К ВОПРОСУ О КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
Кудряшов Евгений Валерьевич, аспирант кафедры Административного права Московской государственной юридической академии (МГЮА), помощник члена Совета Федерации по работе в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, г. Москва
Рассмотрение вопроса о компетенции органов исполнительной власти хотелось бы начать с понятия органа исполнительной власти. Статья 77Конституции определяет, что в пределах ведения РФ ее субъектов органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти. Это означает, что такие органы являются ведущими субъектами практической реализации государственной власти в ее исполнительном варианте. Органом исполнительной власти является структурно обособленный элемент государственного аппарата, осуществляющий строго определенные законодательством задачи и функции, и наделенный необходимыми для этого государственно-властными полномочиями (компетенцией). Для того, чтобы реально обладать всеми необходимыми признаками административной правосубъектности, органы исполнительной власти наделяются управленческой компетенцией. ЫВ ней находят свое юридическое выражение, и закрепление объем представленных им полномочий и мера ответственности за порученное им дело в отнесенных к их ведению сферах государственно-управленческой деятельностил[1]. Надо также отметить, что вообще каждому государству на любом этапе его развития приходится решать вопросы его интересов и органов. Так было в прошлые годы в нашей стране, таково значение компетенционных вопросов в современный период. Однако в их трактовке и практическом разрешении допускается немало ошибок. Нередко весьма противоречиво используются понятия Ыкомпетенциял, Ыполномочиял, Ыфункциял, Ыправа и обязанностил, Ыпредметы ведениял и т.д. Данные разночтения предъявляют повышенные требования к развитию теории компетенции[2]. Видный административист Б.М. Лазарев рассматривал компетенцию органа управления как его право и обязанность осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере. К тому же автор разделял права и обязанности, поскольку подвижность первых уравновешивается устойчивостью вторых как обязанностей перед государством[3]. Вообще административисты часто включают в понятие компетенции властные полномочия или обязанности и права и подведомственность (круг дел)[4]. Иное решение проблемы предложено И.Л. Бачило, которая рассматривает главные функции управленческих органов как виды воздействий на объекты управления. Они расчленяются на подфункции, действия и операции с разной степенью властности[5]. Как уже было отмечено, каждый орган действует от имени государства на основе закона и наделен властными полномочиями, издает обязательные для исполнения правовые акты. Ц.А. Ямпольская выделяла наряду с такими элементами, как структура, персонал, материально-финансовая база, также и полномочия[6]. ЫВ общем виде компетенция есть законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом. Она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, и властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. К сопутствующим элементам следует отнести, прежде всего, цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенции[7]. Системный подход к компетенции выражается в таком понимании ее субъектов, когда они взаимодействуют между собой в процессе выполнения государственных, региональных и иных задач. Государство как управляющая система обладает суверенитетом и выполняет публичные функции. Часто говорят об управлении государственными делами. В федеративной России разграничены предметы ведения Федерации и ее субъектов, а также полномочия между государственными органами. В международно-правовом ракурсе речь ведется о юрисдикции суверенного государства на всей территории и полномочия международных и межгосударственных объединений, производных от государственного суверенитета. Компетенцией обладают все государственные институты и органы Г Президент, парламент, Правительство, министерство, губернатор, глава администрации, мэр и т.п. Как институт публичной власти в широком смысле, местное самоуправление обладает собственной компетенцией и наделяется государственными полномочиями. Публичные корпорации типа РАО ЫЕЭС Россиил могут обладать смешанными полномочиями. Правильному пониманию компетенции способствует его общеправовая трактовка. Это базовое понятие публичного права определяет жизнедеятельность субъектов не только публично-правовых, но и частноправовых отношений. Оно признается и устанавливается, прежде всего, нормами конституционного, административного, финансового, уголовного и международного публичного права. Компетенция определяется преимущественно в статутных и тематических законах и иных актах. Выделяют следующие типичные предметы ведения как элементы компетенции: - сфера государственной и общественной жизни, отрасли экономики и социально-культурного строительства;
политический курс и устойчивый вид деятельности[8]; юридические действия; материальные объекты (собственность); финансово-денежные средства; государственные и иные институты, органы, организации; руководители, должностные лица; правовые акты и т.д. Также возможно выделить типичные полномочия: руководить, управлять, решать, участвовать, нормировать, организовывать, указывать, координировать, разрабатывать, контролировать, запрещать. Каждое из этих приведенных общих полномочий можно расчленить на более конкретные. Например, Ырешаетл - устанавливает, создает, утверждает. По характеру решения бывают самостоятельные, согласованные, совместные, предварительные, рекомендательные. Очевидно, что многое зависит от обоснованного выбора способов определения компетенции. Этот выбор не должен быть произвольным и полностью детерминироваться Ыусмотрениемл. Необходимо, в этой связи, соблюдать принципы установления компетенции. Применяется несколько способов регулирования компетенции: общая характеристика объектов воздействия (для законодательных органов); закрытый перечень полномочий (для судов); полузакрытый перечень, когда он дополняется формулой Ыи иные полномочия, возложенные ...