Совершенствование правового статуса государственных
организаций образования
· Совершенствование правового статуса
государственных организаций образования (В.Н. Зенков, "Журнал российского
права", N 4, апрель 2006 г.)
В условиях реформирования системы образования в Российской
Федерации актуальным является вопрос об оптимизации деятельности образовательных
организаций. Решение данного вопроса обусловливается социальной значимостью
сферы, в которой функционируют образовательные организации, и определенными
недостатками образовательных учреждений как доминирующей
организационно-правовой формы организаций образования.
Программа социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденная
распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. N 38-р,
наряду с мерами по реализации приоритетного национального проекта в качестве
важного направления модернизации образования предусматривает преобразование
государственных (муниципальных) образовательных учреждений в новые
организационно-правовые формы некоммерческих организаций, "обладающих большей
самостоятельностью в использовании ресурсов и получающих эти ресурсы по
результатам своей деятельности". В частности, планируется принятие
федерального закона "Об автономных учреждениях" в целях увеличения
разнообразия организационно-правовых форм организаций социальной сферы.
Ключевые моменты правового статуса учреждений определены
нормами ГК РФ, в соответствии с которыми учреждением признается организация,
созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных
или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или
частично (ст. 120). Данные положения ГК РФ отражены и в Федеральном законе
"О некоммерческих организациях" (п. 1 ст. 9).
Отметим, что в ГК РФ речь идет об учреждениях как
организационно-правовой форме безотносительно к государственной или
муниципальной собственности. Это означает, что собственником имущества
учреждений может выступать любое юридическое лицо. В сфере образования данная
форма юридических лиц характерна, прежде всего, для государственных и
муниципальных организаций образования, поэтому вполне справедливой является
точка зрения, согласно которой такие учреждения по способу финансирования можно
называть бюджетными учреждениями*(1).
Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджетное учреждение как
организацию, созданную органами государственной власти или органами местного
самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных,
научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность
которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного
внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (ст. 161).
Специфика правового статуса учреждений проявляется в двух
сферах: целевой и имущественной. С одной стороны, учреждение выступает
инструментом реализации целей собственника в отношении общих и текущих задач. С
другой - учреждение является юридическим лицом со строго очерченной специальной
правоспособностью. В соответствии с действующим гражданским законодательством
учреждение напрямую не наделяется правом собственности в отношении
закрепляемого за ним имущества. Имущество передается учреждению собственником и
закрепляется за ним на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ). Право
оперативного управления представляет собой разновидность вещных прав
юридических лиц (учреждений) по хозяйственному и иному использованию имущества
собственника, являющегося учредителем.
К основным характеристикам права оперативного управления
относятся:
а) использование имущества только в соответствии с целями
создания учреждения и назначением имущества;
б) возможность изъятия имущества учреждения собственником в
случае неиспользования его или нецелевого использования;
в) ограниченное право распоряжения имуществом - учреждение не
вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом
и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных по смете;
г) субсидиарная ответственность учредителя как собственника
имущества по долгам учреждения.
Наравне с правом оперативного управления законодательство
устанавливает также второй вид правового режима имущества учреждения - право
самостоятельного распоряжения денежными средствами и имуществом, приобретенным
на доходы от разрешенной уставом деятельности (п. 2 ст. 298 ГК РФ).
Эта норма находит подтверждение и в п. 7 ст. 39 Закона РФ
"Об образовании", из которого следует, что образовательному
учреждению принадлежит право самостоятельного распоряжения в соответствии с
законодательством Российской Федерации средствами, полученными за счет
внебюджетных источников.
Казалось бы, такая юридическая трактовка сущности права
самостоятельного распоряжения открывает значительные возможности для
экономической самостоятельности образовательных учреждений. Однако на самом
деле это не так. Казначейский порядок использования средств, принадлежащих
государственным образовательным учреждениям на праве самостоятельного
распоряжения, фактически квалифицирует их как доходы бюджета.
Рассматривая режим осуществления права самостоятельного распоряжения
государственными (муниципальными) образовательными учреждениями, отметим, что
положения законодательства об образовании по сути сближают это право с правом
хозяйственного ведения. Так, Закон РФ "Об образовании" дает перечень
видов разрешенной предпринимательской деятельности (п. 2 ст. 47). К ним
относятся, в частности, торговля покупными товарами, оборудованием; оказание
посреднических услуг; долевое участие в деятельности других учреждений (в том
числе образовательных) и организаций; приобретение акций, облигаций, иных
ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним; ведение
приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных
с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с
их реализацией.
