Приоритетные направления и пути совершенствования государственной службы Российской Федерации / 

Измайлов, Д. С.

Приоритетные направления и пути совершенствования

государственной службы Российской Федерации /Д. С. 

Измайлов.

//Правоведение. -2003. - № 5. - С. 82 - 99

В данной статье речь идет обо всей системе 

государственной службы в ее доктринальном толковании.

Библиогр. в подстрочных примечаниях.

ВОЕННАЯ СЛУЖБА - ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА - 

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ - ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ 

ВЛАСТЬ - КОММЕНТАРИИ - ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ 

ВЛАСТИ - ПОЛНОМОЧИЯ - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ - 

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ - РФ [С 1991] - СУБЪЕКТЫ РФ - 

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ 

Материал(ы):

Приоритетные направления и пути совершенствования государственной службы Российской Федерации.

Измайлов, Д. С.

ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Д. С. ИЗМАЙЛОВ*

Речь в данной статье пойдет обо всей системе государственной службы в ее доктринальном толковании, а не только о той, что подпадает под режим, установленный Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Необходимость такого широкого подхода вытекает из того, что, во-первых, нынешняя государственная служба разбита на две противоположные по принципам своего построения части, а, во-вторых, внутри этих частей существует немало противоречий. И то, и другое затрудняет построение внутренне непротиворечивого государственного аппарата в России.

Насколько же существующее деление государственной службы на открытую и закрытую отвечает основам новой российской государственности и задачам ее эффективного функционирования? Оставим пока в стороне вопросы о гражданской и военной службе, а также о ее закрытом или открытом характере. Рассмотрим вначале вопрос о природе тех государственных функций и полномочий, которые обеспечивает государственная служба. Только при решении данного вопроса можно найти подлинные основания формирования той или иной системы 

82

государственной службы применительно к различным ветвям или структурам государственной власти.

Здесь следует констатировать, что значительное влияние на формирование режима государственной службы должна оказывать принадлежность органов или организаций, в которых она осуществляется, к тем или иным ветвям власти. Так, п. 4 ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» провозглашает принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти как принцип государственной службы. Обратим внимание в связи с этим на современную систему государственной службы. В ней такого разделения не содержится. Существуют лишь разделенные и сопоставленные между собой категории государственных должностей государственной службы, определяемые Реестром для каждой из ветвей власти. Достаточно ли этого? Наверняка нет.

Например, совершенно очевидно, что деятельность государственных служащих в законодательных (представительных) органах власти наполнена политикой, она не может в полной мере отвечать принципу внепартийности государственной службы. Так, депутатские фракции в Государственной Думе обладают собственными аппаратами, должности в них занимают государственные служащие. Но ведь фракции-то эти партийные. Как же в таком случае может осуществляться здесь принцип внепартийности государственной службы? Законодательство ответа на этот вопрос не дает. Да и в целом общеизвестно, что весь процесс законодательной деятельности буквально пронизан политикой. В нем нет ни единого элемента, которые можно было бы характеризовать лишь как чисто технические и политически нейтральные. Кроме того, государственные служащие категории «Б» всей своей деятельностью обеспечивают политическую деятельность публичного политика. Отсюда очевиден вывод о том, что режим государственной службы в политических структурах, а к ним относятся в первую очередь органы законодательной (представительной) власти, должен быть существенно иным, чем режим деятельности других государственных служащих. Нельзя заниматься политикой «чуть-чуть», будучи в основном беспристрастным. Сами функции и полномочия законодательной деятельности — это политика. Поэтому государственная служба в законодательных органах — служба политическая.

Говоря о политических компонентах государственной службы, следует упомянуть и государственную службу в Администрации Президента РФ и администраций первых лиц субъектов Федерации. Именно здесь формиру­ются основы внутренней и внешней политики, и осуществляют это опять же государственные служащие. Только вот на данном уровне власти партийные пристрастия, согласно статусу главы Российской Федерации, места иметь не могут, так как именно на этом уровне должна формироваться взвешенная общегосударственная политика. Не умаляя значимости решений, принимаемых должностными лицами категории «А», необходимо все же ясно понимать, какую роль играют многочисленные государственные служащие, которые готовят и обрабатывают соответствующую информацию, формируют к утверждению проекты актов власти.

