Ответственность государства за действия должностных лиц :
Бойцова, В. В., Бойцова, Л. В.,канд. юрид. наук, доц . Ответственность государства за действия должностных лиц :Публично-правовая или частноправовая ? /В. В. Бойцова, Л. В. Бойцова. //Правоведение. -1993. - № 1. - С. 72 - 79
В статье предпринята попытка обосновать правомерность выдвинутой в XIX в. идеи о том, что ответственность государства за действия должностных лиц строится на публичных права, основана на принципе защиты не только личных, но и общественных интересов. Библиогр. в подстрочных примечаниях.
ГОСУДАРСТВО[ПРАВО] - ДОГОВОРЫ - ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА - ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ - КОМПЕНСАЦИИ - ОТВЕТСТВЕННОСТЬ - ПРАВООТНОШЕНИЯ - ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО - ЧАСТНОЕ ПРАВО Материал(ы): Ответственность государства за действия должностных лиц: публично-правовая или частноправовая? [Журнал "Правоведение"/1993/№ 1] Бойцова В.В., Бойцова Л.В.
В статье предпринята попытка обосновать правомерность выдвинутой в XIX в, идеи о том, что ответственность государства за действия должностных лиц строится на публичных началах, основана на принципе защиты не только личных, но и общественных интересов.1
Сложность и запутанность проблемы государственной ответственности обусловлена тем, что она связана со множеством других вопросов более общего правового характера, требующих предварительного разрешения. Некоторые из них входят в область гражданского права, например: что такое вообще возмещение и „разложение" вреда; при каких условиях возможна ответственность за чужие действия; возможна ли и когда именно ответственность за причинение вреда при отсутствии вины? Другие относятся к области государственного права, например: в чем существо юридических отношений между чиновником и государством, с одной стороны, и между чиновником и гражданином — с другой?2
Исследователи, как правило, расчленяли вопрос об ответственности государства на составные части, что в силу природы самого вопроса не всегда увенчивалось успехом. Одни ученые сосредоточивали внимание на ответственности за противоправные действия должностных лиц, действующих в качестве представителей фиска и собственно государства (при осуществлений принудительной, публичной власти),3 другие лишь касались проблемы неправомерной деятельности должностных лиц независимо от того, действовали последние как представители фиска или осуществляли публичную власть.4 Одни исследователи подробно и тщательно занимались анализом нового вопроса ответственности государства — возмещением ущерба невинно осужденным лицам,5 другие теоретически обосновывали ответственность государства за ущерб, причиненный неправомерными и противоправными действиями должностных лиц при осуществлении публичной власти.6 Между тем теоретическое обоснование государственной ответственности предполагает параллельное исследование обязанности государства выплатить компенсацию в случае и судебной и административной ошибки, поскольку отправление правосудия и административное управление — суть две формы проявления одной и той же правительственной (публичной) власти.7
Острота полемики объясняется также тем, что наболевший вопрос об ответственности государства в конце XIX — начале XX в. только еще ожидал законодательного разрешения и не нашел широкого практического применения.
Концепции ответственности государства за ущерб, причиненный действиями его должностных лиц, можно разделить на три группы. Одни ученые основывали ответственность государства за неправильные действия должностных лиц на началах публичного права, другие—на началах частного права, третьи — на началах того и другого. Представители первой группы — сторонники теорий общественного договора, субъективного публичного права и публичной ответственности. Вторая группа представлена авторами, придерживающимися теории квазиконтракта или внеконтрактной вины и концепции профессионального риска. Третья группа состоит из представителей теории нравственной обязанности и справедливости.8
Согласно теории общественного договора или обязанности, вытекающей из договора, в случае, когда граждане не нарушали закон и тем не менее подверглись незаслуженному преследованию, осуждению, им должно быть предоставлено право преследовать судебным порядком государство.9 Эта старая теория нашла отголосок в новой теории общественной пользы, или квазиделиктного обязательства (государство возмещает отдельному гражданину ущерб за тс жертвы, которые на него возлагаются в интересах всех, например при экспроприации, принудительной реквизиции, войне).10 Компенсация ущерба за счет государства есть форма превращения неравномерного обременения в равномерное. Условиями возникновения права на такое возмещение германский административист О. Майер считал следующие: «а) ущерб нанесен при осуществлении публичного управления. Если он был причинен деятельностью фиска, то вопрос об обязанности компенсации следует решать по правилам частного права; 6) ущерб должен быть особенной (специальной) жертвой; в) вмешательство органов власти осуществляется по отношению к непосредственной сфере прав индивида». Вред, причиненный войной или судом, не подлежит возмещению. Признать человеческую слабость в правосудии нельзя ввиду непоколебимого убеждения в истинности судебных решений.
