К вопросу о правовых формах
административной деятельности
· К вопросу о правовых формах административной
деятельности (П.И. Кононов, И.М. Машаров, "Журнал российского права",
N 5, май 2004 г.)
В литературе по административно-правовым вопросам под
правовыми формами осуществления государственного управления (исполнительной
власти) понимают такие формы внешнего выражения административной деятельности,
которые всегда влекут за собой определенные юридически значимые последствия. К
правовым формам относят, в частности, издание нормативных и ненормативных
правовых актов, заключение договоров, совершение иных юридически значимых
действий. Неправовые формы административной деятельности в отличие от правовых
не влекут прямых юридически значимых последствий и сводятся к совершению
различных организационных действий и материально-технических операций*(1).
С нашей точки зрения, правовые формы административной
деятельности - это такие внешние способы ее выражения, которые характеризуются
наступлением или возможностью наступления определенных прямых правовых
последствий для тех субъектов, в отношении которых данная деятельность
осуществляется. Считаем, что к правовым формам административной деятельности
относятся не только административные акты и административные договоры, но и
административно-правовые действия.
В современной науке административного права до сих пор
отсутствует легальное понятие "административно-правовое действие".
Отечественные ученые-административисты на протяжении нескольких десятилетий
занимались исследованием обширного массива административно-правовых актов, но
совершенно не уделяли при этом внимания изучению постоянно совершаемых
административными органами действий, которые ни по содержанию, ни по форме
выражения не могут быть отнесены к категории административно-правовых актов, а
являются самостоятельной правовой формой административной деятельности. На это
обстоятельство в последнее время было обращено внимание некоторых ученых. Так,
Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов указывают на то, что нельзя все управленческие
действия сводить только к изданию правовых актов, поскольку исполнительные органы
помимо издания актов совершают много действий иного юридического характера*(2).
Субъекты, осуществляющие административную деятельность,
постоянно, практически ежедневно совершают массу действий, как влекущих, так и
не влекущих правовые последствия для других лиц. Поскольку такие действия
совершаются в процессе осуществления административной деятельности, являются
внешним выражением воли властвующих субъектов и основаны на нормах права, то
полагаем, что они могут быть охарактеризованы как административно-правовые.
Под административно-правовым действием, по нашему мнению,
следует понимать властный волевой акт поведения административного органа,
совершаемый в отношении конкретных физических или юридических лиц, направленный
на разрешение конкретной жизненной ситуации, возникшей в ходе осуществления
указанным органом административной деятельности, и влекущий для названных лиц
определенные правовые последствия.
Рассмотрим семь основных признаков административно-правовых
действий, в том числе отличающих их от административно-правовых актов.
1. Рассматриваемые действия совершаются только в процессе
осуществления административной деятельности. Иными словами, они не могут
совершаться в процессе осуществления законотворческой (правотворческой) и
судебной деятельности (судопроизводства).
2. Административно-правовые действия производятся только
административными органами в пределах их компетенции.
3. Виды и порядок (процедуры) их совершения определяются
нормами административного права.
4. Административно-правовое действие в отличие от
административно-правового акта представляет собой не официальный документ
(запись в документе) или знак (символ), а властный волевой акт поведения
административного органа, выражающийся в воздействии определенным способом на
субъект, в отношении которого осуществляется административная деятельность. В
частности, административно-правовыми действиями будут являться проведение
надзорным органом проверки на предприятии, доставление сотрудником милиции
гражданина, совершившего административное правонарушение, в орган внутренних
дел, и т.п.
5. В отличие от неправовых (в частности, организационных и
материально-технических) административно-правовые действия всегда влекут или
могут повлечь за собой юридически значимые последствия для тех лиц, в отношении
которых они совершаются. Например, такое действие, как административное
задержание гражданина, совершившего административное правонарушение, влечет для
него временное ограничение свободы.
6. Указанные действия могут как предшествовать принятию
(изданию) индивидуальных административно-правовых актов, так и совершаться
после принятия (издания) данных актов. Например, административное задержание
правонарушителя или составление в отношении его протокола об административном
правонарушении предшествуют вынесению постановления о привлечении этого лица к
административной ответственности. Другие же действия (например, такое как
обращение взыскания на заработную плату и имущество правонарушителя с целью
исполнения назначенного ему административного наказания) совершаются после
вынесения в отношении правонарушителя постановления о привлечении его к
административной ответственности.
