Становление административной юстиции
в Российской Федерации и Литовской Республике
· Становление административной юстиции в
Российской Федерации и Литовской Республике (Т.С. Волчецкая, В.Н. Хорьков, Н.А.
Фоченкова, "Журнал российского права", N 8, август 2003 г.)
Точкой отсчета современного этапа развития административной
юстиции является принятие 12 декабря 1993 г. Конституции РФ. Часть 2 ст.118
Конституции РФ предусматривает, что судебная власть в Российской Федерации
осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и
уголовного судопроизводства. Однако конституционное понятие административного
судопроизводства до сих пор, спустя почти десять лет после принятия Конституции
РФ, фактически в науке административного права не разработано.
На наш взгляд, дефиниция административного судопроизводства
должна включать по крайней мере два обязательных момента: 1) рассмотрение в
судебном порядке дел об административных правонарушениях; 2) судебный контроль
за действиями органов исполнительной власти, их должностных лиц.
Понятие "административное судопроизводство" тесно
связано с понятием "административная юстиция". В то же время эти
термины не являются тождественными. Понятие "административная
юстиция" шире понятия "административное судопроизводство" - оно
включает и деятельность компетентных государственных органов (службы судебных
приставов) по принудительному исполнению судебных и иных актов*(1).
Профессор Ю.Н. Старилов предлагает отказаться от термина
"административная юстиция" и заменить его на "административное
судопроизводство"*(2). Видимо,
он при этом исходит из того, что "административная юстиция" - научное
понятие, которое нигде в законодательстве не упоминается. Полагаем, что
торопиться здесь не следует, так как термин "административная
юстиция" является традиционным для административистов, имеет вековую
историю, и, кроме того, отсутствие упоминания о нем в законодательстве вряд ли
является достаточным основанием для того, чтобы отказаться от него.
После принятия Конституции РФ в России, в отличие от Литвы,
появилось немало серьезных научных исследований, касающихся различных аспектов
административной юстиции и административного судопроизводства*(3).
В 2000 году Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу
Федерального Собрания РФ проект федерального конституционного закона "О
федеральных административных судах в Российской Федерации". Вместе с тем
нельзя не отметить, что Россия явно запаздывает с созданием административных
судов, хотя о возможности их учреждения в качестве специализированных федеральных
судов прямо говорится в ст.26 Федерального конституционного закона "О
судебной системе Российской Федерации"*(4).
Кстати, в некоторых республиках бывшего Советского Союза административные суды
успешно функционируют. Так, в Эстонской Республике с 1993 года действует Закон
"Об административной судебной процедуре", которым предусмотрен
порядок рассмотрения дел в административных судах*(5). В Литовской Республике 14 января 1999 г. были приняты
сразу два закона, регулирующих деятельность административных судов: Закон
"О производстве по административным делам"*(6) и Закон "Об учреждении административных
судов"*(7). Представляется, что
литовский опыт создания административных судов в определенной степени может
быть использован и в России. Поэтому к законодательству Литовской Республики в
настоящей статье нам придется обращаться неоднократно.
Упоминавшийся выше проект ФКЗ "О федеральных
административных судах в Российской Федерации", хотя и принят
Государственной Думой в первом чтении, но по своему содержанию во многом
является противоречивым и достаточно непоследовательным. По нашему мнению, он
страдает весьма существенными недостатками. Отметим лишь основные из них.
1. Проект закона, оперируя такими категориями, как
административные дела и споры, не раскрывает их содержания. В появившихся в
последнее время публикациях нередко ставится знак равенства между понятиями
"административное дело" и "спор"*(8). В этой связи крайне важно в проекте закона
сформулировать понятия административного дела и спора, разграничить их. Для
сравнения отметим, что Закон Литовской Республики от 14 января 1999 г. "О
производстве по административным делам" также использует понятия административного
дела и административного спора. По непонятным причинам в названном Законе дано
определение лишь административных споров, под которыми понимаются конфликты лиц
с субъектами публичного администрирования или конфликты между не подведомственными
друг другу субъектами публичного администрирования (ст.2)*(9). В связи с этим считаем целесообразным указанную
статью проекта ФКЗ дополнить дефиницией административных дел.
2. Статья 2 проекта ФКЗ "О федеральных административных
судах в Российской Федерации" к федеральным административным судам относит
следующие органы:
- Судебная коллегия по административным делам Верховного
Суда РФ;
- судебные коллегии по административным делам верховных
судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения,
судов автономной области и автономных округов, которые образуются президиумами
этих судов по мере необходимости;
- федеральные межрайонные административные суды.