Теория внедоговорной, или аквилианской вины (culpa Aqukii ana),11 основывала ответственность государства на началах частного права, по типу отношений между верителем и доверенным, мандатарием и мандантом, господином и слугой при исполнении соответствующих обязанностей (ст. 1384, 1998 Гражданского кодекса Франции). Обязанность внедоговорного характера проистекала из совершения гражданского деликта и квазиделикта. На государство распространялось положение ГК Франции, устанавливающее косвенную ответственность государства за акты других лиц. Кроме того, к государству применялись соответствующие положения частного права, устанавливающие его непосредственную ответственность (ст. 1382 Гражданского кодекса Франции).12
Концепция внедоговорной вины вызвала множество противоречий при обосновании косвенной ответственности государства за вред, причиненный ошибкой его агента, совершенной по вине последнего (culpa) и по доброй воле, но не со злым умыслом (без dolus). Незначительное число ученых признавали ответственность государства в виде общего правила во всех случаях. Одни из них обосновывали ответственность государства, исходя из имевшего место мандата или представительства;13 другие устанавливали не непосредственную, а субсидиарную государственную ответственность в виде молчаливой гарантии государства, которую оно дает за акты своих агентов и которая обусловливает обязанность граждан повиноваться акту чиновника как акту государства;14 третьи выводили ответственность государства из понятия юридического лица, имеющего не фиктивное, а реальное существование (должностное лицо не представитель, а орган государства, которое и отвечает за его вину как за свою собственную).15
Большинство авторов проводило различия между случаями, когда государство ответственно, а когда нет. Косвенная гражданская ответственность исключается там, где налицо акты вредоносные, совершенные по вине должностных лиц, а через пoсредство их — государством как юридическим лицом публичного права, как сувереном.16 Такая ответственность допустима там, где «имеются акты, совершенные через должностных лиц государством как субъектом частных патримониальных прав, как юридическим лицом гражданского права, как фиском».17 Согласно Лаферрьеру, чем выше функция должностного лица, тем больше ограничивается ответственность государства. Поэтому оно не подлежит ответственности, когда эта функция граничит с суверенитетом. «В актах административного характера, являющихся не суверенными актами, а или актами публичной власти (actes de puissance publique), или актами исполнения (actes de gestion), ответственность государства устанавливается — в первых в меньшем объеме, а во вторых — в большем. Но в наиболее значительном объеме и притом по нормам гражданского права, определяется ответственность государства при актах, совершенных государством в интересах своего... имущества».18
Лаферрьер подверг обстоятельной критике теорию внедоговорной вины, указывая на то, что ст. 1384 Гражданского кодекса Франции предполагает отношения частного права, устанавливаемые между частными лицами, из которых одно пользуется содействием другого для личных нужд и дел. Она не применяется к отношениям, которые устанавливаются между государством и лицами, облеченными публичной властью, для содействия общественному интересу. В действительности чиновник не является ни мандатарием, ни доверенным лицом государства, он соединен с государством связью публичного права, не имеющей аналогии в частном праве. Государство нельзя сравнить с мандантом или комметантом: государство, публичная власть держат чиновников для ведения дел, имеющих общее значение; частные лица своих доверенных выбирают свободно, они могут и должны знать всех своих помощников, тогда как государство способно осуществлять надзор лишь посредством регламентов и общих инструкций, имеющих в виде санкции дисциплинарные наказания. Обязанность компенсации ущерба лицам, потерпевшим от ошибок чиновников, вытекает, по мнению Лаферрьера, только из принципа справедливости, которой проникнуто гражданское право при регулировании отношений частных лиц друг с другом. На этих же принципах строится и административное право, регулирующее отношения государства с чиновниками и третьими лицами, поскольку эта ответственность не основывается ни па какой норме положительного права, и должна видоизменяться в зависимости от природы ошибок, объема прав агента, степени независимости его функций.19
Появление теории профессионального или промышленного риска было вызвано необходимостью обосновать ответственность государства, исключив элемент вины. Принимая безвиновную ответственность крупных промышленных предприятий за общепринятое юридическое положение, эта концепция посредством аналогии предполагает, что и государство может приносить подобный вред и даже в большей мере, а потому следует распространить ответственность за риск и на государство. Государство ответственно за вред не в силу culpa Aquiliana, поскольку судебная ошибка обыкновенно является делом случая, а в силу риска и опасности, сопровождающих судебную деятельность. Таким образом, отбрасывался классический элемент вины применительно к отношениям, которые не регулировались частным правом. Теория профессионального риска, положенная в основу законов об ответственности при несчастных случаях в промышленности, явилась, по существу, антиподом теории вины, теории исключительно и строго индивидуализированной, которая оказалась неудовлетворительной при решении вопроса об ответственности в случае причинения ущерба «громадной машиной, именуемой государством». Принцип солидарности и взаимопомощи требует, чтобы все, в чьих интересах функционирует эта машина, привлекались к возмещению причиненного вреда.20