7. Совершение большинства таких действий требует
официально-документального оформления посредством составления соответствующих
процессуальных документов (протоколов, актов, рапортов и т.п.). Например,
административное задержание правонарушителя должно быть оформлено специальным
протоколом, медицинское освидетельствование водителя транспортного средства на
состояние опьянения - актом медицинского освидетельствования. Вместе с тем при
совершении некоторых административно-правовых действий не требуется их
процессуальное оформление. К таковым относятся, в частности, проверка
сотрудниками милиции документов у граждан, остановка ими транспортных средств.
В целях систематизации административно-правовых действий
целесообразно провести их классификацию.
С нашей точки зрения, указанные действия можно было бы
подразделить на виды по следующим критериям.
1. В зависимости от сферы осуществления (внутренней или
внешней) административной деятельности:
1.1. Действия, совершаемые внутри государственных органов,
учреждений, организаций, органов местного самоуправления, муниципальных
учреждений, - так называемые внутриорганизационные административно-правовые
действия. К ним можно отнести предъявление руководителем государственного
органа властных требований к подчиненным сотрудникам, проведение служебной
проверки в отношении сотрудников, совершивших дисциплинарные проступки, составление
сотрудниками государственного органа служебных рапортов и записок, а также
отчетов и направление их руководителю данного органа или в вышестоящий орган.
1.2. Действия, совершаемые административными органами в
сфере их внешневластной деятельности, то есть в отношении не подчиненных им
организационно физических и юридических лиц. Например, действия по приему и
рассмотрению заявлений, ходатайств и жалоб физических и юридических лиц по
подведомственным административному органу вопросам, действия по применению мер
административного принуждения в отношении лиц, совершивших административные
правонарушения.
2. В зависимости от целей совершения (направленности) и
содержания:
2.1. Действия, направленные на обеспечение реализации прав и
обязанностей физических и юридических лиц, возникающих у них на основе
материальных норм различных отраслей права (административно-регулятивные
действия). Например, к ним относятся прием от физических и юридических лиц
заявлений, ходатайств о предоставлении им каких-либо прав или правового
статуса, выдача гражданам паспортов, справок, свидетельств, лицензий и т.п.
В свою очередь, административно-регулятивные действия в
зависимости от конкретной цели их совершения можно подразделить на следующие
виды:
а) распорядительные, связанные с дачей указаний, с
предъявлением каких-либо властных требований к другим лицам;
б) регистрационные, связанные с осуществлением
государственной регистрации прав, правового статуса, иных объектов;
в) разрешительные, связанные с выдачей специальных
разрешений (лицензий) на совершение физическими и юридическими лицами
каких-либо действий, на осуществление какой-либо деятельности;
г) правопредоставительные, связанные с предоставлением
физическим и юридическим лицам по их инициативе каких-либо прав или правового
статуса;
д) экзаменационные, связанные с проведением экзаменов,
конкурсов и иных испытаний в целях приобретения определенных прав или правового
статуса;
е) правоудостоверительные, связанные с официальным
удостоверением каких-либо фактов, имеющих юридическое значение для физических
или юридических лиц;
ж) согласовательные, связанные с осуществлением согласования
каких-либо вопросов, возникающих у административных органов, физических и
юридических лиц и требующих решения в административном порядке;
з) координационные, связанные с осуществлением координации
совместной деятельности каких-либо административных органов.
2.2. Действия, направленные на выявление и пресечение
правонарушений, а также на обеспечение общественной безопасности, безопасности
государства, отдельных лиц (административно-охранительные действия). К ним
относятся проверка сотрудниками милиции документов у граждан, проверка
деятельности юридических лиц, доставление граждан, совершивших административные
правонарушения, в помещения органов внутренних дел, их задержание, личный
досмотр, запрещение движения транспортных средств на отдельных опасных участках
дорог или улиц и т.п.
В зависимости от целей административно-охранительные
действия целесообразно подразделить на следующие виды:
а) поисково-проверочные (проведение проверок соблюдения
физическими и юридическими лицами действующего законодательства);
б) ограничительные (установление временных ограничений прав
и свобод граждан, прав юридических лиц при наличии законных оснований);
в) запретительные (установление и реализация запретов на
совершение физическими и юридическими лицами определенных действий);
г) пресекательные (принудительное прекращение противоправных
действий, совершаемых физическими или юридическими лицами);
д) обеспечительные (принудительное обеспечение исполнения
физическими и юридическими лицами возложенных на них законодательством
юридических обязанностей);
е) следственные (проведение административного и
дисциплинарного расследования совершенных административных и дисциплинарных
правонарушений, а также обстоятельств чрезвычайных происшествий, аварий и
катастроф);
ж) исполнительные (обеспечение принудительного исполнения
правовых актов судов и административных органов).
