К вопросу о поощрении и ответственности государственных служащих. 

Кирильчик, Е. В.

1999 

Аннотация: Опубликовано : Сибирский Юридический Вестник. - 1999. - № 2. 

Материал(ы):

К вопросу о поощрении и ответственности государственных служащих.

Кирильчик Е. В.

На сегодняшний день в нашем государстве не существует единого нормативного акта о дисциплине  государственных служащих.  Это можно объяснить  тем, что до недавнего времени не было и закона о государственной службе.

В связи с отсутствием единого дисциплинарного законодательства поощрение и ответственность  государственных служащих производится на основании следующих актов:

·          Закона «Об основах государственной службы РФ» от 31 июля 1995 года;

·          Положения о федеральной государственной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.;

·          Указа Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. ;

·          КЗоТ;

·          Уставов и положений о дисциплине в отдельных государственных органах.

Достаточно ли урегулированы вопросы поощрения и ответственности в этих нормативных актах?

Основаниями поощрений в соответствии с Законом «Об основах государственной службы РФ» и  Положением о федеральной государственной службе являются: 

1.        Успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей (в Положении – образцовое);

2.        Продолжительная и безупречная  служба;

3.        Выполнение заданий особой важности и сложности.

Рассмотрим эти основания подробнее.

Должностные обязанности государственного служащего определяются должностными инструкциями, утверждаемыми для каждой категории и группы должностей в зависимости от их функциональных  особенностей и предмета ведения соответствующего государственного органа.

Понятия «успешное и добросовестное» в Законе не раскрываются, то есть будет ли исполнение должностных обязанностей таковым, в каждом конкретном случае решает руководитель, обладающий правом применять  меры поощрения по своему усмотрению. В комментарии к Закону « Об основах государственной службы РФ» говорится, что успешное  и добросовестное исполнение должностных обязанностей  означает не только четкое и строгое их исполнение, но и творческий подход, проявление инициативы, обеспечивающей эффективность работы государственного органа. Такое толкование данного положения представляется слишком широким, к тому же комментарий, как известно, не закон.

Продолжительная и безупречная служба как основание для поощрения государственного служащего предполагает одновременное наличие двух обстоятельств: продолжительности службы и ее безупречности. Продолжительность определяется на основании документов, подтверждающих стаж  государственной службы. Однако законодатель  не устанавливает, какая продолжительность службы достаточна для применения поощрения. Понятие безупречности в Законе «Об основах государственной службы РФ» тоже отсутствует. В Комментарии к Закону говорится, что безупречность предполагает неукоснительное исполнение государственным служащим основных обязанностей, возложенных на него законом (ст. 10) Закона «Об основах государственной службы РФ».

В буквальном же смысле слово «безупречный» означает «ничем не опороченный» (Словарь русского языка С.И. Ожегова). Таким образом, государственную службу можно назвать безупречной, если на служащего не налагались дисциплинарные взыскания.

Выполнение заданий особой важности и сложности, в отличие от двух предыдущих оснований, касается разовых, конкретных заданий. Первое и второе основания поощрения применяются  за заслуги, связанные с выполнением государственным служащим своих непосредственных должностных обязанностей, имеющих постоянный или длительный характер. Что касается выполнения заданий особой важности и сложности, в юридической литературе высказывается мнение, что характер этих заданий может быть и не связан напрямую с основными должностными обязанностями  государственного служащего.[1] 

Важность и сложность задания, за которое может  быть применено поощрение, определяется в каждом конкретном случае руководителем органа, в компетенцию которого входит решение данного вопроса.

Итак, проанализировав основания поощрений государственных служащих, мы видим, что они нуждаются в конкретизации. Если при создании Закона о дисциплине государственных служащих  это не будет учтено, субъективное усмотрение руководителя будет играть ведущую роль при применении мер поощрения.

Перейдем к вопросу о видах поощрений.

Закон «Об основах государственной службы РФ» не указывает виды поощрений, ссылаясь на федеральные законы и законы субъектов. Предусмотренные Положением о федеральной государственной службе виды поощрений в целом соответствуют КЗоТ, но с определенной детализацией.

Они сформулированы следующим образом:

1.        Единовременное денежное поощрение;

2.        Объявление благодарности с денежным поощрением;

3.        Награждение ценным подарком

4.        Присвоение почетного звания;

5.        Награждение орденами и медалями.