Анализ рассматриваемой статьи показывает, что к административным
судам отнесены не только федеральные окружные административные суды и
федеральные межрайонные административные суды, но и специализированные коллегии
по административным делам, которые должны быть структурными подразделениями
судов общей юрисдикции. Следовательно, в законопроекте не предусмотрена
самостоятельная, автономная система административных судов, с чем вряд ли можно
согласиться. Кстати, в проекте российского Положения о верховном
административном суде и об областных и губернских административных судах
Республики, подготовленном Институтом советского права в 1922 году, была
заложена идея целостности системы административных судов. В пункте 1 проекта
Положения было записано: "В целях ограждения революционной законности,
обеспечения правильного и согласованного функционирования государственных
учреждений и защиты прав граждан учреждаются Верховный Административный Суд и
Областные и Губернские Административные Суды Республики"*(10).
При доработке проекта ФКЗ "О федеральных
административных судах в Российской Федерации" в связи с уточнением
перечня административных судов может быть использован литовский опыт
административной юстиции. Законодательство Литовской Республики предусматривает
систему административных судов, которая включает в себя: Высший (Главный)
административный суд и окружные административные суды. Преимущество литовских
административных судов заключается в том, что они являются самостоятельными и
не "пристегнуты" к системе судов общей компетенции.
Полагаем, что и в России в перспективе должна появиться
полностью самостоятельная система административных судов, независимых от судов
общей юрисдикции. В 2001 году нами была предложена система административных
судов, которая могла бы включать следующие звенья: Высший Административный Суд
РФ; административные суды субъектов РФ; районные административные суды*(11).
3. Существенным недостатком данного проекта ФКЗ является то,
что он не относит к компетенции административных судов рассмотрение дел об
административных правонарушениях. В статье 3 говорится о том, что федеральный
межрайонный административный суд является вышестоящей судебной инстанцией по
административным делам, рассмотренным мировыми судьями. Анализ приведенной
нормы позволяет сделать следующий вывод: мировые судьи рассматривают дела об
административных правонарушениях, а принимаемые ими постановления обжалуются в
межрайонные административные суды. Следовательно, законопроект исходит из того,
что административные суды должны рассматривать только жалобы на постановления о
наложении административных наказаний, но не сами дела об административных
правонарушениях. С таким подходом вряд ли можно согласиться, поскольку, как
представляется, смысл учреждения административных судов заключается не только в
том, чтобы рассматривать дела об оспаривании действий органов государственной
власти, но и разрешать дела об административных правонарушениях.
4. Анализируемый нами проект ФКЗ "О федеральных
административных судах в Российской Федерации" имеет весьма существенный
недостаток: в нем практически отсутствуют процессуальные нормы, определяющие
порядок рассмотрения административных дел в административных судах. Этот пробел
желательно устранить при дальнейшей доработке текста проекта. Здесь, безусловно,
представляет интерес Закон Литовской Республики "О производстве по
административным делам", который определяет не только компетенцию
административных судов, но и самым подробным образом регулирует порядок
судебного разбирательства административных дел. Данный Закон содержит 162
статьи, причем подавляющее большинство норм носит процессуальный характер.
Проект же ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской
Федерации" включает лишь 17 статей, причем процессуальных норм в них почти
нет.
С учетом изложенного остановимся более подробно на
административной юстиции Литвы. Правовая система Литовской Республики за
истекшее десятилетие претерпела существенные изменения. Значительным
достижением в области законотворчества явилось принятие нормативных актов,
регламентирующих сферу публичного администрирования, а также учреждение в
законодательном порядке специализированных административных судов,
рассматривающих жалобы на действия (бездействие) субъектов публичного и
внутреннего администрирования, а также жалобы в связи с принятыми ими
административными актами*(12).
В этой связи можно констатировать, что в Литве образован
новый правовой институт регулирования административных правоотношений путем
судебного контроля за действиями, главным образом, субъектов публичного
администрирования*(13). В то же
время в литовской юридической литературе определение института административной
юстиции пока еще не приобрело четких очертаний.
Дискуссии, развернутые в литовской и российской юридической
литературе, очень близки по содержанию и проблематике. Например, литовские
юристы акцентируют внимание на негативных тенденциях реформирования
административного права и правовой практики. Эти тенденции выражаются в
своеобразной инвазии гражданского права в сферу публичного регулирования; в
попирании принципа научности правотворчества, в результате чего принимаемые
правовые акты нередко коллизионны.