В то же время образовательное учреждение, получая право на
предпринимательскую деятельность, не утрачивает своего специального статуса,
поскольку эта деятельность имеет ряд ограничений. Во-первых, доходы, полученные
от такой деятельности, образовательное учреждение вправе расходовать только для
осуществления возложенных на него учредителем задач. При этом средства,
полученные от предпринимательской деятельности, как и средства, поступившие от
собственника, расходуются исключительно по смете. Во-вторых,
предпринимательская деятельность бюджетного образовательного учреждения носит
вспомогательный по отношению к основной деятельности характер и осуществляется
только с разрешения учредителя как собственника, закрепленного в учредительных
документах бюджетного учреждения. В-третьих, предпринимательская деятельность
бюджетных образовательных учреждений осуществляется под собственную
имущественную ответственность. Однако такая ответственность имеет ограниченный
характер, поскольку бюджетное учреждение по своим обязательствам отвечает
только находящимися в его управлении денежными средствами. И, наконец, в
соответствии с Законом РФ "Об образовании" предпринимательская
деятельность образовательного учреждения по реализации производимой продукции,
работ и услуг может быть приостановлена учредителем до решения суда, если она
идет в ущерб основной образовательной деятельности, предусмотренной уставом (п.
5 ст. 47).
Отмеченные недостатки правового статуса государственных
(муниципальных) образовательных учреждений снижают их экономическую
самостоятельность и активность на рынке образовательных услуг, не способствуют
привлечению в сферу образования дополнительных к бюджетным затратам средств,
ведут порой к нерациональному использованию государственных ресурсов,
отрицательно влияют в конечном счете на качество общего и профессионального
образования. В этой связи актуальным является вопрос об определении направлений
совершенствования правового положения образовательных учреждений.
Одним из направлений совершенствования законодательной базы
может стать пересмотр сложившихся отношений государства и учреждений
образования (бюджетных учреждений) в сфере их финансирования. До настоящего
времени поиск шел в направлении уточнения полномочий государственных органов
разного уровня и органов муниципального самоуправления в деле финансирования
различных типов и видов образовательных учреждений. В результате
образовательный процесс в общей школе, образовательные учреждения начального и
среднего профессионального образования финансируются в основном из бюджетов
субъектов Российской Федерации, а высшее и послевузовское профессиональное
образование - из федерального бюджета.
Сложившаяся схема финансирования образовательных учреждений
позволяет рассматривать их как некую государственную структуру, которая
финансируется не полностью, частично, по отношению к реальным потребностям.
Одновременно образовательные учреждения, решая важные публичные
(государственные) задачи, находясь в ограниченных законодательством рамках,
вынуждены осуществлять самофинансирование, восполняя недостаток бюджетных
средств. Очевидно, для совершенствования сформированной схемы финансирования
необходима разработка дополнительных правовых гарантий для бюджетных
учреждений, обеспечивающих комплексное решение проблем их функционирования и
финансирования*(2). Такого рода
учреждения должны финансироваться на основе реальных потребностей и быть
надежно защищены от таких традиционных для рыночной экономики явлений, как
инфляция, рост цен и тарифов на различного рода товары и услуги.
Уже сейчас можно указать ряд сфер образования, где роль
образовательных организаций, имеющих организационно-правовую форму бюджетного
учреждения, представляется исключительно важной.
В числе этих сфер следует прежде всего назвать сферу общего
образования, в рамках которой государство гарантирует общедоступность и
бесплатность образования в пределах государственного образовательного стандарта
и получение всеми обучающимися обязательного уровня образования - общего среднего
образования.
В государственных образовательных учреждениях должны
обучаться дети с ограниченными возможностями и отклонениями в здоровье, дети с
девиантным поведением, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей,
дети из малообеспеченных, социально уязвимых слоев населения.
Несмотря на то, что сфера профессионального образования
имеет наиболее благоприятные возможности для внедрения различных форм
образовательных организаций, в рамках этой сферы образовательные учреждения,
очевидно, должны быть представлены как необходимое условие для реализации
важных государственных функций.