При этом в Положении разъясняется, что единовременное денежное поощрение выплачивается в виде премии за исполнение служебных заданий особой важности и сложности, а также в виде денежного вознаграждения в связи с юбилеями с учетом выслуги лет на государственной службе и при выходе в отставку в размере десяти должностных окладов. Кроме мер, прямо предусмотренных положением, проанализировав законодательство, можно выделить еще такой вид поощрения, как присвоение государственному служащему очередного  квалификационного разряда без сдачи им государственного квалификационного экзамена или прохождение аттестации  за особые отличия (п. 6 Положения о порядке присвоения и сохранения квалифицированных разрядов федеральным государственным служащим, утвержденное Указом Президента РФ от 22 апреля 1996 года). 

Кроме того, профессор Дмитрий Михайлович Овсянко называет своеобразным видом материального поощрения различные преимущества и льготы (путевки, улучшение жилищных условий и т.д.)[2].

Это спорное утверждение. Даже если согласиться, что льготы и преимущества могут выступать в качестве мир поощрения, то лишь в тех случаях, когда они применяются к отдельным государственным служащим выборочно. Если же  льготы распространяются на всех государственных служащих или на категорию государственных служащих в целом, то мерами поощрения их назвать нельзя, в таком случае они больше  похожи на гарантии (бесплатный проезд к месту отпуска и обратно, льготы в налогообложении и т.д.)

Если сравнить виды поощрений, предусмотренные в законодательстве о государственной службе с видами, установленными КзоТ, можно заметить, что появилась тенденция к росту мер материального поощрения, которые в настоящее время, бесспорно, более действенны.

Следует отметить, что в законодательстве зарубежных государств тоже предусмотрены в основном меры материального поощрения. Например, в соответствии с Временным положением о государственных служащих КНР, введенных в действие с 1 октября 1993 г. возможно применить поощрения в виде объявления благодарности, присуждения званий за заслуги третьей, второй и первой степеней, присвоение почетных званий. Каждому виду поощрения сопутствует обязательное материальное вознаграждение.

Установленные в законодательстве о государственной службе США (титул 5 Свода законов США) меры поощрений имеют сходство с мерами, предусмотренными положением о федеральной государственной службе РФ, но система мер немного разнообразнее. В частности, имеют место такие виды поощрений как повышение должностного оклада и повышение в должности. Интересно, что по законодательству США почетные звания «заслуженный» и «выдающийся» присваиваются на один год, причем запрещается присваивать почетные звания чаще один раз в четыре года «Заслуженный» государственный служащий единовременно премируется в размере 10 тыс.  долларов, а «выдающийся» – 25 тыс. долларов.

Рассматривая вопрос о видах поощрения государственных служащих нельзя не сказать, что многие государственные служащие поощряются в соответствии с Уставами и Положениями о дисциплине (военнослужащих, сотрудники ОВД и т.д.)

Перечень поощрений в этих нормативных актах достаточно широкий, многие меры сходны.

В этих актах гораздо больше, чем в положении о федеральной  государственной службе, мер морального поощрения , целый ряд мер связан с наличием специальных званий, и во всех этих актах предусматривается такой вид поощрения как досрочное снятие ранее наложенного взыскания. Поощрения  применяются органом или должностным лицом, имеющим право назначать государственного служащего на соответствующую должность.

Если по мнению руководителя должны быть применены меры поощрения, выходящие за пределы его полномочий, он вносит об этом представление вышестоящему в порядке подчиненности руководителю или государственному органу (например, в Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, если в порядке поощрения предлагается присвоить федеральному государственному служащему очередной квалификационный разряд действительного государственного советника РФ 1,2 или 3 класса или государственного советника РФ 1, 2 или  3 класса).

В целом порядок применения поощрений  к государственным служащим на сегодняшний день урегулирован только КЗоТ.

Теперь рассмотрим основания дисциплинарной ответственности государственных служащих. В соответствии со ст. 14 Закона «Об основах государственной службы РФ» дисциплинарная ответственность наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок). Должностные обязанности государственного служащего закрепляются  в ст. 10 Закона «Об основах государственной службы РФ» и в должностных инструкциях.

В соответствии с указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. основанием дисциплинарной ответственности является однократное грубое нарушение дисциплины, а именно:

·          Нарушение федеральных законов, Указов Президента РФ;

·          Неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, Указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов.

В Указе отмечается, что эти нарушения чаще всего проявляются в нарушении порядка реализации норм и сроков исполнения  поручений , установлении  не предусмотренных федеральными законами и указами Президента РФ процедур для реализации прав граждан, выполнении  норм и поручений не в полном объеме либо искажении их содержания.