В отличие от законодательной ветви власти несомненной спецификой обладает служба в структурах власти исполнительной. Здесь, понятно, никакого партийного компонента и лоббирования интересов быть не может 

83

вообще, резко возрастает значимость функций обеспечения законности, отграничиваются контакты с представителями законодательной и судебной власти и т. д.

Однако лишь в теории нынешние государственные служащие свободно переходят из одной ветви власти в другую, используя накопленный потенциал служебных и неслужебных связей для решения вопросов по новым должностям. Но что же происходит в действительности? Реальностью становится размывание конституционного принципа разделения властей, а значит, под угрозу ставятся первоосновы властной организации российского общества. Это связано с тем, что, например, государственный служащий, долгое время обеспечивающий партийные интересы в стенах Государственной Думы, не может в одночасье отказаться от своих политических пристрастий и связей и начать внеполитическую деятельность в структурах исполнительной власти. Думать, что этот государственный служащий стоит вне политики, — это иллюзия и притом опасная в тех случаях, когда опыт прежний службы будет оказывать негативное воздействие на новую деятельность. Но как тогда быть с принципом единства основных требований, предъявляемых к государственной службе? Либо они оказываются настолько общими, что на них не сможет оказывать влияние очевидная специфика функций и полномочий власти, либо эти требования должны быть в достаточной мере локализованы в тех или иных структурах, в которых осуществляется государственная служба, что пред­ставляется более предпочтительным.

Сопоставив со сказанным службу в судебной ветви государственной власти, легко убедиться, что требования к государственным служащим и режиму государственной службы тоже существенно отличаются и диктуются в большей мере процессуальными нормами судопроизводства и потребностями их обеспечения.

Если суммировать изложенное, то очевидно, что свободное перемещение государственных служащих из одной ветви власти в другую нельзя расценивать как явление исключительно позитивное. Скорее наоборот. В связи с этим необходимо взять на вооружение зарубежный опыт (например, Германии), где государственная служба разделена на штаты, в рамках которых осуществляется должностной рост служащих. Перемещение же из штата в штат чаще всего равнозначно аннулированию прежних заслуг и началу службы заново. Представляется, что такой подход был бы полезен для молодой и неокрепшей российской государственности, поскольку с его помощью можно было бы упрочить систему разделения властей и усилить специализацию государственных служащих различных ветвей власти. Однако в условиях открытой государственной службы, которая фак­тически охватывает сегодня все органы государственной власти России, реализовать такую новацию будет весьма сложно.

Современный российский государственный служащий принимается на службу и увольняется с нее с опорой на трудовое законодательство, и пока оно не будет заменено в части комплектования государственных служащих административным (а это и означает переход к закрытому принципу организации государственной службы), решить этот вопрос не удастся, поскольку у кадровых подразделений нет никаких оснований тормозить движение государственных служащих из структур одной ветви власти в 

84

другую. Более того, наличие у кандидата на должность множественного опыта работы в различных структурах государственной власти и ее ветвях, напротив, рассматривается обычно как преимущество, дающее кандидату возможность в случае назначения с большим эффектом решать стоящие перед ним задачи. При этом, однако, забывается, что речь идет лишь о частных задачах, а успех их решения, пусть и в малой степени, перечеркивает то, что лежит в основе самого государства. Но постоянные «миграции» государственных служащих в силу частых реорганизаций аппаратов носят столь частый характер, что в массе своей способны в значительной мере воздействовать на жесткость границ, разделяющих ветви государственной власти Российской Федерации. Нынешний режим государственной службы, установленный Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», этому никак не противодействует. Во-первых, он не формирует закрытую государственную службу, во-вторых, помимо принципиального пожелания строить государственную службу с учетом деления государственной власти на законодательную, судебную и исполнительную, никаких мер в этом направлении не предлагает. Наконец, пока режим государственной службы сохраняет открытый характер, таких мер и сформировать нельзя, поскольку они относятся к числу адми­нистративно-правовых, а нынешняя служба — это трудовая деятельность в обрамлении особого административно-правового режима. Соответственно, выстроить здесь законодательный заслон миграции государственных служащих из одной ветви власти в другую невозможно.

Отсюда следует общий вывод: в Российской Федерации необходимо сформировать систему закрытой государственной службы, предусмотрев внутри нее особое штатное деление, разграничивающее в интересах власти одни виды службы от других.

