Теоретические проблемы определения административно-правового
принуждения в сфере обеспечения личной безопасности
· Теоретические проблемы определения
административно-правового принуждения в сфере обеспечения личной безопасности
(П.В. Дихтиевский, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2004 г.)
Административно-правовое регулирование принуждения в системе
обеспечения личной безопасности относится к числу неразработанных проблем в
современной юридической литературе.
До недавнего времени основное внимание было уделено
соотношению убеждения и принуждения в советском праве и в государственном управлении*(1). Ведущим, главным методом
государственного управления и борьбы с правонарушениями, включая
административные проступки, являлся метод убеждения. "Метод психического
воздействия на сознание и поведение граждан, проявляющийся в широком комплексе
воспитательных, рекомендательных, разъяснительных мероприятий, применяемых в
целях обеспечения правомерности поведения, обеспечения организованности и
дисциплинированности людей во всех сферах общественной жизни в период зрелого
социализма"*(2). Для большинства
авторов типичным было смешение государственного принуждения либо с убеждением,
либо с воспитанием как психологическим средством. При определении понятия
принуждения подчеркивался волевой момент психического и физического воздействия*(3).
Традиционное рассмотрение метода принуждения в юридической
литературе, как правило, тесно связывалось с идеологической деятельностью
партийного аппарата, рассматривавшего его как средство, метод руководства
массами. Применение метода принуждения было связано, в основном, с пропагандой,
призывами и моральным стимулированием желаемого поведения субъектов управления.
Очевидно, для понимания того, что же такое административное принуждение в
механизме обеспечения личной безопасности, необходимо исходить из сущности и
содержания общего понятия "безопасность". Между общим понятием
безопасности и термином "административное принуждение" находится
целый ряд промежуточных, родовых понятий, каждый из которых обладает
специфическим содержанием.
Сущность и назначение административного принуждения
заключается в механизме обеспечения личной безопасности, в регулировании
широкого круга общественных отношений, включая отношения, посягающие на права и
здоровье граждан, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и
общественную нравственность, на институты государственной власти, общественный
порядок и общественную безопасность, на правонарушения в области дорожного
движения, охраны собственности и многие другие виды принуждения в борьбе с
административными правонарушениями.
При этом практические возможности для формирования
современной административно-правовой политики в сфере административного
принуждения в механизме обеспечения личной безопасности определяются необходимостью
поиска новых и совершенствования имеющихся административно-правовых средств,
применяемых субъектами исполнительной власти в условиях различных форм
собственности и свободы экономической деятельности.
В стратегическом плане это общее положение предполагает
выделение и реализацию ряда направлений обеспечения административного
принуждения в системе личной безопасности.
Во-первых, выработка приоритетов, целей и задач
соответствующих направлений государственной деятельности всех звеньев
законодательной, исполнительной, судебной властей в области административного
принуждения.
Во-вторых, формирование в соответствии с выработанными
целями и задачами общегосударственных программ в различных сферах
жизнедеятельности общества и государства, имеющих отношение к применению
административного принуждения.
В-третьих, определение структуры и механизма реализации
конкретных программ для обеспечения административного принуждения в системе
личной безопасности.
В-четвертых, создание единой системы обеспечения административного
принуждения в механизме обеспечения личной безопасности.
В-пятых, направление усилий на восстановление уважения к
праву, на утверждение и соблюдение принципов законности.
В-шестых, создание новых, постоянно действующих правовых
механизмов, которые исключили бы в будущем возможность деформации института
административного принуждения.
В первые годы после провозглашения Россией государственного
суверенитета административное принуждение, по мнению видного ученого по
административному праву Л.Л. Попова, приобретает практическую и теоретическую
значимость в государственной системе обеспечения личной безопасности. Оно
используется как средство обеспечения безопасности прав и интересов граждан, то
есть выполняет карательную функцию. Сам факт обращения к средствам
принудительного характера, которые применяются не только в качестве наказания
за правонарушение, но и для их предупреждения, означает, что административное
принуждение в обеспечении личной безопасности следует понимать значительно
шире, чем реализацию санкций административно-правовых норм*(4).
Такого же мнения придерживаются и другие авторы, утверждая,
что значение административного принуждения не исчерпывается только карательными
мерами. "Одновременно в целях правоохраны административно-принудительные
меры выполняют и иного рода функции"*(5).
