Административная реформа в России:
от кризиса государственного управления к эффективному государству
· Административная реформа в России: от
кризиса государственного управления к эффективному государству (В.Г. Вишняков,
"Журнал российского права", N 10, октябрь 2003 г.)
Становление и развитие концепции административной
реформы
в 1991-2003 гг.
Административная
реформа: цели и средства
На пути к повышению
эффективности государства
В связи с началом административной реформы в стране
количество предлагаемых вариантов реформирования государственного аппарата
увеличивается буквально с каждым днем. К их разработке подключились политологи,
экономисты, социологи, представители других наук. Наметился широкий
концептуальный разброс. Одни специалисты видят цель административной реформы в
том, чтобы отстранить государство от вмешательства в экономику, соответственно
- ликвидировать все оставшиеся отраслевые министерства, а заодно и
реорганизовать систему государственного контроля, сведя ее функции к чисто
координационным и надзорным; другие считают административную реформу средством
исправления множества конституционных дефектов, затрудняющих усиление президентской
власти и укрепление системы государственных органов власти в целом; третьи
ратуют за превращение государства в аппарат обслуживания интересов и
удовлетворения нужд рядовых граждан.
Однако для всех вариантов административной реформы
характерно отсутствие четко обозначенной цели. Назначение реформы по замыслу,
например, некоторых политологов - ответить на многочисленные вызовы внешней
среды. Соответственно ее объектом становится широкий круг вопросов - начиная от
пенсионного обеспечения государственного служащего и кончая глобализацией
мировых процессов, ломающей узкие рамки национально-государственных границ.
Вместе с тем упускается из виду, что речь идет именно об административной
реформе, иными словами - о реформировании системы органов исполнительной
власти.
В данной статье делается попытка рассмотреть некоторые
содержательные аспекты административной реформы, этапы ее становления и
развития, а также методологические подходы, позволяющие определить правильные
направления развития реформы.
Концепция административной реформы, понимаемая как система
последовательно осуществляемых комплексных мер по реализации единой концепции
реформирования системы органов исполнительной власти, сформировалась в России к
1997 году. Однако основные элементы и направления административной реформы
стали складываться начиная еще с 1991 года. Во многом это происходило стихийно.
В 1991-1993 гг. в связи с приватизацией некоторых отраслей народного
хозяйства ряд министерств и ведомств (например, Министерство внешней торговли,
Госплан, Госснаб и др.) был упразднен. Создаются смешанные
государственно-частные компании (акционерные общества "Газпром",
"Лукойл" и др.), а также принципиально новые государственные органы -
государственные комитеты по управлению государственным имуществом, по
антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Федеральная
налоговая служба, федеральное казначейство.
Изменениям подверглась и действовавшая на тот момент система
федеральных органов исполнительной власти. Они были настолько существенными,
что потребовалась новая классификация государственных органов. Указом
Президента РФ от 12 мая 1992 г. "Об упорядочении системы государственного
управления"*(1) устанавливались
следующие виды этих органов: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3)
федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты.
Формально причинами реорганизации системы государственных
органов провозглашались принципиальные изменения в политическом и экономическом
строе. Так, например, Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. "О
структуре центральных органов федеральной исполнительной власти"*(2) ставил своей целью формирование
отвечающей этапу радикальных экономических реформ рациональной структуры
центральных органов исполнительной власти. Но фактически перестройка системы
органов сводилась к очередным организационным их преобразованиям: укрупнениям и
слияниям с целью усиления контроля за ними, решения кадровых вопросов и др.
Подготовка и принятие Конституции РФ 1993 г. придали новую
энергию процессу организационных преобразований. Анализ первого президентского
Послания (1994 г.), которое называлось "Об укреплении Российского
государства"*(3), позволяет
сделать вывод о том, что "кадровые разборки" продолжались. Главный
упор в указанном Послании делался на обвинения "старой номенклатуры"
в том, что именно она виновна во всех кризисах, охвативших все сферы жизни
общества. Было высказано предложение о принятии закона о федеральной
государственной службе.
В Послании 1995 г.*(4)
главное место также было отведено проблемам кадровой политики. В Послании 1996
г.*(5) последовательно проводилась
мысль о том, что в государственном аппарате остается большой процент служащих,
свыкшихся с номенклатурными принципами безответственности и приспособленчества.
В связи с этим делался вывод, что единственным реальным выходом из кризиса
становится использование формирующихся рыночных институтов и стимулов, опора на
свободную самоорганизацию общества.