Государственные образовательные учреждения начального,
среднего и высшего профессионального образования способны обеспечить подготовку
специалистов в тех случаях, когда они являются основным, а порой и единственным
в масштабах страны поставщиком образовательных услуг по подготовке специалистов
определенного профиля.
В качестве государственных учреждений образования
целесообразно сохранить те образовательные организации, которые осуществляют
подготовку специалистов для выполнения государственных функций, связанных с
обеспечением конституционных прав граждан в области социальной защиты,
социального обеспечения, медицинского обслуживания, культуры, образования.
В целях обеспечения преемственности в работе, сохранения
накопленного опыта и кадрового состава целесообразно форму государственного
учреждения использовать в тех случаях, когда речь идет об образовательных
организациях, являющихся базовыми учебно-методическими и научными центрами
соответствующего профиля, выполняющих для региональных систем образования
функции научно-методических центров по большому кругу образовательных программ
(институты развития образования). К подобного рода учреждениям относятся и те
организации, которые могут рассматриваться как образовательные центры широкого
коллективного пользования, как центры, предназначенные для разработки новых
образовательных технологий и создания элементов инновационной инфраструктуры
системы образования, как центры, обладающие высоким потенциалом экспорта
образовательных услуг, как центры, обеспечивающие эффективную интеграцию
образовательной деятельности и научных исследований.
Наконец, государственные образовательные учреждения способны
сохранить уникальные научно-педагогические школы, стать средством для
сохранения и создания условий для эксплуатации уникального исследовательского и
опытного оборудования, утрата которого может привести к снижению
образовательного, научного и экономического потенциала страны, конкурентоспособности
на мировом рынке образования.
Следующий логичный шаг - совершенствование законодательного
регулирования, обеспечивающего появление многообразия организационно-правовых
форм образовательных учреждений. И поэтому ожидаемой новацией явилась разработка
проекта закона, регламентирующего статус автономных учреждений. Несмотря на
качественную проработку законопроекта, остаются определенные вопросы в
отношении его реализации.
Так, согласно положениям проекта закона "Об автономных
учреждениях" юридические лица, функционирующие в данной
организационно-правовой форме, получают определенную имущественную автономию в
отношении распоряжения имущества, которое остается в собственности государства
или муниципального образования. Свобода имущественной деятельности такого
учреждения уравновешивается отменой субсидиарной ответственности собственника
по обязательствам учреждения. Законопроектом вводятся понятия основной и
дополнительной деятельности, отражающие расширение имущественной автономии
такого учреждения.
Перспективность предусмотренных законопроектом
организационно-правовых преобразований определяется следующими факторами:
- исключение субсидиарной ответственности государства
(муниципального образования) по обязательствам учреждений и выведение из
государственного сектора тех учреждений, финансирование в полном объеме которых
государством нецелесообразно;
- преобразование учреждений в организации, для которых
открывается возможность формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы
управления, соответствующие экономическим и социальным потребностям их
деятельности;
- изменение организационно-правовой формы может быть
использовано как средство решения задач реструктуризации сложившейся сети
учреждений;
- преобразование государственных учреждений в организации,
соучредителями которых могут выступать юридические, физические лица и органы
местного самоуправления, способно стать средством расширения источников
финансирования текущей деятельности этих организаций.
Вместе с тем, несмотря на то, что прогрессивность и
целесообразность подобных нововведений не вызывает сомнения, определенные
вопросы все же возникают. Например, нормы закона до известной степени
коммерциализируют вновь созданные юридические лица. Однако учреждения по своей
сути должны оставаться некоммерческими организациями, чья основная цель -
обеспечение публичных социально значимых функций. В связи с этим положения
законопроекта определяют, что наделение существующего учреждения статусом
автономного возможно только при обеспечении предусмотренных законом прав
граждан на образование, в том числе права на бесплатное и доступное
образование.
Однако такого рода положения пока кажутся декларативными.
Так, например, неясны условия, при которых гарантированные Конституцией РФ
права граждан на образование будут соблюдены при наличии в экономической
стратификации большого числа граждан, находящихся по уровню доходов в зоне
риска. Нет полной ясности и в обоснованности критериев преобразования
государственных образовательных учреждений в автономные учреждения, поскольку
главное место в системе критериев отводится экономическим показателям.