К упомянутой концепции тесно примыкает теория ответственности страховщика. «Дело происходит так, как будто бы государство, в качестве юридического лица, организовало по договору взаимное страхование между управляемыми против риска от административных случайностей. Идея подобного страхования логически вытекает из равенства перед законом и перед публичными функциями: равенство перед публичными функциями должно преследоваться непосредственно там, где возможно осуществить его, например, при взимании налогов... отбытии воинской повинности; косвенным же путем его должно преследовать посредством установления возмещающего вознаграждения в тех случаях, когда публичная функция... неравномерно распределяется между управляемыми».21
Условиями компенсации ущерба, причиненного гражданам в сфере административного управления, согласно Ориу, является особый характер вреда: ошибки и небрежности достаточно редки, и лица, явившиеся их жертвами, по сравнению с другими управляемыми находятся в столь несправедливом положении, что оно требует компенсации. Последняя по своей природе публично-правовая, и ее практическое применение допускает большую гибкость. По сравнению с теориями частного и публичного права, концепция возмещения ущерба, предложенная Ориу, имеет определенные преимущества. Во-первых, она предполагает возмещение ущерба за счет государства не только при наличии административной ошибки, но и в случае простого заблуждения; во-вторых, исключает непосредственное применение норм гражданского права к явлениям публично-правовым. Чистая идея взаимного страхования от несчастных случаев, порожденных деятельностью администрации, растяжима — суживается или расширяется в зависимости от состояния государственных финансов, в то время как теория публичного права гарантирует ответственность за всякое нарушение права. Концепция Ориу, таким образом, может рассматриваться как фикция, позволяющая трактовать компенсацию в виде выплаты из касс взаимного страхования, формируемых за счет уплачиваемых гражданами налогов.22
Среди теорий частноправового характера отметим теорию крайней необходимости, в основе которой лежит следующий принцип гражданского права: «Тот, кто причинил вред, может быть обязан к возмещению его, так как предприятие, которое вызвало вред, было его предприятием, расходы по которому и должны быть на него возложены». Предприниматель, который не отказывается от эксплуатации предприятия, хотя и предвидит несчастные случаи, посягает тем самым ради своих интересов на законные интересы невинных жертв такой эксплуатации и поэтому обязан возместить причиненный им ущерб. Носитель более значимого интереса получает от закона разрешение осуществить его в ущерб менее значимому, но с условием возмещения этого ущерба.23 К группе теорий публично-правового характера примыкает концепция Артура Рокко, конструировавшего право па компенсацию со стороны государства в случае судебной ошибки как субъективное публичное право.24 Отправной точкой взглядов А. Рокко является юридическая теория государства, развитая Гербером, Лабандом, Еллинеком.25 Согласно этой теории государство, как и составляющие его граждане, подчинены господству положительного права. Государство рассматривается как юридическое лицо, как правоспособный субъект. Поскольку субъективное право и обязанность создаются объективным правом и каждый субъект прав и обязанностей есть юридическое лицо, то подчинение государства объективному праву есть признание его юридической личностью, субъектом права. Государство является юридическим лицом в сфере не только частного, но и публичного права, не только когда действует как фиск, покупая, продавая, обязываясь, по и осуществляя публично-правовую деятельность, действуя как суверен, законодательствуя, управляя, наказывая. Такой же двойственный характер носит и юридическая личность гражданина. Субъектом прав он является, когда действует не только как частное лицо, вступая в отношения с частными лицами или государством—субъектом частных прав, но и как гражданин, входя в непосредственное соприкосновение с государством-сувереном. Отрицание субъективных публичных прав у гражданина равносильно отрицанию юридического отношения между государством и гражданином и в конце концов самого публичного права, поскольку правоотношения предполагают наличность двух субъектов. Возмещение ущерба жертвам судебных ошибок является юридической обязанностью со стороны государства и субъективным публичным правом со стороны гражданина. Государство, согласно теории Рокко, помимо юридической, осуществляет социальную деятельность: вмешивается в социальные отношения в целях утверждения благосостояния в обществе путем устранения имущественного неравенства, а также компенсации . вреда невиновным лицам.