Широкое понимание административно-правового принуждения (объединение норм права
с практикой их применения) вполне допустимо и даже желательно. Причем отметим,
что принуждение в механизме обеспечения личной безопасности охраняет не только
административно-правовые нормы, но и нормы уголовного, гражданского, трудового,
земельного, таможенного, экологического и иных отраслей права.
Проблема определения понятия административного принуждения,
его места в механизме обеспечения личной безопасности в юридической литературе,
на наш взгляд, исследована недостаточно.
Обратимся к анализу существующих точек зрения.
Так, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов считают, что административное
принуждение обеспечивает исполнение правил поведения, выраженных в
административно-правовых нормах. Это метод воздействия государства на сознание
и поведение лиц, совершающих антиобщественные поступки, выражающиеся в
установленных правовыми актами отрицательных последствиях морального,
материального и физического характера, имеющих целью исправление и
перевоспитание правонарушителей, а также предупреждение новых правонарушений*(6).
По мнению Д.И. Бернштейна, в определении административного
принуждения необходимо взять за основу обязанность всех лиц и организаций
поступать строго в соответствии с предписанием правовых норм, всегда быть
готовыми отчитаться за исполнение своих правовых обязанностей перед
государственными органами, а в случае неисполнения (нарушения) - претерпеть
предусмотренные правом меры государственного принуждения или иные меры
государственного или общественного воздействия, применяемые с целью
перевоспитания, предупреждения подобных нарушений и возмещения причиненного
вpeдa*(7). Д.Н. Бахрах определяет
административно-правовое принуждение как особый вид государственного
принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти
установленных нормами административного права принудительных мер в связи с
административными правонарушениями*(8).
Б.Т. Базылев, раскрывая понятие государственного пpинуждeния, подчеркивает, что
под государственным принуждением понимается такой метод воздействия государства
на сознание, волю и, следовательно, поведение субъектов общественной жизни,
который способен направить их поведение в соответствии с государственной волей.
Это вынужденное поведение обеспечивается либо путем применения наказания или
угрозы наказания, либо путем применения иных мер непосредственного принуждения,
обращенных на личность субъекта, его свободу и деятельность, его имущество*(9).
Н.И. Козюбра подчеркивает, что принуждение выступает
сдерживающим фактором для всех незаконопослушных граждан и обеспечивает общую
обязанность выполнять правовые нормы*(10).
А.П. Клюшниченко считает, что административное принуждение
является принуждением правовым. Применение мер административного принуждения
строго регламентировано законом, осуществляется на основании и во исполнение
закона*(11).
В.Д. Малков в разделе "Методы управления в сфере
правоохранительной деятельности" пишет: "Метод принуждения направлен
на понуждение работника к должному поведению вопреки его желания"*(12). По мнению Г.Ю. Ксензовой,
принуждение провоцирует агрессивно-репрессивную среду в школе, которая не может
пройти бесследно как для учителя, так и для ученика в плане их физического и
нравственного здоровья. Принуждение всегда вызывает отторжение навязываемой
деятельности, причем чем сильнее принуждение, тем сильнее реакция отторжения*(13).
П.И. Кононов отмечает, что в административно-правовой науке
сложились два основных подхода к вопросу об административном принуждении.
Представители первого подхода (Д.Н. Бахрах, М.С. Студеникина и др.)*(14) рассматривают применение мер
административного принуждения к лицу только как реакцию государства на
совершенное этим лицом правонарушение. По их мнению, без правонарушения
административное принуждение применяться не может. Сторонники второго подхода к
рассматриваемой проблеме (А.П. Коренев, А.П. Алехин и др.) полагают, что
административное принуждение может применяться к лицу и при отсутствии в его
действиях противоправного поведения, но в целях его предупреждения, а также для
обеспечения общественной безопасности. Они выделяют так называемые
административно-предупредительные меры, в частности обязательный технический
осмотр транспортных средств, проверку документов у граждан, досмотр ручной
клади и багажа пассажиров в аэропорту, введение карантина*(15). Исследования показали, что в настоящее время
существует и третья точка зрения на понимание предмета принуждения. Она заключается
в том, что принуждение способно провоцировать агрессивно-репрессивную среду
среди несовершеннолетних детей и подростков, среди школьников и учащихся.
Позиция сторонников первого подхода представляется более убедительной и
правомерной, и вот почему.