Кроме того, остается неясным механизм осуществления
собственником контроля за использованием имущества учреждения, а такой контроль
при всей свободе, предоставляемой законопроектом учреждениям, обязательно
должен присутствовать. Следует также учитывать, что последовательная,
планомерная реализация на практике положений законопроекта требует
определенного времени для наработки необходимого опыта и подтверждения
практикой целесообразности предусмотренных нововведений.
В целях реализации идеи увеличения разнообразия
организационно-правовых форм некоммерческих организаций, которые могут быть
использованы в сфере образования, необходимо устранение ряда противоречий в
нормах действующего законодательства.
В частности, в ГК РФ следует закрепить право автономных
учреждений на самостоятельное распоряжение доходами от предпринимательской
деятельности и имуществом, приобретенным за счет этих доходов. При этом
необходимо предусмотреть наличие у собственника автономного учреждения права
контроля за целевым использованием переданного имущества, а также ограничить
право автономных учреждений распоряжаться, без согласия собственника,
отдельными видами имущества (недвижимого, особо пенного движимого имущества).
Закрепление режима оперативного управления для автономного
учреждения с отмеченными особенностями позволит выделить бюджетный и автономный
типы учреждений.
В Федеральном законе "О некоммерческих
организациях" при характеристике учреждения как одной из форм
некоммерческих организаций полезно отразить особенности различных типов
учреждений: бюджетного и автономного. Соответствующие изменения, касающиеся
уточнения правоспособности бюджетных и автономных учреждений в части
самостоятельного распоряжения доходами от предпринимательской деятельности и
иной приносящей доход деятельности, необходимо внести в Бюджетный и Налоговый
кодексы Российской Федерации.
Наряду с этим в Законе РФ "Об образовании"
целесообразно устранить юридически некорректное использование термина
"образовательное учреждение", когда в зависимости от контекста
обозначается либо конкретная организационно-правовая форма
"учреждение", либо родовое понятие для любой некоммерческой
организации, осуществляющей образовательную деятельность (ст. 12, 33, 36 и
др.). Данное противоречие может быть снято при условии использования термина
"организация" в качестве родового понятия для обозначения юридических
лиц в области образования. Придание термину "образовательное учреждение"
традиционного смысла как одной из форм некоммерческих организаций способно
значительно упорядочить законотворческую и правоприменительную практику в
области образования.
Вероятно, следующим шагом к оптимизации деятельности
образовательных организаций станет их разгосударствление. Определенные шаги в
этом направлении законодателем уже сделаны. Подтверждением этому служит
законодательное закрепление возможности создания негосударственных (частных)
образовательных учреждений. Закон РФ "Об образовании"
предусматривает, что учредителями образовательных организаций могут выступать,
помимо органов государственной власти и органов местного самоуправления, также
физические и юридические лица (ст. 11). В то же время законодательство в силу
неоспоримой социальной значимости образовательных институтов предъявляет к
частным образовательным организациям ряд требований (лицензирование,
аттестация, государственная аккредитация), призванных упорядочить
образовательный процесс и не допустить излишней либерализации образовательной
процедуры. Популяризация идей о необходимости образования, рост спроса на
"образованных" работников в немалой степени способствуют повышению
привлекательности образовательных организаций, особенно в сфере высшего
профессионального образования, в глазах инвесторов, заметному увеличению числа
частных учебных заведений, которые в недалеком будущем могут составить
конкуренцию на рынке образовательных услуг известным авторитетным
государственным образовательным учреждениям.
Очевидно, что вскоре встанет вопрос о передаче имущества
государственных (муниципальных) образовательных учреждений в частную
собственность (приватизации) и связанной с этим необходимости разработки
проекта закона о приватизации государственных и муниципальных образовательных
организаций.
Заметим, что любое реформирование сложившейся системы
образования должно учитывать ее специфику. Речь, в первую очередь, идет о двух
факторах: обеспечении конституционных гарантий права граждан на получение
бесплатного образования и необходимости соблюдения всех установленных процедур,
обеспечивающих качество образования (лицензирование, аттестация, аккредитация).
Поэтому обязательным, очевидно, должен оставаться некоммерческий характер
деятельности образовательных организаций.