Президентское Послание 1997 г. вновь сменило акцент. Главным
препятствием развития нового экономического строя, новой политической системы
объявлялось отсутствие порядка в деятельности государственного аппарата.
Говорилось о том, что абсолютное большинство проблем порождено неумелыми
действиями власти или ее пассивностью. Критике подверглись институты власти в
целом. В разделе Послания "Порядок в исполнительной власти"
отмечалось, что новые функции государства, обусловленные принципиально
изменившейся политической и экономической реальностью, осуществляются, в общем,
старой системой исполнительной власти. В результате новые идеи вязнут и глохнут
в аппаратных кадрах. Функции и полномочия многих органов исполнительной власти
аморфны и нередко дублируются*(6).
Отмечалось также, что создание, ликвидация, перестройка того
или иного органа зачастую зависят от субъективных критериев, чьей-то пробивной
силы, необходимости трудоустройства высокопоставленного чиновника.
Основными направлениями реформирования исполнительной власти
выдвигались: 1) радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов
исполнительной власти на базе повышения роли перспективного и текущего
прогнозирования для принятия стратегических решений; 2) выработка оптимальной
структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях
общества; 3) определение форм и методов эффективного взаимодействия
исполнительной власти с иными ветвями государственной власти.
Для решения перечисленных задач по созданию современной
эффективной системы государственного управления были предусмотрены разработка и
принятие Программы государственного строительства. Основную часть Программы
должна была составить новая концепция системы исполнительной власти в
Российской Федерации. Предусматривалось широкое обсуждение проекта Программы с
привлечением независимых экспертов - ученых и практиков (этого, к сожалению, не
было сделано).
В Послании Президента РФ 1998 г. эта новая концепция
получила название "административная реформа". Специальный раздел
Послания так и назывался: "Необходимость административной реформы".
Говорилось, что стержнем Программы государственного строительства становится
концепция административной реформы*(7).
Были обозначены основные элементы концепции.
Административная реформа понималась как цепь последовательных, поэтапных шагов,
позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения
управляемости. Подчеркивалось, что в решающей степени повышение эффективности
управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее
органов, четкой дифференциации их правового статуса.
Недостатками концепции были ее отрыв от стратегических целей
развития общества, формализованный подход к решению сложных политических и
экономических проблем.
В этой связи требовалась всесторонняя концептуальная
разработка самих стратегических целей содержания концепции, предполагавшая многолетнюю
интеллектуальную и организаторскую работу. Однако кроме отдельных
"авторских" разработок и нескольких газетных статей на эту тему так
ничего и не было сделано. Очевидно, отсутствовали движущие политические силы,
заинтересованные в административной реформе. Пришедшие к власти
"элитарные" слои менять что-либо в содержании и направлении
деятельности системы управления были не заинтересованы.
Если свести воедино все предложения, высказанные в посланиях
Президента РФ с 1994 по 1999 год, то цель административной реформы сводилась к
следующему: 1) сократить число государственных служащих; 2) создать условия,
вынуждающие государственные структуры конкурировать в области предоставления
услуг населению; 3) пересмотреть показатели, по которым оцениваются результаты
деятельности государственных органов; 4) разработать программы, направленные на
централизацию (или наоборот - децентрализацию, реорганизацию, ликвидацию)
системы управления; 5) повысить квалификацию государственных служащих; 6)
стимулировать служащих и т.д.
Эти и многие другие предложения были зачастую внутренне не
увязаны между собой и нередко даже противоречили друг другу. Так, безуспешными
оказались все попытки призвать служащих к повышению эффективности деятельности
органов управления, поскольку ее результатом должно было стать сокращение
численности служащих. Единую концепцию административной реформы создать так и
не удалось.
В результате многочисленные заявления и призывы к очередной
реорганизации системы исполнительной власти, звучавшие в 1991-1999 гг.,
никакого сколь-нибудь существенного результата так и не дали. Не случайно в
своем Послании Федеральному Собранию РФ 2000 г. Президент России В. В. Путин
отметил, что хотя укрепление государства не первый год провозглашается
важнейшей целью российской политики, "дальше деклараций и пустых
разговоров мы никуда не продвинулись за эти годы"*(8).
В Послании 2000 г. концепция административной реформы
получила системное содержательное наполнение. Основной упор был сделан на этот раз
на функции органов государственного управления. Они в ряде случаев оказались
"смешаны с функциями коммерческих организаций"*(9); "вакуум" власти привел к перехвату
государственных функций частными корпорациями и планами*(10). Подчеркивалось, что государственные функции и
государственные институты "тем и отличаются от предприятий, что не должны
быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование, в
лизинг"*(11).