Несмотря на это, принятие правовых актов в сфере
административной юстиции - процесс обязательный и неизбежный, а в конечном
счете, безусловно, позитивный. В современных социально-экономических условиях,
при которых возникают совершенно новые по содержанию правоотношения, невозможно
представить отсутствие их правового регулирования.
Рассматривая систему литовской административной юстиции,
следует отметить, что в 1999 году, в связи с принятием законов "О
публичном администрировании" и "О производстве по административным
делам", в правовой оборот введены новые понятия публичного и внутреннего
администрирования, которые пока неизвестны российскому законодательству.
"Публичное администрирование - регламентируемая законами и другими
правовыми актами исполнительная деятельность государственных органов и органов
местного самоуправления, других уполномоченных законами субъектов,
предназначенная для осуществления законов, других правовых актов, решений
органов местного самоуправления, для администрирования предусмотренных
публичных услуг"*(14).
"Внутреннее администрирование -
деятельность в сфере администрирования, посредством которой обеспечивается
функционирование конкретных государственного органа или органа местного
самоуправления, учреждения, службы или организации (упорядочение структуры,
управление персоналом, распоряжение и управление имеющимися
материально-финансовыми ресурсами) с тем, чтобы они могли должным образом
выполнять отведенные им задачи в сфере деятельности по публичному
администрированию или другой государственной деятельности"*(15).
Субъекты администрирования, то есть органы, осуществляющие
эту деятельность, образуют систему публичного администрирования, которая
дифференцирована (по принципам правомочности и территориальности).
Помимо разнообразных функций субъекты публичного
администрирования наделены правом осуществления административной процедуры.
Основанием для ее начала являются: а) письменные просьбы лица (заявителя); б)
факты, изложенные в служебных сообщениях (докладных записках, рапортах и т.п.)
государственных служащих и служащих органов местного самоуправления; в)
информация из СМИ и других источников о нарушенных правах граждан в
государственных и муниципальных учреждениях.
Понятие административной процедуры, а также стороны,
участвующие в ней, определены в Законе Литовской Республики "О публичном
администрировании". Административная процедура - это обязательные действия
субъектов публичного администрирования по рассмотрению просьб (заявлений) и
принятию по ним решений. Сторонами являются заявитель и институция публичного
администрирования.
Закон определяет круг субъектов публичного
администрирования, принципы их деятельности, регламент администрирования и
административные процедуры. Таким образом, "закон гарантирует права
граждан и других лиц на справедливое и беспристрастное рассмотрение их просьб в
институциях публичного администрирования и обоснованное решение по ним, а также
право на обжалование этого решения и получение компенсации нанесенных убытков
от незаконной административной деятельности"*(16).
Другой внесудебной формой разрешения споров о праве в
области публичного или внутреннего администрирования в Литве является
досудебный порядок разрешения споров, который определяют Закон Литовской
Республики "О комиссиях по административным спорам"*(17) и Положение о работе комиссий по административным
спорам, утвержденное Постановлением Правительства Литовской Республики от 4 мая
1999 г. N 533*(18).
Как правило, досудебное рассмотрение административных споров
осуществляют: а) общественные комиссии по административным спорам; б) уездные
комиссии по административным спорам; в) Главная комиссия по административным
спорам.
Общественные комиссии самоуправлений и уездные комиссии
создаются на срок три и четыре года соответственно и состоят из пяти человек.
Комиссия самоуправления создается по решению Совета самоуправления. Главная
комиссия по административным спорам имеет статус юридического лица, содержится
из государственного бюджета. Все ее члены являются государственными служащими и
получают заработную плату. Компетенцию комиссий, а также процессуальный порядок
рассмотрения ими споров устанавливает Закон Литовской Республики "О
производстве по административным делам". В компетенцию данных комиссий по
административным спорам не входит рассмотрение налоговых споров, по которым,
кстати, необходимо обязательное досудебное рассмотрение. Но эти вопросы
регламентирует налоговое законодательство.
Формой обращения в комиссии по административным спорам
является жалоба или ходатайство. Примечательно, что законодатель не употребляет
понятие "административный иск". Правом подачи жалобы обладают частные
лица, а ходатайства - органы власти, служащие. Все обращения комиссии
рассматривают коллегиально в составе не менее четырех членов и в течение 14
дней со дня получения жалобы или ходатайства.