В соответствии с Законом  «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 г. дисциплинарная ответственность наступает за действие или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

В соответствии со ст. 16 КОАП для военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел основанием дисциплинарной ответственности могут быть административные правонарушения.

Все основания дисциплинарной ответственности государственных служащих следовало бы объединить в одном нормативном акте.

Статья 14 Закона «Об основах государственной  службы РФ» закрепляет пять видов дисциплинарных взысканий:

1.        Замечание

2.        Выговор 

3.        Строгий выговор

4.        Предупреждение о неполном служебном соответствии

5.        Увольнение

Система дисциплинарных взысканий почти такая же, как в КЗоТ, установлена только одна дополнительная мера – предупреждение о неполном служебном соответствии. Она не является принципиально новой, она встречалась и раньше в уставах и положениях о дисциплине. Вообше, из смысла Закона  следует, что перечень этот является исчерпывающим, т.е. применение к государственным служащим каких-либо иных мер взыскания не допустимо. Однако, в п. 4 Указа Президента РФ от 6 июня 1996 г. 2 О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службе» сказано, что должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, нарушившие федеральные законы, указы Президента РФ, не исполнившие или ненадлежаще исполнившие федеральные законы , указы Президента РФ и вступившие в законную силу решения судов, могут быть направлены на внеочередную аттестацию, понижены в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишены квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).

Эти меры не входят в систему мер дисциплинарного взыскания, установленную Законом «Об основах государственной службы РФ». Ни в Законе, ни в Положении « О проведении аттестации федерального государственного служащего», утвержденной Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. ничего не говорится о «внеочередной переаттестации», более того, закрепляется, что аттестация проводится не чаще одного раза в два года. Понижение же в должности возможно только в случае признания государственного служащего несоответствующим занимаемой государственной  должности по результатам аттестации и только с его согласия. Кандидат юридических наук  Чиканова Л.А. указывает, что понижение в должности  без согласия сотрудника как средство поддержания дисциплины ( в т. ч. в системе государственной службы ) рассматривается в соответствии с международными нормами как форма принудительного труда, который запрещен, в частности , в ст. 37 Конституции РФ. 

Не случайно, отмечает она, в связи с этим Закон об основах государственной службы не предусматривает подобных мер дисциплинарных взысканий.1

Таким образом, возникают сомнения в законности мер ответственности, установленных Указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы».

Что же касается Уставов и положений о дисциплине в отдельных государственных органах, в них предусматривается более широкий перечень мер дисциплинарных взысканий, что связано, как правило, со спецификой выполняемых ими функций. Рассмотрев виды дисциплинарных взысканий государственным служащих, можно сделать вывод, что они, в основном, носят моральный характер.

А как решается вопрос о дисциплинарной ответственности государственных служащих за рубежом?

Закон «О гражданской службе» Польши от 5 июля 1996 г. кроме мер морального характера и увольнения устанавливает такие виды взысканий как снижение ставки служебной надбавки, лишение права претендовать в течение двух лет  на повышение  служебной надбавки либо на повышение в должности, запрет занимать руководящие посты, понижение служебной категории.

Законодательством США предусматриваются такие виды взысканий как, например, временное отстранение от работы без выплаты заработной платы до 14 дней, отпуск без содержания на срок до 30 дней, сокращение должностного оклада и т.д. В других странах тоже предусмотрены аналогичные меры.

Представляется возможным позаимствовать зарубежный опыт в данной области и для России, т.к. мер взыскания только морального характера  недостаточно. Порядок наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих – общий, в соответствии со ст. 136 КЗоТ.

Особо  урегулирован лишь порядок привлечения к ответственности государственных служащих за действия или бездействия, ведущие к нарушениям прав и законных интересов граждан. Ответственность за это наступает в соответствии с Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. в редакции Федерального Закона от 14 декабря 1995 г., процедура описана в данном Законе.

Итак, в настоящее время нормы о дисциплинарной ответственности и поощрениях государственных служащих «разбросаны», по разным  нормативным актам, отдельные вопросы нуждаются в конкретизации, а некоторые в доработке. Все это говорит о необходимости скорейшего принятия специального закона о дисциплине государственных служащих.

Недаром Ю.М. Старилов в своей монографии «Государственная служба в Российской Федерации» отмечает, что создание объемного дисциплинарного законодательства для государственных служащих и принятие дисциплинарного кодекса, который бы регулировал отношения в сфере дисциплинарного правонарушения, принуждения, ответственности и производства является особой проблемой2.