Нынешние функции государственного аппарата, говорилось
далее, не приспособлены в целом для решения стратегических задач. Стало ясно,
что потенциал частичных улучшений государственного аппарата исчерпан.
Результатом административной реформы должен стать эффективный, компактный и
работающий государственный аппарат, адекватный поставленным целям.
Предлагалось, во-первых, модернизировать систему исполнительной власти в целом
с тем, чтобы государство могло создавать условия для развития экономических
свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные
публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью;
во-вторых, использовать эффективные и четкие технологии разработки, принятия и
исполнения решений; в-третьих, дать анализ реализуемых государственных функций
с тем, чтобы сохранить только необходимые.
Ни первая, ни вторая проблемы так и не были решены. Что же
касается третьей, то о ней вспомнили только в феврале текущего года. Было дано
срочное правительственное поручение министерствам и ведомствам - составить
перечни закрепленных в законах функций этих органов, выявить избыточные
функции. Данная работа была объявлена главной в административной реформе.
В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина мая
с. г. административная реформа выступает важнейшим средством достижения
стратегических целей: увеличение валового внутреннего продукта в два раза;
преодоление бедности; модернизация Вооруженных Сил. В этой связи необходимы
глубокий анализ и уточнение существующих подходов, методов и средств реализации
поставленных целей. Не менее важно последовательно и активно наращивать усилия
по достижению стратегических задач, не подменять их текущими делами, не
заводить в бюрократические тупики. То, что опасность такой подмены существует,
показывает первый опыт реализации административной реформы.
Рационализация системы органов или отдельного органа может
идти двумя путями: либо упорядочиваются сами функции системы органов или органа
(путем их слияния, устранения дублирования, ликвидации, уточнения); либо
упрощается работа по их выполнению (сокращается, в частности, отчетность,
документооборот и т.д.) - в том случае, когда функции органа объективно
необходимы.
В настоящее время рационализация идет по первому пути. В
соответствии с поручением Правительства Российской Федерации Институт
законодательства и сравнительного правоведения провел анализ законодательных
актов, регулирующих функции федеральных органов исполнительной власти. Анализу
было подвергнуто более 500 федеральных законов, а также положения о федеральных
министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Методика
изучения была согласована с Аппаратом Правительства РФ и включала рассмотрение
следующих функций федеральных органов исполнительной власти: выработка и
реализация политики (в сфере, отрасли), регулирующая, аналитическая,
координационная, разрешительная, надзорно-контрольная. Их оценка проводилась с
учетом положений Конституции Российской Федерации, Федерального
конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"*(12) и других федеральных
конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных актов. Анализ
выявил более 5035 функций, из которых 2682 - регулятивные, 496 -
надзорно-контрольные, 572 - разрешительные.
В значительной части проанализированного массива нормативных
правовых актов функции федеральных органов исполнительной власти определены в
основном правильно. Их анализ показал, что Правительство РФ осуществляет
преимущественно аналитические, регулятивные и координационные функции. В
тематических федеральных законах реализация этих функций возлагается на
федеральные органы исполнительной власти. Это в принципе соответствует
положениям ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
Вместе с тем нечеткость и противоречивость нормативных
терминов "функция", "компетенция", "право",
"полномочия", "обязанности" затрудняли анализ. Выявлен ряд
противоречий и пробелов в регулировании функций федеральных органов. Они
касаются соотношения этих функций согласно Конституции РФ, федеральных законов
и положений о министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти.
На практике запущено в оборот понятие "избыточные"
функции. Необходимость раскрытия этого понятия имеет большое практическое
значение, поскольку все министерства и ведомства, представившие предложения по
избыточным функциям, смешали два понятия - "несвойственные функции" и
"избыточные функции", и большинство функций, отнесенных ими к
избыточным, попало в разряд несвойственных функций.
Министерство экономического развития и торговли РФ дало в
этой связи разъяснение. Суть его состоит в том, что к несвойственным функциям
относятся необходимые, но не соответствующие основному профилю деятельности
конкретного министерства функции. В качестве примера называлась функция надзора
за маломерными судами, которую Министерство природных ресурсов РФ предложило
передать как избыточную в Министерство транспорта РФ.