По мнению П.И. Кононова, схема возникновения
административного принуждения может быть представлена следующим образом:
а) государство устанавливает нормы права;
б) установленные государством нормы права определяют права и
обязанности субъектов общественных отношений в различных сферах жизни
государства и общества и предусматривают механизм их добровольной и
административно-принудительной реализации;
в) в случае отказа субъекта правоотношения от добровольной
реализации предписаний норм права (соблюдения прав других лиц и исполнения
обязанностей, соблюдения установленных запретов) включается механизм
принудительной реализации, то есть возникает административное принуждение,
применяемое к этому субъекту.
Таким образом, единственным основанием для применения мер административного
принуждения может являться отказ лица от добровольного исполнения предписания,
содержащегося в правовой норме, то есть противоправное поведение.
Сторонники второго подхода, замечает П.И. Кононов,
произвольно объединяют в одну группу основания для применения
правоограничительных мер и основания для применения мер административного
принуждения и соответственно смешивают их. Меры административно-правового
принуждения применяются в связи с противоправным поведением лица и в целях его
прекращения, устранения вредных последствий, а также воспитания виновного.
Правоограничительные, а точнее, меры административно-правового ограничения,
называемые в литературе административно-предупредительными, применяются к лицу
не в связи с его противоправным поведением. Основанием применения к лицу мер
административно-правового ограничения является наличие потенциальных или
реальных угроз его безопасности, безопасности других людей или государства,
вызываемых причинами как природного и техногенного характера, так и
противоправным поведением других лиц. Такие меры могут применяться в условиях
стихийных бедствий, в иных чрезвычайных ситуациях, а также в обычных условиях в
целях поддержания необходимого режима безопасности людей (личный досмотр и
досмотр багажа, технический осмотр транспортных средств и т.п.). Меры
административно-правового ограничения могут также применяться в целях
обнаружения угрозы безопасности личности, выявления правонарушений (например,
оперативно-розыскные мероприятия, контрольные проверки и др.). Основания и
порядок применения такого рода мер, ограничивающих права и свободы человека и
гражданина (право свободного передвижения, право собственности, личная
неприкосновенность и пр.), должны строго регламентироваться федеральным законом
в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ*(16).
Нельзя не согласиться с выводами о том, что в обществе
существуют различные виды принуждения, и описанную схему вполне можно считать
классической для отечественной административно-правовой доктрины.
Примечательно, что данная схема, включающая содержание принуждения, его цели и
средства их достижения, предлагалась автором в качестве иллюстрации объективных
свойств принуждения. В подобных схемах объединяются возможность применения
принуждения и реальная правоприменительная практика. Признавая принципиальное
отличие друг от друга и, вместе с тем, тесную взаимосвязь этих двух феноменов,
авторы представляют их в виде единого блока, взаимодействующего с социальной
средой*(17).
Ряд ученых-криминологов полагают, что принуждение - это
средство или совокупность средств, приемов и способов воздействия на сознание
личности, имеющих своей целью доказать необходимость строгого соблюдения
законности*(18). С точки зрения
других, принуждение - психологический прием воздействия, который
"преследует цель подвести профилактируемого... к внутреннему осуждению
антиобщественного поведения и осознанию необходимости изменить его в лучшую
сторону..."*(19). Третьи
рассматривают принуждение как "процесс логического обоснования
необходимости соблюдения законов с целью достижения их осознанного выполнения.
Каждая из приведенных точек зрения отражает важные стороны этого понятия.
Вместе с тем, рассматривая принуждение только как способ организации
воспитательного воздействия на личность профилактируемого или как
психологическое средство, прием, с помощью которого осуществляется процесс
влияния субъекта профилактики на ее объект, мы, как представляется, обедняем
содержание принуждения. Такой подход, во-первых, не ориентирует на выявление
социального содержания принуждения; во-вторых, не учитывает активности
субъектов профилактики; в-третьих, не фиксирует специфики принуждения как
способа профилактики правонарушений, не тождественной воспитательной функции.
Не умаляя значения психолого-педагогического анализа понятия
принуждения, представляется более обоснованной точка зрения, согласно которой
принуждение следует рассматривать, прежде всего, как социальный инструмент, как
метод государственного управления, с помощью которого социальные субъекты
обеспечивают достижение поставленных обществом целей в сфере обеспечения
порядка и безопасности*(20).
Кроме того, на наш взгляд, административно-правовое
принуждение (в социальном аспекте) проявляется в следующем.
Во-первых, оно присуще любой стадии развития общества,
особенно на ранних этапах существования. Его задачи нашли свое
концентрированное выражение в функциях особых социальных институтов - органов
управления, а для определенной группы лиц принуждение стало профессиональным
занятием, разновидностью труда.