Необходимым направлением повышения финансовой стабильности
образовательных учреждений может стать разработка законодательных актов,
направленных на повышение эффективности использования финансовых ресурсов путем
различных форм кредитования обучающихся и студентов. Образовательный кредит,
выделяемый, например, под государственный заказ с целью дополнения
государственного финансирования, может осуществляться в разных формах: целевого
возвратного и безвозвратного кредитования или субсидирования студентов,
направленных на подготовку специалистов для конкретных государственных
организаций. Важно при этом иметь в виду, что процентная ставка образовательных
кредитов должна учитывать невысокий уровень доходов значительной части
населения России. Порядок возврата кредита может включать работу студентов
"по распределению" в жизненно важных сферах общества.
Перспективной мерой совершенствования правового положения
образовательных учреждений может стать формирование нормативной правовой базы,
стимулирующей работодателя направлять средства на подготовку и повышение квалификации,
переподготовку персонала, создание условий для привлечения дополнительных
средств в образовательные учреждения, использование всевозможных стимулирующих
финансовых механизмов (налоговых льгот, вычетов и т.п.). В этой связи следует
заметить, что Концепция модернизации российского образования на период до 2010
года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29
декабря 2001 г. N 1756-р, в качестве необходимых условий модернизации
российского образования предусматривает повышение инвестиционной
привлекательности образования для вложения средств предприятий, организаций и
граждан в модернизацию действующих в образовании экономических механизмов,
которые в целом позволят улучшить использование средств, направляемых на
развитие образования (п. 1.3 Концепции).
При совершенствовании правового статуса образовательных
учреждений следует полнее использовать те возможности, которые предоставляет
Федеральный закон "О некоммерческих организациях", устанавливая
перечень форм некоммерческих организаций. Как показывает опыт, в субъектах РФ
для целей образования начинает применяться автономная некоммерческая
организация. В частности, в Тюменской области государственные и муниципальные
образовательные учреждения преобразуются в автономные некоммерческие
организации образования, например дошкольного образования. Имущество,
переданное этим организациям, является их собственностью. Бюджетные средства на
представление дошкольного образования данные организации получают на конкурсной
основе. Администрация Тюменской области утвердила Типовое положение об
автономной некоммерческой организации дошкольного образования.
В условиях адаптации государственных (муниципальных)
образовательных учреждений к рыночным условиям наряду со взвешенными
предложениями высказываются и радикальные либеральные взгляды по поводу их
реорганизации.
Так, предлагается считать любую деятельность, в том числе и
образовательную, коммерческой. При этом учреждения образования должны законным
образом функционировать как товаропроизводители, реализуя результаты своей
производственной деятельности, в качестве которых выступают образовательные
услуги. В итоге большая часть образовательных учреждений должна утратить форму
учреждения как формально бесправного получателя бюджетных средств. Учитывая
ограниченную коммерческую привлекательность отдельных образовательных
учреждений для приватизации, они могут быть преобразованы в организации, по
форме близкие к негосударственным автономным некоммерческим организациям.
Предполагается, что образовательные организации в отличие от образовательных
учреждений более адекватны задачам повышения эффективности образовательных
услуг и создания рыночной конкурентной среды.
По мнению сторонников этого взгляда, такой подход поможет
снизить бремя государственных расходов на финансирование системы образования.
Признавая социальную значимость образовательных услуг, государство обязано
выступить в этом случае лишь одним из субъектов спроса на услуги образования,
приобретая их для граждан с относительно низкими доходами на условиях полной
или частичной оплаты.
Либеральный подход к совершенствованию правового статуса
образовательных учреждений, полагающий, что их конкуренция способна существенно
повысить качество образования, не в полной мере учитывает специфику образовательных
отношений как отношений по производству духовного, интеллектуального потенциала
страны. Отношения подобного рода требуют "использования присущих им
методов юридического регулирования и весьма осмотрительного, строго взвешенного
применения рыночных механизмов"*(3).
Зарубежный опыт модернизации образовательных систем наглядно показывает, что
регулярное бюджетное недофинансирование, провал в уровне кадрового и
материального обеспечения образования "чреват трудноисправимым снижением
производственных, гражданских и нравственных качеств активных когорт населения
на десятилетия вперед"*(4).
В.Н. Зенков,
ведущий научный
сотрудник отдела социально-культурного
законодательства и
социологии права ИЗиСП,
кандидат юридических
наук
"Журнал российского права", N 4, апрель 2006 г.
| 