л; своего рода скрытые полномочия, презюмируемые полномочия, отражающие право вышестоящих органов принять к своему ведению любой вопрос; смешанные. Хотелось бы обратить особое внимание, в частности, на изменения компетенции государственных органов в их отношениях с коммерческими организациями. В прошлые десятилетия государственные органы были доминирующей фигурой в экономической системе. Теперь самостоятельность хозяйствующих субъектов, коммерческих организаций требует иных связей с государственными органами. Соответственно происходят изменения в компетенции государственных органов. Меняется соотношение ее элементов (видов решений, информационных, организационных, аналитических и иных действий), вводятся процедуры осуществления полномочий. Особое значение имеют юридические режимы экономической деятельности, устанавливаемые законами, их широкий диапазон Г от жестких до мягких и стимулирующих, - что создает благоприятные условия для деятельности коммерческих организаций[9]. В настоящее время сформировалась структура органов исполнительной власти, регулирующих отношения в области электроэнергетики РФ. Несмотря на то, что Президент РФ не входит в структуру исполнительной власти, он обладает широкими полномочиями в данной сфере экономики РФ. Что же касается федеральных органов исполнительной власти, то среди органов, осуществляющих государственное регулирование электроэнергетикой можно выделить следующие: Правительство Российской Федерации, Министерство энергетики России, Федеральная энергетическая комиссия России. В теории административного права по характеру компетенции выделяются следующие виды органов исполнительной власти: - органы общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех или широкого круга объектов по основным вопросам их деятельности (Правительство Российской Федерации); - органы исполнительной власти отраслевой компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении порученных им сфер отраслевой деятельности Г министерства и иные отраслевые исполнительные органы. Что касается отраслевых начал в управлении, то надо заметить, что в период, когда основной формой собственности признавалась государственная, а государство сосредотачивало в своих руках все функции непосредственного управления предприятиями, учреждениями и организациями страны, данное понятие имело соответствующую этим условиям трактовку. Под отраслевым управлением понималась основанная на отраслевом принципе система специализированного централизованного управления большинством предприятий, учреждений и организаций данной отрасли (экономики, социально-культурной и иной деятельности) в тех или иных территориальных границах. В единую систему центрального отраслевого органа управления (по общему правилу ими являлись министерства) входили в качестве ее основных звеньев предприятия, учреждения и организации данной отрасли, а также вышестоящие над ними органы отраслевого управления. Вышестоящие отраслевые органы представляли собой иерархию обширной власти над основными звеньями единой организационно и юридически обособленной специализированной системы управления. Отношения по вертикали между звеньями единой системы центрального отраслевого органа строились на основе организационной и юридической подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим, доминирования полномочий первых над полномочиями вторых. ЫТакая система усиливала ведомственную разобщенность в управлении, дублирование в осуществлении функций на нижестоящих уровнях, сковывала инициативу нижестоящих звеньев. Именно на базе отраслевого управления были допущены извращения в управлении основными звеньями отраслей, которые в публицистике были неточно квалифицированы как административно-командная система, оцениваемая только в негативном смыслел[10]; - органы межотраслевой компетенции, которые по порученной им сфере деятельности координируют деятельность иных исполнительных органов, как правило, к таким органам относят федеральные государственные комитеты и федеральные комиссии, а также соответствующие органы субъектов Российской Федерации; - органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют различного рода регулятивные, разрешительные, контрольные, надзорные и регулятивные функции; Указанные органы исполнительной власти наделены специальными полномочиями для осуществления деятельности по регулированию электроэнергетики России.
Поступила в издательство: 11.11.2003 г.
[1] Козлов Ю.М. ЫАдминистративное правол - М.: Юрист, 2000г. [2] Тихомиров А.Ю. Теория компетенции. М., 2001 г. [3] Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 2000 г. [4] Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000 г. [5] Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976 г. [6] Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954г. [7] Административно-правовое регулирование экономических отношений. Под ред. И.Л. Бачило., Н.Ю. Хаманева.// Компетенция, усмотрение, процедуры. Ю.А. Тихомиров. Академический правовой университет при Институте государства и права РАН, МЗ-Пресс, 2001г. [8] Административно-правовое регулирование экономических отношений. Под ред. И.Л. Бачило., Н.Ю. Хаманева.// Компетенция, усмотрение, процедуры. Ю.А. Тихомиров. Академический правовой университет при Институте государства и права РАН, МЗ-Пресс, 2001г. [9] Тихомиров Ю.А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. 2000 г. Ж5. [10] Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. ЫАдминистративное право Российской Федерациил - М.: Издательво Зерцало, 1996.
| 
