Виды нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти.

Иванов Роман Николаевич адъюнкт Московского университета МВД России

Демократическое развитие России, становление цивилизованного рынка и правового государства – это те задачи, которые стоят сейчас перед современным российским обществом. Представляется, что их решение немыслимо без построения эффективно действующей, логичной, непротиворечивой и сбалансированной нормативно – правовой базы, включающей в себя различные виды актов, в том числе и издаваемых федеральными органами исполнительной власти. Последним принадлежит особое место в правовом массиве, что обусловлено как положением органов исполнительной власти в механизме государства, так и характером выполняемых ими функций и задач. Такого рода акты согласно сложившимся традициям условно называются «ведомственными». И их изучение является традиционным направлением научных исследований, которое, наш взгляд, не только не потеряло своей актуальности, но и приобрело в свете реалий сегодняшнего дня особую теоретическую и практическую значимость, что обусловлено множеством объективных факторов, среди которых важнейшими являются преобразование правовой системы современного российского государства, реальное претворение принципа верховенства закона в правовой действительности, формирование эффективных механизмов обеспечения прав и свобод граждан. 

Особенно необходимо отметить важность рассматриваемой проблемы в контексте осуществляемой административной реформы, в рамках которой предполагается модернизировать в целом существующую систему органов исполнительной власти, сделать ее более компактной и эффективной. Все отмеченное свидетельствует о настоятельной необходимости дальнейшей теоретической разработки проблемы ведомственных актов с целью совершенствования процесса их подготовки и издания, определения адекватного места в системе законодательства. 

Общеизвестно, что классификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти может осуществляться по целому ряду критериев. Одним из которых является формально-юридический, предполагающий закрепление в действующем законодательстве определенных форм такого рода актов. При этом под формой здесь мы понимаем внешнюю форму, то есть установленное наименование акта.

Исходя из замысла настоящей работы и ограниченности ее рамок, уместно рассмотреть специфику именно нормативных правовых актов соответствующих органов. Иными словами обозначенные ниже характеристики отдельных видов актов приводятся с учетом нормативного характера последних.

Действующее законодательство содержит весьма противоречивые положения о видах актов, издаваемых органами исполнительной власти. 

С одной стороны, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009[1] устанавливают, что «Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений». С другой стороны, в положениях об отдельных федеральных органах исполнительной власти вопрос о видах издаваемых ими актов решен иначе, чем в указанных выше правилах. В одних случаях закрепляется лишь право на издание нормативных правовых актов, без указания на их виды. Так, в соответствии с п.6.3 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 953[1] МЧС РФ «принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам гражданской обороны и осуществляет контроль за их исполнением».

В ряде других случаев, содержатся указания на определенные виды издаваемых актов, и кроме этого предполагается возможность издания «и иных нормативных правовых актов». Так, согласно п.7.15 Положения о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержки предпринимательства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 г № 793[2] Министерство вправе «издавать в пределах своей компетенции на основе законодательства Российской Федерации приказы, инструкции и иные нормативные правовые акты, в том числе совместно с другими федеральными органами исполнительной власти».

И, наконец, некоторые положения предусматривают возможность издания актов иных наименований, чем предусмотрено правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Так, пункт 11.37 Положения о Министерстве обороны РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 11 ноября 1998 г. № 1357[3] предусматривает, что Министр обороны РФ «издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты..» 

Таким образом, в положениях об отдельных органах перечень издаваемых ими актов шире, чем предусмотрено указанными Правилами. Представляется, что подобное решение вопроса о видах актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти не совсем удачно. Более предпочтительным, на наш взгляд, было бы закрепление в одном едином акте, утверждаемом Правительством РФ, всех разновидностей нормативных правовых актов рассматриваемых органов, что способствовало бы формированию стабильной, унифицированной практики по данному вопросу. 

Среди всех разновидностей нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти наиболее распространенным является приказ, что обусловлено как сложившимися традициями, так и тем фактом, что данный акт характерен для министерств, которые представляют самое многочисленное звено в системе федеральных органов исполнительной власти. В силу этого в количественном отношении данный вид акта доминирует среди остальных разновидностей.