Кстати говоря, было бы неправильным не упомянуть тот факт, что зачатки такого подхода в нынешней системе государственной службы имеются. Например, отдельным штатом государственной службы могла бы ха­рактеризоваться служба дипломатическая, где дипломатические ранги, как правило, присваиваются, начиная с низших. В результате лицо, пришедшее из другого вида службы, лишь особым распоряжением может получить ранг, отвечающий, скажем, имеющемуся у него классному разряду. Вообще, зачатки закрытости встречаются во многих видах службы, и особенно там, где получение класса, чина, ранга связано с определенной выслугой в предыдущем. Причиной возникновения элементов закрытости обычно служит специфика того или иного вида службы, не позволяющая лицу, пришедшему из другой структуры, занять здесь место, равноценное тому, которое было у него раньше. Для закрытых систем службы обособление от других является естественной системной реакцией, своего рода выражением эмерджентности, свойственной любой целостной закрытой системе. Поэтому там, где закрытая служба превалирует, скажем во Франции, наличие целой совокупности штатов, между которыми существуют жесткие границы, неизбежно.

В системах военной и военизированной службы Российской Федерации, которые также используют принцип закрытости, каждый из видов службы может рассматриваться и как отдельный штат со своим режимом службы. Например, поступление на военную службу в Вооруженные Силы РФ 

85

лица, имевшего специальное звание, вовсе не влечет за собой присвоения аналогичного воинского звания. Такие случаи крайне редки и носят индивидуальный характер. Напротив, при поступлении обладателей воинских званий на службу в военизированные структуры, имеющие аналогичные системы специальных званий, им присваивается звание обычно не ниже имеющегося у них воинского. При переходе на службу из одной военизированной структуры в другую звания обычно сохраняются на том же уровне, хотя бывают и исключения, носящие индивидуальный характер.

В системе гражданской государственной службы, которая основана на режиме, определенном Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», существуют и иные различия, которые можно было бы характеризовать как штатные. Скажем, речь может идти о различном порядке включения в стаж государственной службы отдельных периодов предшествующей трудовой деятельности. Например, для государственных служащих Министерства образования РФ сюда могут быть включены периоды предшествующей научно-педагогической деятельности и т. д. По-разному решаются вопросы сохранения и переаттестации классных разрядов государственных служащих. Так, классные разряды государственных или действительных советников Российской Федерации вряд ли будут переаттестованы в классные чины работников прокуратуры при соответствующем переводе государственных служащих.

Итак, зачатки штатного деления имеются и в открытом режиме государственной службы, установленном Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», и в закрытых системах военной и военизированной службы.

В целом можно привести несколько весомых аргументов, которые свидетельствуют о необходимости введения штатного деления государственной и вообще публичной службы в сфере государственной власти в настоящее время.

1. Штатное деление позволит стабилизировать корпус государственных служащих внутри каждого штата, поднять их профессионализм, преданность конкретной части службы.

2. Штатное деление повлечет за собой необходимость стабилизации структур органов государственной власти и государственных организаций, в которых осуществляется служба. Данное положение, однако, является неоднозначным. Не секрет, что структура государственного аппарата современной России пока еще недостаточно стабильна, как не стабильна вся система государственно-административной деятельности. Если же вводить штатное деление, то это равнозначно созданию закрытой государственной службы, опирающейся на стабильные структуры государственного аппарата с высоким уровнем социальных гарантий и стабильностью кадров служащих. Можно ли идти на это, не имея определенного и долговременного государственного аппарата? Понятно, что нет. Отсюда в известной мере понятна и половинчатость режима государственной службы, установленного Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Законодатель не мог выстроить систему службы под постоянно меняющийся и не вполне ясный даже концептуально государственный аппарат. Поэтому указанный Закон оставил систему службы открытой, привязал ее к трудовым отношениям и дал лишь 

56

общие ориентиры возможных последующих новаций. Среди них — построение системы закрытой государственной службы и ее штатное деление.