Однако комиссии не решают вопросов, связанных с
имущественными убытками сторон. Рассмотрение этих вопросов входит в компетенцию
административных судов Литовской Республики. Туда же можно обжаловать решения,
принятые комиссиями. По данным Главной комиссии по административным спорам, за
первые 12 месяцев ее работы, начиная с 5 октября 1999 г., было рассмотрено 214
обращений физических и юридических лиц, из них 61,4 процента - в пользу
заявителей*(19). Практика работы
Главной комиссии, рассматривающей административные споры, показала, что в сфере
публичного администрирования имеются многочисленные нарушения. В основном они
связаны с неправомерными действиями разнообразных государственных институций,
халатными их действиями или бездействием, которые повлекли нарушения прав и
интересов заявителей.
Как и в Литовской Республике, в России также функционируют
административные комиссии. Однако главное их отличие от аналогичных органов в
Литве заключается в том, что здесь они не участвуют в досудебном рассмотрении
административных споров, не связаны напрямую с судами.
Сегодня в Российской Федерации административные комиссии
имеют двойственную природу: во-первых, большинство административных комиссий,
действующих при исполнительных органах местного самоуправления, - это
негосударственные органы; во-вторых, административные комиссии при органах
исполнительной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга имеют статус
государственных органов. К сожалению, новый Кодекс РФ об административных
правонарушениях не раскрывает природы административных комиссий. Здесь
административные комиссии упомянуты только один раз: они называются
законодателем в качестве органов административной юрисдикции, которые рассматривают
дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов
(см. ч.2 ст.22.1 КоАП РФ). Иными словами, по действующему КоАП РФ статус
административных комиссий, их компетенция должны определяться только законами
субъектов Федерации. В то же время КоАП РФ не включил административные комиссии
в перечень органов, которые рассматривают дела об административных
правонарушениях в соответствии с федеральным Кодексом об административных
правонарушениях. Как свидетельствует законодательная практика, законы,
регламентирующие деятельность административных комиссий, приняты лишь в
отдельных субъектах Российской Федерации (в Республике Алтай*(20), Новгородской*(21),
Костромской*(22), Белгородской*(23) и некоторых других областях).
Кодекс Свердловской области об административной ответственности, например,
достаточно подробно регламентирует деятельность административных комиссий при
исполнительных органах местного самоуправления, муниципальных образований*(24). Вместе с тем во многих
субъектах РФ отсутствует свое собственное законодательство, регламентирующее
деятельность административных комиссий. В частности, до сих пор не принят
закон, определяющий статус административных комиссий, в Калининградской
области.
Нередко деятельность административных комиссий в субъектах
РФ регулируется наряду с законами и подзаконными актами. Например,
Постановлением Правительства Москвы от 6 мая 2003 г. N 322-ПП была образована
Административная комиссия при Правительстве Москвы по делам об административных
правонарушениях*(25). Этим же
Постановлением утверждено Положение об Административной комиссии при
Правительстве Москвы по делам об административных правонарушениях в городе
Москве.
Таким образом, органы исполнительной власти на местах,
регулируя деятельность административных комиссий как органов административной
юрисдикции, создают административно-процессуальные нормы, что не может не
вызывать возражений. Во-первых, в Конституции РФ говорится об
административно-процессуальном законодательстве, которое находится в совместном
ведении Федерации и ее субъектов. Нормативные акты органов исполнительной
власти в регионах не могут быть отнесены к административно-процессуальному
законодательству, поскольку это противоречит Конституции РФ. Во-вторых, анализ
ч.2 ст.22.1 КоАП РФ показывает, что деятельность административных комиссий
должна регулироваться только законами субъектов Федерации, но не подзаконными
актами.
Законодательное регулирование деятельности административных
комиссий в субъектах РФ на сегодняшний день является неудовлетворительным. В
подавляющем большинстве субъектов законы, регламентирующие их деятельность, так
и не приняты, хотя это прямо предусмотрено действующим КоАП РФ. В тех же
регионах, где такие законы приняты, они не везде приведены в соответствие с
новым КоАП РФ.
В сложившейся ситуации нам видится только один выход:
скорейшее принятие "рамочного" федерального закона "Об общих
принципах организации и деятельности административных комиссий". Кстати, в
Литве действуют два республиканских акта, определяющих статус комиссий: Закон
Литовской Республики от 14 января 1999 г. "О комиссиях по административным
спорам" и Положение о работе комиссий по административным спорам,
утвержденное Постановлением Правительства Литовской Республики 4 мая 1999 г. N
533.