На предмет избыточности функции должны были анализироваться
по шести основным критериям: 1) закреплена ли функция в федеральном законе или
ином законодательном акте; 2) содержит ли функция властные полномочия и (или)
связана ли с совершением юридически значимых действий; 3) соответствует ли
исполнение функции ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций,
установленным антимонопольным законодательством; 4) обоснованно ли функция не
передается на региональный или местный уровень власти; 5) обоснованно ли
функция не передается саморегулируемым организациям; 6) может ли функция
осуществляться участниками рынка.
Чрезвычайная сложность такого анализа на практике, когда
тесно взаимодействуют и переплетаются сотни функций органов власти, еще больше
усложняется и запутывается, когда сами избыточные функции делятся на:
формально избыточные, то есть функции, содержащиеся в
положениях о ведомствах, но отмененные другими правовыми актами (например,
функции лицензирования определенных видов деятельности, которые были упразднены
федеральными законами, но сохранились в постановлениях Правительства РФ как
функции конкретных ведомств);
собственно избыточные - функции, необоснованно исполняемые
федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть
проведено путем изменения федеральных законов и иных нормативно-правовых актов
и не потребует комплексных организационно-структурных преобразований (например,
функции МВД России по регистрации копировально-множительной техники);
условно избыточные - функции, необоснованно исполняемые
федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть
проведено при условии комплексных организационно-структурных изменений
(например, функция Министерства юстиции РФ по созданию или упразднению
государственных нотариальных контор и регулированию деятельности
государственных нотариусов);
потенциально избыточные - функции, для принятия решения о
целесообразности упразднения которых требуется более детальное их изучение,
включая проведение подробного функционального анализа механизма их реального
исполнения ведомствами.
Основные предложения, касающиеся изменения избыточных
функций, сводятся: к упразднению функции, в том числе выведению ее за пределы
исполнительной власти и последующей передаче специализированной государственной
организации (учреждение, казенное предприятие); передаче функции на нижестоящий
уровень власти (субъектам РФ или муниципалитетам); передаче функции
саморегулируемой организации; проведению дополнительного изучения вопроса о
целесообразности упразднения потенциально избыточных функций.
В 1973 году автор данной статьи участвовал в разработке
классификатора функций Министерства угольной промышленности СССР. Большой
коллектив разработчиков (ученых и практиков) занимался этой работой два года,
хотя задача была сформулирована значительно проще. Результаты этой работы были
понятны каждому практическому работнику Министерства. Тем не менее разработка
классификатора так и осталась нереализованной из-за множества объективных и
субъективных причин.
В данном же случае сами ведомства должны определить (минуя
стадию определения объективно необходимых функций), какие из осуществляемых ими
функций дублируются, а какие - не относятся к их компетенции.
"Устранение" избыточных функций объявляется основной задачей реформы.
Нет функций - нет органов. Нет органов - нет проблем.
И вполне естественно, что наличие избыточных функций
признали очень немногие органы. Министерство иностранных дел РФ, например,
согласилось отказаться от регулирования порядка посещения воинских захоронений
родственниками на территории других стран. Министерство образования признало
избыточным свое участие в изучении рынка труда. А Министерство промышленности,
науки и технологий России предложило передать свои избыточные функции другим
министерствам.
Предложенная классификация функций не выдерживает критики.
Шесть основных критериев выделения "избыточных" функций внутренне
противоречивы; к потенциально избыточным функциям относятся функции, которые
признаются таковыми только после детального изучения; неясны различия между
"несвойственными" и "избыточными" функциями. И самое
главное: не анализируются взаимосвязи объективно необходимых функций управления
и функций органов государственной власти.
Поверхностный подход к сложившейся проблеме создает лишь
видимость административной реформы. Это отлично понимают и в Правительстве РФ.
Его Аппарат получил от министерств и ведомств список из 256 "условно
избыточных" и 124 "потенциально избыточных" функций. Но в самом
Правительстве РФ, однако, не смогли понять разницу между ними. В итоге было объявлено,
что выполненная работа не соответствует поставленной Президентом РФ задаче и не
является реформой по сути.
Условность грани между объективно необходимыми функциями
управления и избыточными функциями органов показывает следующий пример. Недавно
на заседании Президиума Государственного совета РФ говорилось о необходимости
восстановления органа по государственному экологическому контролю. При этом
отмечалось, что как только применение штрафных санкций за загрязнение
окружающей среды достигало своего максимума, статус природоохранного ведомства
сразу понижался, его функции объявлялись "ненужными".
В Послании Президента РФ 2003 г. содержится, правда,
несколько противоречивый (очевидно, не случайно) подход к этому вопросу. С
одной стороны, в нем правильно подчеркивается, что бюрократию надо не убеждать
уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать и радикально сокращать
функции государственных органов. С другой стороны, делать это нужно на основе
предложений самих министерств и ведомств.