3. Что касается службы военной и других видов военизированной службы, то необходимость их коренной реформации давно ясна. Однако все упирается опять же в отсутствие конкретных и долговременных пер­спектив, а также в опасения ухудшить и без того непростую ситуацию в стране. Скажем, как демилитаризировать МВД РФ, когда все его сотрудники наряду с военнослужащими участвуют в контртеррористической операции в Чеченской Республике? Этот вопрос касается и работников ГУИН Министерства юстиции РФ, сотрудников ГТК РФ, служащих ОМОНа и др. Кроме того, до тех пор, пока не будут приняты и реализованы кардинальные меры по радикальному сокращению силовых структур и демилита­ризации ряда из них, военная служба и другие виды военизированной службы останутся без изменений. Наоборот, пришлось усилить ту составляющую деятельности всех силовых структур, которая связана с обеспечением без опасности даже в ущерб функциям правоохраны. И это тоже неизбежно в современной ситуации в России.

4. Следующий довод за построение закрытой системы государственной службы с соответствующим штатным делением ее составляющих состоит в учете исторической традиции России, где государственная служба всегда имела облик закрытой и элитной с точки зрения ее кадрового наполнения. Системы открытой государственной службы, основанные на трудовом найме, просто-напросто не применялись в России до октябрьской революции 1917 г., и вряд ли такие системы существовали в советский период. Здесь сами трудовые отношения имели приоритетную административную составляющую, а то, что не укладывалось в формальные рамки штата службы, вполне компенсировалось манипулированием кадрами, которое осуществлялось партийными органами. Именно в них формировался и ими реализовывался реальный статус служащего.

5. Система закрытой государственной службы была бы крайне полезной для современной России и с точки зрения борьбы с коррупцией и вообще со злоупотреблениями в государственном аппарате, поскольку государ­ственные служащие оказались бы под большим контролем, а управление самим процессом государственной службы приобрело бы более жесткий административный характер. Кроме того, в систему закрытой государственной службы резко ограничился бы приток лиц, которые используют свое кратковременное нахождение на государственной службе для того, чтобы в дальнейшем использовать полученную при этом информацию, знания, опыт и, прямо скажем, деловые и неделовые связи для дальнейшей работы в бизнесе. Напомним, что в новейшей истории уже неоднократно использовались попытки внедрить преимущества открытой менеджеральной модели государственной службы при комплектовании ряда, в том числе и высших, должностей. Результат обычно был единым. Время пребывания новоявленных миллионеров на государственной службе оказывалось кратковременным, а вот, как становилось очевидным впоследствии, ущерб от их «хождения во власть» превзошел все ожидания. Достаточно в связи этим напомнить имя Б. А. Березовского и то, что общественное мнение время от времени взрывается очередным уголовным скандалом, связанным с пребыванием во власти «эффективных менеджеров» от бизнеса.

87

6. Любая закрытая система государственной службы зиждется на идеологии преданности государственным (публичным) интересам, что весьма затенено в службе открытой. Для закрытой службы нет нужды в издании законов, подобных недавно принятому Государственной Думой в первом чтении «Кодексу поведения государственных служащих». Внутри любой системы закрытой государственной службы существует основанная на системе чинов и званий формализованная и облеченная в административно-правовую форму система позитивной ответственности. Более того, система закрытой государственной службы подкрепляется дисциплинарными уставами службы, что в совокупности дает максимум гарантий правомерного поведения государственных служащих, их взаимной требовательности и взаимного контроля. Создавать кодекс поведения при наличии такой системы вовсе ни к чему. Ведь нормы кодекса охватывают лишь отдельные акты поведения и действительно отвечают менеджеральным моделям открытой государственной службы, где такие акты принимаются, поскольку альтернативы им в виде формализованных систем позитивной ответственности здесь создать невозможно.

7. Закрытая государственная служба всегда связана со стабильностью власти и ее структур. А это как раз то, чего так не хватает современному Российскому государству. Более того, до тех пор, пока оно не будет обладать построенной по принципу закрытой государственной службы бюрократией, стремление к модернизациям никогда не утихнет, ибо внутри самой власти не создаются основанные на особых властных интересах механизмы сдерживания ненужных, кратковременных, а порой и откровенно вредных инициатив. Разрабатывающие соответствующие меры чиновники всегда будут думать о своем собственном положении в системе, подчеркнем, закрытой и разбитой на штаты государственной службы. Одно это отобьет у многих из них желание к переменам ради самих перемен. Не секрет также, что многие реорганизации инициируются самими государственными служащими для того, чтобы на гребне перемен решить собственные карьерные вопросы, которые, увы, зачастую подкреплены и интересами стоящих за этими лицами нечистоплотных коммерсантов.