Как правило, в литературе указывается, что характерными признаками приказа являются то, что он[1]: 1.содержит предписания обязательного характера; 2.издается министром; 3.представляет собой акт, издаваемый в порядке осуществления единоначалия.

Исходя из указанных признаков, М. Н. Николаевой предлагается следующая формулировка: Приказы министра – обязательные предписания нормативного характера, издаваемые министром либо его заместителем по поручению министра, либо лицом исполняющим его обязанности[2].

Представляется, что указанное определение и признаки, на основе которых оно сформировано, не соответствуют современной правотворческой практике.

Во – первых, такой признак как содержание предписаний обязательного характера присущ не только приказам, но и всем другим разновидностям актов органов исполнительной власти, и более того, данный признак является общим для всех нормативных правовых актов. 

Во – вторых, указание на то, что приказ издается министром, требует своего совершенствования в свете реалий сегодняшнего дня. Такая форма акта как приказ, безусловно, преобладает в правотворческой практике министерств. Однако, государственные комитеты, комиссии, федеральные службы и другие органы исполнительной власти в настоящее время так же активно используют предоставленное им право на издание нормативных правовых актов, в том числе в форме приказов. Следовательно, если даже выделять данный признак в качестве характерного для приказов, то более верным было бы употребление термина руководитель соответствующего органа исполнительной власти, а не министр.

В – третьих, согласно обозначенной выше позиции приказ, представляет собой акт, издаваемый в порядке осуществления единоначалия. В настоящее время указанное положение не находит своего объективного подтверждения соответствующей практикой. Напротив, в виде приказов в ряде случаев издаются нормативные правовые акты, федеральных органов исполнительной власти, функционирующих на коллегиальной основе. Так, Приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно- коммунальному комплексу от 1 августа 2002 г. № 166 ( Зарегистрировано Минюстом России 6 августа 2002г. Регистрационный №3688)[1] утвержден «Порядок использования средств безвозмездных субсидий, предоставляемых граждан, лишившимся жилья или его части его в результате паводка, произошедшего в июне 2002 года на территории Чеченской республике». А как следует из пункта 1 Положения о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (утв. постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. N 1289)[2], данный орган исполнительной власти функционирует на коллегиальной основе.

Представляется, что специфические признаки, которые выделяют данный акт среди других разновидностей, лежат несколько в иной плоскости.

Анализ правотворческой практики соответствующих органов свидетельствует о возможности выделения в общем массиве приказов двух больших групп. Первую группу составляют приказы, которыми утверждаются, вводятся в действие иные нормативные правовые акты соответствующего органа. Во вторую группу входят приказы, содержанием которых являются предписания по отдельным вопросам, входящим в компетенцию органа. Круг подобных вопросов весьма разнообразен и является отражением специфики сферы деятельности рассматриваемых органов, но тем не менее представляется возможным выделить среди них отдельные блоки, которые являются предметом регулирования приказов, а именно:

работа с кадрами (подбор, обучение, вопросы денежного содержания, правовой статус, режим труда и отдыха, особенности дисциплины, меры стимулирования и.т.д.); Так, к примеру, Приказом Федеральной службы охраны Российской Федерации от 30 ноября 2001 г. № 378 «О требованиях, предъявляемых к гражданам, поступающим на военную службу по контракту в ФСО России» (Зарегистрирован Минюстом России 4 января 2002г. Регистрационный № 3144)[1] определены требования к гражданам изъявившим желание поступить на военную службу, Приказом Министра обороны РФ от 28 июня 2002 г. № 245 «О денежном довольствии военнослужащих» (Зарегистрирован Минюстом России 28 июня 2002 г. Регистрационный № 3541)[2] регламентируются вопросы назначения и выплаты денежного довольствия военнослужащим.

установление форм различных документов; Например, Приказ Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 25 декабря 2001 г. № БГ-3-05/573 «Об утверждении формы налоговой декларации по единому социальному налогу (взносу) » (Зарегистрирован Минюстом России 16 января 2002 г. Регистрационный № 2162)[3].