Так, в классовом обществе при помощи принуждения организуют
не только всякую деятельность, но и выполняют социально-политическую функцию,
направленную на сохранение и развитие существующего способа производства, на
укрепление господствующего положения находящегося у власти класса.
Во-вторых, в связи с проводимыми в стране реформами меняется
и предмет административно-правового принуждения, сам круг общественных
отношений, регулируемых административным правом. Так, например, коренные
социально-экономические преобразования (претворение в жизнь принципов рыночной
экономики), произошедшие в России за последнее десятилетие, в значительной мере
затронули и сферу административного принуждения.
Такой подход позволяет наиболее полно и всесторонне
охарактеризовать принуждение в системе обеспечения личной безопасности, с одной
стороны, как способ, интегрирующий социологический, психолого-педагогический,
правовой аспекты воздействия на социальные объекты, и, с другой, - как
стимулирование поведения человека в общественной жизни.
Таким образом, под административно-правовым принуждением в
системе обеспечения личной безопасности следует понимать способы непосредственного
воздействия на сознание и поведение управляемых объектов, позволяющие учитывать
потребности, интересы и устремления различных социальных групп и каждого
человека в отдельности.
П.В. Дихтиевский,
заместитель начальника
Вологодского института права
и экономики
Министерства юстиции Российской Федерации по
учебной работе,
кандидат юридических наук, доцент
"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2004 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: Попов Л.Л. Убеждение и принуждение. М.: Московский
рабочий, 1968.
*(2) Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения,
применяемые милицией (Особенности. Классификация. Система выражения): Учебное
пособие. Научно-исследовательский и редакционно-издательский отдел. Киев, 1979.
*(3) См.: Козюбра Н.И. Убеждение и принуждение в советском
праве. Киев: Наукова думка, 1979.
*(4) См.: Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции.
М.: Юридическая литература, 1975. С. 60-61.
*(5) Aлexuн А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М.
Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало, 1998. С.
276.
*(6) См.: Попов Л.Л. Указ. соч. С. 13; Алехин А.П.,
Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 276.
*(7) См.: Бернштейн Д.И. Правовая ответственность как вид
социальной ответственности и пути ее обеспечения: Монография. Ташкент, 1989. С.
47.
*(8) См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Общая
часть. М.: Бек, 1993. С. 189.
*(9) См.: Базылев Б.Т. Государственное принуждение и
правовые формы его осуществления в советском обществе: Автореф. дисс. : канд.
юрид. наук. Киев, 1968. С. 7.
*(10) См.: Козюбра Н.И. Указ. соч. С. 18.
*(11) См.: Клюшниченко A.П. Указ. соч.
*(12) Теория управления в сфере правоохранительной
деятельности: Учебник / Под ред. д.ю.н., проф. В.Д. Малкова. М., 1990. С. 155.
*(13) См.: Ксензова Г.Ю. Перспективные школьные технологии:
Учебно-методическое пособие. М.: Педагогическое общество России, 2000. С. 37;
Она же. Оценочная деятельность учителя: Учебно-методическое пособие. М.:
Педагогическое общество России, 2001. С. 23.
*(14) См.: Студеникина М.С. Соотношение административного
принуждения и административной ответственности // Советское государство и
право. 1968. N 10; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996. С. 257-258.
*(15) См., например: Коренев А.П. Административное право
России. Ч. 1. М., 1996. С. 209-210.
*(16) См.: Кононов П.И. Законодательство об административном
принуждении: проблемы кодификации // Журнал российского права. 1998. N 8. С.
27-28.
*(17) См., например: Там же. 27-30.
*(18) См.: Ветров Н.И. Профилактика правонарушений среди
молодежи. М.: Юридическая литература, 1980. С. 98.
*(19) Алексеев А.И. Педагогические основы предупреждения
преступлений органами внутренних дел: Учебное пособие. М.: ВНИИ МВД СССР, 1984.
С. 69.
*(20) См.: Административное право и административная
деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.:
Академия МВД СССР, 1990. С. 87-88; Советское административное право. Методы и
формы государственного управления. М.: Юридическая литература, 1977. С. 9-13;
Игошев К.Е. Социальный контроль и профилактика преступлений: Учебное пособие.
Горький, 1976. С. 60; Игошев К.Е., Шмаров И.В. Социальные аспекты
предупреждения правонарушений. М.: Юридическая литература, 1980. С. 75.
| 