Таким образом, формирование закрытой государственной службы можно считать приоритетом в части общего реформирования государственной службы. Приоритетно и создание изолированных штатов государственной службы. Например, совершенно необходимо разделить государственных служащих, которые будут работать в закрытой государственной службе, по ветвям власти, а внутри них, особенно власти исполнительной, — по особо специфичным видам службы.

В связи с этим представляется совершенно необходимым разделить, наконец, военную службу и службу в правоохранительных структурах, причем система службы в последних со временем должна стать существенно отличной от военной. Это должно касаться прежде всего демилитаризации правоохранительной деятельности.

Перемены должны коснуться и самой военной службы. Сегодня она применяется в многочисленных министерствах и ведомствах, и прежде всего благодаря традиции, заложенной еще во времена советского социализма. Но это, понятно, не единственная причина. Нередко военная служба 

88

применяется как раз в силу особенностей ее организации. Они в свою очередь сводятся к следующему.

Во-первых, военная служба в России — образец самой закрытой службы.1 Здесь достигнуто наибольшее разграничение административно-правового регулирования службы и собственно трудового до уровня, когда возможности решения вопросов нормами трудового права сведены к минимуму. Следовательно, в правовом смысле военная служба — уже вовсе даже не труд в его обыденном понимании, а именно особая деятельность — служба. Данный подход позволил выстроить специальную систему субординационных отношений военной службы, где помимо подчиненности по линии должностной существует урегулированное законодательно и детализированное общевоинскими уставами деление военнослужащих на старших и младших, где первые вне должностной подчиненности обладают определенными дисциплинарными правами в отношении вторых. Военнослужащие связаны служебной дисциплиной не только при исполнении должностных полномочий, но и в свободное от службы время.

Режим военной службы является наиболее жестким из всех существующих. Он особенно ценен при использовании в структурах, где возможны неординарные ситуации и требуется повышенная степень служебной дисциплины. Закрытый характер военной службы ставит военнослужащих в высокую зависимость от военной системы в целом не только в том, что касается самой службы, но и в отношении быта и условий жизни их семей. Отсюда новые и весьма важные стимулы эффективной служебной деятельности.

Наличие военнослужащих в той или иной структуре власти подразумевает наличие не только контрактников-профессионалов, но и лиц, призванных на военную службу, использование которых весьма выгодно для решения чисто административных задач, связанных с исполнением, например, обеспечивающих функций. Кроме того, военнослужащие-призывники — это наиболее дешевая, высокоорганизованная, зависимая во всех отношениях и мобильная рабочая сила, обладание которой дает немало преимуществ соответствующим органам власти. В рамках режима военной службы проще всего обеспечивать режимы секретности, охранять важные объекты, выполнять иные многочисленные функции, организация которых в других режимах службы затруднена. Вместе с тем военная служба связана с обладанием оружием, что также весьма ценно для многих государственных структур. Все эти и многие другие преимущества очевидны и вошли в режим военной службы прежде всего в целях обороны страны от внешнего вооруженного нападения. Отсюда — универсаль­ность, оперативность и крайне широкий набор функций режима военной службы, а потому понятно, что использовать его в любой другой структуре для чиновников крайне выгодно. Вообще, надо заметить, чрезвычайщина, которой более всего отвечает режим военной службы, весьма близка любому бюрократу, поскольку именно в неординарных условиях возможен выход за рамки законности и использование форм и методов управления, недопустимых в обычных обстоятельствах.

Распространению режима военной службы способствовало следующее: высокий социальный статус военнослужащих, большие льготы им, 

89

ранний выход на пенсию военнослужащих и значительные ее размеры, простота комплектования высококвалифицированными кадрами военной службы, гарантированное бюджетное финансирование этой службы, да и вообще особая структура власти в ней. Ситуация в перестроечный период изменилась во многих отношениях в худшую сторону. Несмотря на это, инерционность государственного аппарата поддерживает доверие к военной службе и стремление обладать ею, тем более что опыт говорит о том, что материальные трудности военной службы — явление отнюдь не постоянное. В последние годы военная служба быстро наверстывает упущенное и опять становится приоритетнее службы гражданской. Все это, да и многие другие обстоятельства, делает военную службу весьма привлекательной для государственных органов. Поэтому многие из них либо в силу традиций, либо в силу специфики своей деятельности стремятся выстроить собственную государственную службу в форме военной.