весьма значительная группа приказов посвящена реализации законов, их отдельных положений, нормативных Указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и некоторых других актов. Примером этого могут служить Приказ Министерства транспорта РФ от 24 июля 2002 г. № 101 «О реализации положений Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О безопасности гидротехнических сооружений» (Зарегистрирован Минюстом России 30 июля 2002 г. Регистрационный № 3634)[4],Приказ ГТК РФ от 20 декабря 2001 г. № 1207 «О мерах по выполнению Указа Президента РФ от 8 мая 2001 г. № 528» (Зарегистрирован Минюстом России 8 февраля 2002 г. Регистрационный № 3242)[5].

Именно содержательный компонент приказов делает возможным их выделение среди других разновидностей нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

На основании изложенного приказ можно было бы определить как нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти посредством которого утверждаются, вводятся в действие иные нормативные правовые акты данного органа, либо устанавливаются предписания по отдельным вопросам его компетенции. 

Теоретический и практический интерес представляет также такой вид как распоряжение. Как следует из п. 4.1 Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденной приказом Федеральной архивной службы России от 27.11.2000 г. № 68 (Зарегистрировано Минюстом России 26 декабря 2000г. Регистрационный № 2508)[1] распоряжения подготавливаются и оформляются аналогично приказам, что в принципе соответствует смысловому значению термина распоряжение, под которым и понимается приказ. Практика использования данного вида актов развивается в двух основных направлениях. В одних органах, к примеру, Государственном таможенном комитете РФ, Министерстве транспорта РФ, распоряжения издаются по конкретным вопросам компетенции данного органа, имеющим второстепенное значение. На первый взгляд подобная формулировка может показаться не совсем определенной. Однако, если обратиться к практике, то она подтверждает, что подобный критерий реально существует. Распоряжения в сравнении с приказами издаются по вопросам более частного характера. Так, если сравнить, к примеру, Приказ Министерства транспорта РФ от 23 января 2002 г. № 10 «Об организации движения транспорта по федеральным автомобильным дорогам в весенний период 2002 года» (Зарегистрировано Минюстом России 7 марта 2002 года № 3286)[2] и Распоряжение данного министерства от 19 февраля 2002 г. № СФ-13-р «Об опубликовании актов Министерства транспорта Российской Федерации, признанных не нуждающимися в государственной регистрации» (Зарегистрировано Минюстом России 14 марта 2002 г. Регистрационный № 3290)[1], то из анализа вопросов, по которым изданы оба акта можно сделать вывод о том, распоряжение посвящено более частному вопросу, входящему в компетенцию соответствующего органа. 

В практике деятельности других органов распоряжения издаются в качестве акта, посредством которого утверждаются, изменяются или вводятся в действие иные акты данного органа. Подобным образом практика складывается в Министерстве имущественных отношений РФ, в Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству. В данном случае можно вести речь об идентичности данного вида акта с приказом. Однако, в этой связи возникает резонный вопрос о необходимости существования подобной разновидности актов. Думается, что решение данной проблемы возможно в двух основных направлениях: либо необходимо полностью отказаться от использования такой формы акта как распоряжение, либо выработать определенный круг вопросов, входящих в компетенцию рассматриваемых органов, решение которых целесообразно было бы оформлять распоряжениями.

Аналогичными по своей сущности с приказами являются постановления. Единственной специфической чертой, разграничивающей данные акты, является, на наш взгляд, то, что постановления характерны для органов, функционирующих на принципах коллегиальности. Исключением из этого является правотворческая практика Министерства труда и социального развития, которое в соответствии с п. 11.9 Положения о нем принимает постановления. Указанное обстоятельство не отражает общую тенденцию и скорее всего является примером неудачного решения вопроса об актах, принимаемых соответствующим органом. 

Положение принимается в том случае, если необходимо определить компетенцию и порядок деятельности структурного или территориального подразделения соответствующего органа исполнительной власти или конкретной категории должностных лиц, их задачи и компетенцию. Текст положения в этом случае, как правило, состоит из разделов: общие положения, основные задачи, функции, права и обязанности, организация деятельности. 

В разделе «общие положения» указываются цели и основания создания органа (подразделения), правовая основа и принципы его деятельности, чем он руководствуется в своей деятельности и кому подчиняется.