3. Различают следующие действия в зависимости от наличия или
отсутствия прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении которых
они совершаются:
3.1. Действия, которые непосредственно влекут возникновение
прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении которых они
совершаются (составление уполномоченным должностным лицом в отношении
гражданина протокола об административном правонарушении, выдача гражданину
паспорта органом внутренних дел, регистрация органом ГИБДД транспортного
средства, принадлежащего гражданину или юридическому лицу, и т.п.). Указанные
действия непосредственно влекут возникновение правовых последствий для лиц, в
отношении которых они совершены (регистрация транспортного средства за
гражданином непосредственно влечет возникновение у него прав и обязанностей,
имеющихся в соответствии с действующим законодательством у владельцев
транспортных средств, и т.п.).
3.2. Совершение которых не влечет непосредственно
возникновения прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении
которых они совершаются, однако создает возможность возникновения таких
последствий (остановка сотрудником милиции гражданина или транспортного
средства для проверки документов, доставление гражданина в помещение органа
внутренних дел, проведение должностными лицами контролирующего или надзорного
органа проверки на территории и в помещениях организации). Указанные действия
могут завершиться как наступлением каких-либо правовых последствий для лиц, в
отношении которых они совершены, так и не повлечь подобных последствий.
Например, если в ходе проверки на предприятии будут обнаружены какие-либо
нарушения действующего законодательства, в отношении этого предприятия в
последующем не исключено применение мер административного принуждения, в том
числе связанных с административной ответственностью. Если же в результате
проверки никаких нарушений законодательства со стороны проверенного предприятия
установлено не будет, к нему не должны применяться какие-либо меры
административного принуждения.
4. В зависимости от наличия или отсутствия необходимости
официально-документального оформления совершаемых действий различают следующие:
4.1. Подлежащие официально-документальному оформлению.
Например, административное задержание, личный досмотр правонарушителя, досмотр
его вещей требуется оформлять составлением соответствующего протокола.
Совершение регистрационных действий оформляется посредством выдачи лицу, в
отношении которого эти действия совершены, соответствующего свидетельства о
регистрации.
4.2. Не подлежащие официально-документальному оформлению.
Например, не требуется официально-документального оформления в случае остановки
сотрудником милиции транспортного средства или проверки им документов у
граждан, а также применения в отношении правонарушителя специальных средств.
Классификация административно-правовых действий имеет не
только теоретическое, но и практическое значение. Выделение отдельных видов
административно-правовых действий позволяет четко определить их природу,
сущность, целевое назначение, последствия совершения и соответственно более
детально регламентировать в специальных нормативных правовых актах пределы и
правовые процедуры их осуществления.
В действующем законодательстве отсутствуют общие правовые
требования, предъявляемые к совершению административно-правовых действий. Между
тем анализ правоприменительной практики административных органов показывает,
что нормативное закрепление таких требований является необходимым, поскольку
позволит четко обозначить правовые основания для совершения
административно-правовых действий и пределы их осуществления.
С нашей точки зрения, законодательством должны быть
установлены следующие общие требования к правовой регламентации
административно-правовых действий, совершаемых административными органами в
процессе осуществления административной деятельности.
1. Перечень административно-правовых действий, которые
вправе совершать тот или иной административный орган, должен быть исчерпывающим
образом определен в соответствующем законе или подзаконном нормативном правовом
акте, регламентирующем компетенцию данного органа. Недопустимо указание в таких
нормативных актах на возможность совершения административными органами
каких-либо иных специально не оговоренных действий. Любое властное действие,
совершенное административным органом и прямо не предусмотренное соответствующим
нормативным актом, должно квалифицироваться как незаконное.
2. В нормативных актах, регламентирующих компетенцию
административных органов, должны не только перечисляться те или иные
административно-правовые действия, но также устанавливаться фактические и
юридические основания для их совершения. В частности, в качестве примера
приведем ст. 14 Закона РФ "О милиции", которая содержит исчерпывающий
перечень оснований для применения сотрудниками милиции специальных средств. По
аналогии с данной должны строиться и другие нормы, определяющие основания
совершения различных административно-правовых действий.