Начало коренному реформированию института административной
юстиции положено, что наглядно демонстрирует факт учреждения в Литве системы
административных судов. Путем судебного рассмотрения в Литве фактически
установлен контроль за деятельностью органов исполнительной власти, то есть
субъектов публичного администрирования. Данное нововведение не является простым
копированием западной системы. Тема контроля за деятельностью органов
управления обсуждалась литовскими учеными еще около ста лет назад. Она
теоретически исследована видными литовскими юристами прошлого века П. Леонасом
и М. Риомерисом.
Так, например, профессор М. Риомерис выделял три возможных
метода контроля за действиями институций исполнительной власти и правомерностью
актов, издаваемых ими: 1) служебный, или иерархический контроль; 2) случайный
контроль суда; 3) точный (специальный) контроль суда*(26).
Под термином служебный, или иерархический контроль
понимается система внутреннего (или ведомственного) контроля. Речь идет о праве
вышестоящего органа проверять исполнение полномочий нижестоящими инстанциями. В
настоящее время такая форма реализуется в Литве на примере обращения
налогоплательщиков в случае спора с местным налоговым администратором к
центральному налоговому администратору.
Однако из-за недостатков служебного (иерархического)
контроля особое значение в правовом государстве приобретает судебная власть. В
этом случае не создается какая-либо новая инстанция, а суды уголовной и
гражданской юрисдикции (то есть общей компетенции) контролируют правомерность
действий и принимаемых актов исполнительной власти. Случайный контроль акта образует
только квазиконтроль, потому что акт, признанный судом незаконным, не
отменяется.
В настоящее время похожая форма квазиконтроля обнаруживается
в деятельности комиссий по административным спорам всех уровней. Комиссия,
приняв решение по оспариваемому акту и установив его незаконность, тоже не
отменяет данный акт. Факт признания акта незаконным уже восстанавливает права
заявителя. Комиссия же свое решение высылает тому органу, который данный акт
принял.
В случае, если орган не выполняет решение комиссии по
административным спорам и в течение 20 дней не исправляет установленное ею
нарушение, то только соответствующий административный суд вправе отменить
административный акт, который был предметом оспаривания. Квазиконтроль в сфере
административной юстиции, осуществляемый такими органами, как комиссии, в силу
своей ограниченной компетенции менее эффективен, чем судебный.
Такой "квазисудебный статус" комиссий оправдан,
поскольку функция правосудия в полном объеме принадлежит только судебной
власти. Поэтому представляется, что в будущем, по мере укрепления и расширения
системы судов в Литовской Республике, необходимость в существовании
административных комиссий отпадет. Это означает, что физические и юридические
лица, защищая свои права в сфере публичного администрирования, смогут
незамедлительно и непосредственно обращаться в суды для разрешения возникшего
спора. Судебной форме контроля М. Риомерис отдавал предпочтение, называя ее
точным (специальным) контролем суда за правомерностью административных актов и
действиями исполнительной власти*(27).
Административные суды в Литовской Республике учреждены на
основании Закона от 14 января 1999 г. и начали осуществлять свою деятельность
уже с мая 1999 г. Было образовано пять окружных административных судов и Высший
административный суд. Каждый окружной суд осуществляет свою деятельность на
территории, которая совпадает с территорией действия соответствующего окружного
суда (общей компетенции).
Административные суды Литвы - это составная часть государственной
судебной системы, они являются специализированными судами в силу специфики
рассматриваемых ими дел. Рассмотрение административных дел по спорам, возникшим
из административно-правовых отношений, осуществляется в порядке, установленном
в Законе "О производстве по административным делам". В случаях, не
регламентированных указанным Законом, административный суд руководствуется
Гражданским процессуальным кодексом Литвы.
В Законе "О производстве по административным
делам" определены: общие положения, касающиеся подачи в суд жалоб,
ходатайств и заявлений; порядок судебного разбирательства; виды решений суда и
порядок их обжалования и многое другое.
Трехлетний опыт работы административных судов
свидетельствует о правильном выборе Литвы в направлении укрепления устоев
правового государства. В связи с этим можно сделать вывод о том, что развитие и
совершенствование института административной юстиции - один из самых
эффективных способов защиты права, причем защиты, обеспеченной правосудием.
Т.С. Волчецкая,
заведующая кафедрой
уголовного процесса,
криминалистики и
правовой информатики
юридического факультета
Калининградского госуниверситета,
доктор юридических
наук, профессор, академик РАЕН
В.Н. Хорьков,
заместитель декана
юридического факультета
Калининградского
госуниверситета,
кандидат юридических
наук, доцент
Н.А. Фоченкова,
доцент филиала
Балтийского Русского института
"Журнал российского права", N 8, август 2003 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
| 