Однако вряд ли можно согласиться с тем, что в условиях демократического правового государства в стране должны существовать десятки ведомств и организаций, в которых осуществляется военная служба. При условии, что будет осуществлено глубокое штатное деление государственной службы и она приобретет закрытый, подобно современной военной службе, характер, это должно рассматриваться как явное излишество. Вполне можно задаться вопросами: почему, например, служба в ФСБ РФ должна быть именно военной? Понятно, если речь идет о контрразведке в Вооруженных Силах РФ, но зачем это нужно вне их? Почему, скажем, прокуроры становятся военнослужащими только в военной прокуратуре и почему штатные работники ФСБ РФ должны быть военнослужащими повсеместно? Почему, например, организованной и экономической преступностью занимаются ФСБ РФ, МВД РФ, ГТК РФ и другие ведомства, но военнослужащими являются лишь сотрудники ФСБ РФ?

Конечно же, это пережитки советских традиций. Кроме того, механизм создания режимов закрытой государственной службы, который мог бы адекватно заместить военную службу в структурах, где собственно военная деятельность не осуществляется, пока еще отсутствует. Отдавая, однако, дань текущей необходимости, надо все же смотреть в будущее. На наш взгляд, широкое использование военной службы в аппарате государства, учреждениях и организациях больше присуще тоталитарному режиму, а для демократического правового государства просто абсурдно.

Необходимо отметить, что соответствующие механизмы организации дисциплинарных отношений в административном праве давно известны и используются, причем не только в государственных органах, но и в организациях и учреждениях. Речь идет именно об особых, специфичных для конкретной структуры дисциплинарных отношениях, которые традиционно регулируются уставами о дисциплине. Рассмотрим несколько примеров.

Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2000 г. № 715 утвержден Устав о дисциплине экипажей судов обеспечения Военно-Морского флота РФ.2 Данным актом урегулированы дисциплинарные отношения не военнослужащих, а лиц, выполняющих функции по обеспечению 

90

военной службы. Для этих лиц вместо обязательной военной службы введены обычные трудовые отношения, определенные режимным опосредованием дисциплинарных отношений. Устав, например, предусматривает выполнение трудовых обязанностей в форменной одежде, особые меры по обеспечению режима секретности, специальный уровень знаний личным составом своих особых трудовых функций, порядка их реализации и дисциплинарного обеспечения. Причем здесь имеются в виду прежде всего не негативные санкции, а позитивные, т. е. формирование позитивной ответственности специальными административно-правовыми мерами и в строгих правовых рамках.

Вообще юридическое и организационное содержание позитивной ответственности характерно для всех уставов о дисциплине, включая дисциплинарные уставы военнослужащих. В этих случаях позитивную ответ­ственность нельзя характеризовать иначе как юридическую со своим собственным, в том числе и организационным, содержанием.

Уставы о дисциплине издаются и действуют обычно в тех структурах, где имеются повышенные требования к безопасности или вообще к порядку осуществления соответствующей деятельности. Так, в Уставе о дисцип­лине работников Рыбопромыслового флота РФ3 в общих положениях определены обязанности работников данного флота. Эти обязанности — соблюдение дисциплины; обеспечение безопасности мореплавания; со­хранность имущества на море; предотвращение ситуаций, угрожающих жизни и здоровью людей; защита и сохранение окружающей среды и др. — приведены в разделе II Устава. Сформулированы в нем и особые обязанности работодателя.

Анализ рассмотренных и других уставов о дисциплине позволяет сделать однозначный вывод о том, что особый и даже весьма жесткий, во многом приближенный к военному, порядок службы может быть установ­лен даже в рамках трудовых отношений при административно-правовом регулировании. Отсюда следует, что широчайшая распространенность военной службы, которая имеет место в современной организации публич­ной службы, вряд ли оправданна, более того, для нее существуют альтернативы. Главная из них — это, конечно, переход к специальным формам закрытой государственной службы, в рамках которых к тому же может быть осуществлено специальное регулирование дисциплинарных отношений. Так обстоит дело, например, в таможенной службе, где действует Дисциплинарный устав таможенной службы РФ.4 Помимо этого, приказом ГТК РФ от 3 сентября 1997 г. утвержден Кодекс чести таможенника РФ. В системе ГТК РФ строго регламентировано применение мер дисциплинарного воздействия.5 Такая серьезнейшая регламентация дисциплинарных отношений, осуществляемая к тому же в рамках закрытой системы государственной службы, весьма напоминает режим военной службы.

