно
несколькими органами либо исходить от одного органа, который предварительно
согласовал его содержание с другими органами.
Привычные для всех контрольные действия отнюдь не
отождествимы с их упорядоченностью и эффективностью. Тут нужны стабильные и
демократичные процедуры со следующими типичными элементами.
Во-первых, систематичность контроля за действиями и
выполнением законов и иных актов должна быть обеспечена комплексом мер.
Во-вторых, в связи с принятием Федерального закона "О
защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)", создавшего более благоприятные
юридические условия упорядочения контрольной деятельности применительно к
бизнесу, предстоит полностью освоить обеими сторонами новые правила, ввести
эффективные и простые процедуры контроля на всех участках экономической
деятельности. Пока их мало, к примеру, и в правилах контроля за качеством
зерна, и в положениях о таможенном контроле.
В-третьих, актуальна задача обеспечения баланса собственно
контрольных полномочий государственных и муниципальных органов, с одной
стороны, и их обоснованного удельного веса в общем объеме компетенции названных
органов. Потребуется изменение норм соответствующих федеральных законов и иных
актов.
В-четвертых, первоочередной задачей является повышение
эффективности всех видов контрольной деятельности и обеспечение прав и законных
интересов бизнеса. Процедурные правила о задачах, объектах, периодичности,
этапах, документах, гласности очень важны.
В-пятых, больше внимания необходимо уделить координации
деятельности контрольных органов, осуществляемым ими согласованным и совместным
проверкам. В этих целях полезна подготовка федерального закона о
государственном контроле.
Есть процедуры, которые обеспечивают связи всех
вышеназванных процедур. Речь идет об информационном обеспечении любого органа.
Это информация, которую он производит и распространяет самостоятельно, а также
информация, поступающая извне. Вопросы, связанные с информационным оборотом в
системе публичной власти, не составили предмета внимания законодателя (за
исключением вопросов делопроизводства, регулируемых ведомственным способом),
особенно это касается информационного обмена внутри единой системы
исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам
совместного ведения.
Обратимся в качестве примера к такому проявлению проблемы
информационного обмена, как запросы одних органов исполнительной власти в
другие. В соответствии с положениями об этих федеральных органах исполнительной
власти в рамках выполнения своих функций они имеют право запрашивать
необходимую информацию. Функция ее сбора, обработки, накопления, хранения,
анализа и передачи требует предоставления органам, эту функцию осуществляющим,
лишь права требовать от других органов, от предприятий, учреждений и
организаций предоставления соответствующих сведений, и то не всегда*(9). Полномочия федеральных органов
исполнительной власти по получению необходимой им информации сформулированы
различно: Минтранс получает ее у органов транспортного комплекса (в том числе
статистические данные и бухгалтерскую отчетность), Минсельхоз - у федеральных
органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и
организаций, Минэкономразвития - у федеральных органов исполнительной власти и
органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления,
юридических и физических лиц, Минюст - у федеральных органов государственной (а
не только исполнительной) власти, органов государственной власти субъектов РФ,
органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц. Примечательно,
что все эти органы проделывают операции запросов в установленном порядке
(который еще не принят). Исходя из представленного расклада, формально
запросить информацию у органов местного самоуправления могут лишь
Минэкономразвития и Минюст.
В деятельности органов исполнительной власти существует и
другой аспект информационных вопросов - представление собственной информации,
что называется, вовне, "потребителям". Например, Минэкономразвития
выполняет функцию оказания информационно-консультативного содействия
иностранным инвесторам, предоставляет информацию из реестра экспортеров без
каких-либо ограничений. Министерство сельского хозяйства обеспечивает
информацией пользователей отраслевого фонда стандартов.
Конечная цель налаженного информационного обмена -
сокращение количества документов в каждом ведомстве, уход от дублирования
информации. Для гражданина или юридического лица, обращающихся в
государственный орган за реализацией своего права, это еще и принцип
"одного окна" (сбор всех сопутствующих соглашений других
государственных органов непосредственно самим органом). Пока же эта система
недостижима.
Возьмем, к примеру, вопрос государственной регистрации
создания юридического лица на примере города Москвы. Обращение в Московскую регистрационную
палату и внесение юридического лица в реестр фактически не означают начала его
реального функционирования. Вновь созданному лицу следует обратиться в
налоговый орган для постановки на учет. Но и это еще не все. Комитет по
статистике, Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд
го
| 