3. Помимо перечня административно-правовых действий, которые
вправе совершать тот или иной административный орган, соответствующий
нормативный акт должен регламентировать и возможные способы (методы) их
совершения. Так, предоставляя административному органу право проводить проверки
соблюдения физическими и юридическими лицами действующего в той или иной сфере
предпринимательской деятельности законодательства, соответствующий нормативный
акт должен определять и возможные методы проведения таких проверок.
4. В нормативных актах, определяющих компетенцию
административных органов, должна быть четко прописана правовая процедура
совершения этими органами тех или иных административно-правовых действий.
Нормативная регламентация процедуры совершения того или иного
административно-правового действия, с нашей точки зрения, включает в себя:
определение момента начала совершения действия; установление последовательности
совершения действия; определение момента окончания действия; установление
требований к документально-процессуальному оформлению совершаемого действия.
Указанным требованиям в целом отвечают, например, нормы ст.
27.7-27.9 КоАП РФ, касающиеся процедур личного досмотра, досмотра вещей лиц,
привлекаемых к административной ответственности, осмотра принадлежащих этим
лицам помещений и территорий и досмотра транспортных средств. В большинстве же
нормативных актов, регулирующих деятельность административных органов, подобная
правовая регламентация отсутствует.
5. В нормативных актах, определяющих компетенцию
административных органов, необходимо урегулировать также вопрос о праве
должностных лиц этих органов по своему усмотрению определять, какое именно
административно-правовое действие из числа предусмотренных соответствующим
нормативным актом совершить в сложившейся конкретной ситуации. Выбор того или
иного действия должен делаться уполномоченным должностным лицом
административного органа, исходя из следующих условий:
а) наличия фактических и юридических оснований для
совершения данного действия;
б) предпочтительности данного действия перед иными, для
совершения которых в сложившейся ситуации также имеются необходимые и
достаточные основания;
в) возможности достижения в результате совершения данного
действия более высокого, чем в результате совершения иных действий, эффекта в
решении возникшего в ходе административной деятельности вопроса.
6. В нормативных актах, устанавливающих перечень, основания
и порядок совершения административными органами административно-правовых
действий, должны быть также определены правовые пределы совершения этих
действий.
В действующих нормативных актах, регулирующих
административно-охранительную деятельность, не определены, например, пределы
совершения таких действий, как осмотр помещений и территорий, досмотр
транспортных средств и перевозимых ими грузов, истребование от должностных лиц
при проведении проверки документов и материалов. В этой связи должностные лица
испытывают определенные затруднения. С учетом данных обстоятельств и в целях
устранения административного произвола в соответствующих нормативных актах
необходимо, во-первых, четко отграничить одни административно-правовые действия
от других (в частности, осмотр от досмотра), а во-вторых, определить, до какого
пространственно-временного или фактического момента совершается то или иное
административно-правовое действие. Иными словами, должностное лицо обязано
четко представлять себе пределы своего властного вторжения в сферу
предпринимательской или иной деятельности физических или юридических лиц либо в
сферу их частной жизни, а также отграничивать одно действие от другого.
7. В нормативных актах, регулирующих совершение властными
органами административно-правовых действий, необходимо предусматривать
ограничения (запреты) на совершение тех или иных действий при наличии
определенных условий. Так, в уже упоминавшейся ст. 14 Закона РФ "О
милиции" определен круг лиц, в отношении которых сотрудниками милиции не
могут применяться специальные средства. Установление подобных запретов
преследует цель обеспечить разумность и целесообразность совершения тех или
иных административно-правовых действий, защитить от необоснованного ограничения
права и свободы граждан, права юридических лиц.
Следовательно, четкая правовая регламентация в действующем
законодательстве перечня, оснований, пределов и процедуры совершения
административными органами различных административно-правовых действий позволит
обеспечить необходимую правовую защиту физических и юридических лиц от произвольного
административного вмешательства в их предпринимательскую деятельность и частную
жизнь.
П.И. Кононов,
судья Арбитражного суда
Кировской области,
доктор юридических
наук,
И.М. Машаров,
директор филиала
Санкт-Петербургского института
внешнеэкономических
связей,
экономики и права
(Киров),
доктор педагогических
наук
"Журнал российского права", N 5, май 2004 г.
| 