91

 Кроме того, подобная система более реальна, чем ориентированный на чрезвычайные ситуации режим военной службы.

Важно заметить, что введение особых режимов службы в организациях и учреждениях, помимо органов государства, путем установления дисциплинарных уставов является действенным дополнением к существующему базовому режиму государственной службы, который, как уже отмечалось, рассчитан лишь на государственные органы. Использование военных званий и военной атрибутики далеко не всегда отвечает существу деятельности многих структур государства, где осуществляется военная служба, и это должно быть, по-видимому, отменено.

Вместе с тем многие положения военной службы и воинской атрибутики дублируются в других закрытых системах службы в России. Это касается, например, МВД РФ, ГТК РФ, прокуратуры и ряда других граждан­ских ведомств, где атрибутика полностью отвечает военной. Подчеркнем, что распространение военной атрибутики заметно возросло уже в постперестроечный период. Такое обилие военной атрибутики наблюдалось в стране, пожалуй, только сразу после Великой Отечественной войны 1941— 1945 гг. К чести советского руководства времен Н. С. Хрущева следует признать, что данная тенденция была довольно быстро пресечена. Все это свидетельствует о милитаристских направлениях в государственном строительстве, стремлении сохранить тоталитарные традиции, а не о демократии. Вряд ли в каком-либо современном демократическом правовом государстве столько чиновников обладают военной формой.

Особый вопрос — масштабы государственной службы в современной России. Не секрет, что государственная служба во всех ее ипостасях, включая военную и подобную ей закрытую службу в силовых структурах, — мероприятие довольно дорогостоящее. Современный режим государственной службы тяготеет в целом к закрытому, его формирование не завершено, а потому нуждается в совершенствовании, которое вызовет большие финансовые затраты. Между тем расходы на государственный аппарат и ныне весьма обременительны для бюджета. Поэтому государственную службу, сложившуюся в России, разумно будет сохранить и модернизировать в сторону закрытой. Введение же новых институтов государственной службы представляется нецелесообразным.

Альтернативой этим институтам является установление особых режимов публичной службы на тех или иных должностях в государственных организациях и учреждениях, а, возможно, и в государственных органах. При установлении таких режимов вполне достаточным представляется принятие дисциплинарных уставов, в которых могут быть определены атрибутика, форменная одежда, знаки различия, отдельные льготы и привилегии, предусмотренные самими режимами службы на соответствующих должностях или в соответствующих структурах (органах, организациях или учреждениях).

Но не будут ли при таком подходе образовываться новые разновидности государственной службы или ее особые штаты? Ответ на этот вопрос зависит от того, что будет пониматься под государственной службой. Если она будет реформирована как закрытая государственная служба, то остальные службы окажутся за ее пределами. Если же сложится так, что вместе с закрытой государственной службой будут существовать и другие 

92

государственные служащие (как, например, чиновники в Германии), на которых принципы пожизненного найма не распространятся и которые будут действовать на основании особого административно-правового ре­жима в рамках трудовых отношений. Такой вариант может быть дополнен и усеченной схемой, т. е. использованием одних лишь дисциплинарных уставов. В принципе разнообразие может быть предельно широким. Все зависит в конечном счете от политического решения, определяющего структуру и пределы государственной службы в стране.

С учетом федеративного устройства России вопрос о том, какова должна быть государственная служба субъектов Федерации, можно было бы оставить на усмотрение субъектов. Однако уже имеющаяся практика применения Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» свидетельствует о том, что субъекты Федерации также склонны к построению собственных закрытых (карьерных) систем государственной службы. Поэтому единство в построении государственной службы на обоих уровнях государственной власти целесообразно сохранить. Это, во-первых, создаст резерв государственных служащих, которые смогут занимать должности на каждом из уровней власти, и, во-вторых, позволит сохранить общее единство государственной власти на уровне построения ее деяте