В разделе «основные задачи» перечисляются основные задачи, которые должен выполнять орган по всем направлениям своей деятельности.

В разделе «функции» указывается что и как должен делать орган (подразделение) для выполнения основных задач (конкретные виды деятельности). Перечисление функций должно быть строго последовательным в соответствии с теми задачами, во исполнение которых осуществляется та или иная функция.

В разделе «права и обязанности» указываются права и обязанности, которыми наделен орган (подразделение), а так же ответственность за выполнение возложенных задач.

В раздел «Организация деятельности» включаются нормы, касающиеся планирования, отчетности, порядка работы, формы и методы деятельности органа, порядок решения вопросов, относящихся к его компетенции.

Помимо этого положение может быть предназначено и для регулирования иных вопросов, входящих в компетенцию рассматриваемых нами органов. В сравнении с таким актом как приказ положения посвящены более сложным в отношения регулирования вопросам, имеющим комплексный характер. Этим фактором обусловлено то обстоятельство, что положения представляют собой весьма объемный по содержанию и сложный по своей структуре акт, включающей, как правило, несколько разделов, обособленных по предмету своего регулирования. 

Итак, положение представляет собой разновидность нормативного правового акта, изданного федеральным органом исполнительной власти, содержанием которого является установление правового статуса территориальных или структурных подразделений соответствующего органа либо системно связанных между собой правил по вопросам его компетенции. 

Инструкция - это нормативный правовой акт, изданный в целях установления предписаний, определяющих порядок осуществления какой – либо деятельности или порядок применения положений законодательных и иных нормативных актов. В зависимости от характера содержания инструкций их можно разделить на следующие виды: 1. Закрепляющие процедурные права и обязанности конкретной категории должностных лиц; 2. Определяющие порядок осуществления отдельных действий или видов деятельности; 3. Закрепляющие порядок применения нормативных правовых актов. Как правило, инструкции утверждаются иными актами данного органа (приказами, постановлениями, распоряжениями), хотя в практике деятельности отдельных органов исполнительной власти инструкции могут и не утверждаться другими актами. Так, Министерством путей сообщения РФ утверждена 22 октября 2001г. № ЦЛ – 861 (Зарегистрирована Минюстом России 21 декабря 2001г. Регистрационный № 3108)[1] Инструкция по организации работы вагонов – ресторанов (вагонов – кафе) пассажирских поездов российских железных дорог. Инструкция должна содержать в себе общий раздел, в котором раскрываются цели ее издания, указывается область распространения ее положений, излагается порядок применения и другие сведения общего характера.

Определенными особенностями обладает такая форма акта как «правила». Посредством издания правил определяется процедурный порядок осуществления какой-нибудь деятельности или устанавливаются обязательные для исполнения требования. Правила близки по содержанию и характеру регулирования к инструкциям, но в отличие от них сформулированы более кратко. 

Следует отметить, что в правотворческой практике отдельных федеральных органов исполнительной власти, используются и иные виды актов, такие, например как, наставление, устав и другие, однако, они являются менее распространенными и в общем удельном весе занимают незначительное место. Принимая во внимание данный факт, а так же ограниченность рамок настоящей работы представляется нецелесообразным их рассмотрение в данной статье. 

Итак, в настоящий период правотворческая практика федеральных органов исполнительной власти развивается весьма противоречиво. В разных органах одни и те же формы (виды) актов используются в разном качестве. Сравнительно часто решения нормативного и ненормативного характера облекаются в одну и ту же форму, что является фактором, негативным образом влияющим на процесс правореализации. Беспорядочное, хаотичное использование форм актов снижает их регулирующий потенциал, приводит к наполнению правовой системы некачественным материалом, что вполне закономерно влечет за собой соответствующие негативные последствия. Следовательно, одним из важных направлений совершенствования правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти должно стать формирование четкого, однозначного юридически строго выдержанного перечня видов актов, издаваемых рассматриваемыми органами, а также выработка критериев соотношения между ними. Все это позволит достичь единообразия и согласованности в правотворческой деятельности соответствующих органов и в конечном счете будет способствовать дальнейшему совершенствованию всей системы нормативных правовых актов Российской Федерации.