Отметим в этой связи, что в Указе Президента РФ "О
мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"*(13) говорится уже не об избыточных
функциях, а об "избыточном" государственном регулировании в
деятельности министерств и ведомств, а также об исключении дублирования функций
и полномочий федеральных органов исполнительной власти, об организационном
разделении функций, касающихся регулирования экономической деятельности,
надзора и контроля. Понятия "избыточная функция" и "избыточное
государственное регулирование" не тождественны между собой. Избыточное
государственное регулирование может осуществляться по всем функциям
государственного органа и относится уже не к содержанию, а к методу их
реализации.
Федеральный конституционный закон "О Правительстве
Российской Федерации"*(14)
содержит иную технологию определения "необходимых" и
"избыточных" функций министерств и ведомств. Цели, задачи и функции
подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти определяет само
Правительство, поскольку именно оно утверждает положения об этих органах и
несет ответственность за наличие в них необходимых или избыточных функций. Но в
условиях частых реорганизаций системы федеральных органов исполнительной власти
возникает отставание в юридическом закреплении их постоянно меняющихся функций
(министерства сливаются, разъединяются, выделяются одно из другого и т.д.).
Процесс приведения положений в соответствие с этими изменениями нередко
отстает, потому и возникает проблема излишних функций, практически утративших
правовую основу, и решение этой проблемы возлагается на министерства и
ведомства.
Более того, именно Президент РФ своими указами о системе
(или структуре) федеральных органов исполнительной власти дает поручения Правительству
с целью установить функции и полномочия вновь образуемых федеральных органов
исполнительной власти, распределить функции упраздняемых органов, внести
изменения в положениях о них.
Создание устойчивой и обоснованной правовой базы организации
и функционирования Правительства, министерств и ведомств и одновременно
своевременное и гибкое приспособление их деятельности к целям административной
реформы делают актуальным вопрос о закреплении статуса министерств и ведомств
не в конкретных положениях, а в федеральном законе.
Этим определяется возможность периодического и широкого
обсуждения положений о федеральных органах исполнительной власти, что позволяет
своевременно выявлять излишние функции органа либо находить наиболее
эффективные средства осуществления объективно необходимых функций. Значение
данной работы особенно возрастает в условиях постоянной реструктуризации
отраслей и сфер государственного управления.
Установление того, какая функция органа является
"излишней", а какая - объективно необходимой, вытекает из целей,
поставленных перед органом. Здесь уже требуется всесторонний анализ. Множество
субъективных факторов и условий, ускользающих от анализа из-за недостаточно
развитой теоретической и прикладной базы, часто не позволяют формулировать ясные
и четкие цели, систематизированный перечень задач и функций, необходимых для их
реализации, определяемой с позиций эффективного развития подчиненных или
подведомственных органу объектов управления. За основу берутся в таких случаях
"передовой опыт", доказавшие свою эффективность конкретные системы и
структуры управления.
На практике господствует эмпирический анализ фактических
действий служащих органа, после которого редко ставится главная цель -
определить, что же должен делать орган, чтобы задачи, поставленные перед ним,
решались наиболее рационально. При этом перечень необходимых для их реализации
функций может не совпадать с тем, что зафиксировано в различных нормативных
актах, регулирующих деятельность данного органа.
До этой стадии совершенствование деятельности органа обычно
не доходит: дело ограничивается лишь анализом конкретных действий его
работников либо формальным "упорядочиванием" функций органов в
соответствии с утвержденным Положением. Данная работа относительно легко
поддается систематизации. Но при всей ее полезности в плане рационализации
управленческого труда она не дает ответа на главный вопрос: нужны ли вообще те
или иные функции органа и если да, то в каком объеме, где и кем должны
осуществляться?
Согласно статье 12 ФКЗ "О Правительстве Российской
Федерации" Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и
иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.
Под этим подразумеваются, в частности, определение целей, задач и функций этих
органов путем утверждения положений о федеральных министерствах и об иных
федеральных органах исполнительной власти, установление предельной численности
работников их аппаратов и размера ассигнований на содержание этих аппаратов.
Правовая форма реализации данного полномочия Правительства
состоит в том, что разработка проекта положения об органе исполнительной власти
осуществляется самим органом по поручению Правительства, однако именно
последнее несет ответственность за правильное определение целей, задач и
функций соответствующего органа. Оно также несет и ответственность за
утверждение "избыточных" функций органа.
В положениях об ор
| 