Некоторые авторы стремились сконструировать особую ответственность публичного права или базировали ее на институте публичного права — конверсии (превращении) индивидуального права. Административист Романо высказывался за применимость к государству особой ответственности публичного права, не освященной нормами писаного права, но согласующейся с общими принципами, намеченными доктриной и юридической практикой. Во-первых, государство отвечает за ущерб, причиненный чиновником; при этом не требуется наличия dolus или culpa в действиях чиновника; во-вторых, ущерб должен быть произведен недозволенным актом, который, в свою очередь, должен исходить от государства, а не от чиновника.26
Другая теория основывалась на институте конверсии публичного права, предусматривающего специальные формы возмещения за ущерб, причиненный государством и публичными корпорациями по закону. В области публичного права, согласно этой теории, принцип «qui jure suo utitur neminem laedit» понимается иначе, чем в частном праве. В публичном праве нрава отдельных лиц должны уступить там, где того требует публичный интерес, права государства. В то же время публичная корпорация, «возлагающая на индивидуальное право отдельного лица жертву, немыслимую при нормальных условиях, должна возместить ее, превратить ее в вознаграждение».27 Такой институт публичного права именуется иногда «прямой ответственностью» публичных корпораций и применяется при экспроприации недвижимых имуществ. Он мог бы быть использован и в случаях возмещения ущерба невинно осужденным лицам.
Теория нравственной обязанности и справедливости, отнесенная к третьей группе, касается только обоснования ответственности государства за ущерб от судебных ошибок и рассматривает ее как основанную на милосердии, которое опирается, в свою очередь, на справедливость. Исходным для данной концепции является положение о том, что общество (государство) имеет по отношению к своим членам нравственные обязанности: полиции, покровительства, призрения, обеспечения каждому беспристрастного и равного суда. Обязанность возмещения имеет основанием не вину (culpa), а свершившуюся ошибку, несправедливость, и является нравственной, а не юридической обязанностью.
Приведенная классификация теорий ответственности государства за неправильные действия должностных лиц позволяет составить общее представление о способах теоретического обоснования такой ответственности в конце XIX — начале XX в.
Можно выделить три исторических периода развития концепций государственной ответственности.
Первый период — господство старой доктрины, которая для оправдания ответственности государства опирается на отдельные положения законодательства, а не на юридический принцип, причем отношение государства к должностному лицу и вытекающие отсюда последствия не обсуждаются по аналогии с другими правовыми отношениями, урегулированными положительным правом.
Второй период — эпоха обсуждения вопроса по аналогиям, взятым из частного права, причем особо популярны отношения мандата.
Начало третьего периода связано с появлением потребности в государственно-правовом обосновании ответственности ввиду непригодности гражданско-правовых аналогий. Цивилистические конструкции оказались неприемлемыми в области складывающихся между пострадавшим и государством отношений по восстановлению нарушенных прав граждан. Приравнивание ответственности казны к ответственности страховщика неправомерно, поскольку представление о гипотетическом разложении нанесенного ущерба между всем населением страны в форме договора страхования искусственно. В первом случае и характер вреда иной, нежели при страховании, и размер выдачи пострадавшему денежных сумм определяется не величиной взносов, а значением признаваемых государством публичных интересов. Нельзя уподоблять риск государства риску предпринимателя, ибо интересы первого нетождественны интересам личной выгоды и корысти. Аналогия между причинением вреда третьему лицу при крайней необходимости и невиновному гражданину при осуществлении государством задач правосудия также непригодна: возмещение ущерба должно рассматриваться как самостоятельная задача государственной политики, а не как последствие предпочтения, оказанного одному из интересов. Признание несостоятельности абсолютизации римского принципа вины — краеугольного камня в понятии «ответственности» в сфере частноправовых отношений—облегчило признание ответственности казны независимо от вины должностных лиц, причинивших ущерб.28 Число сторонников государственно-правового обоснования ответственности государства постепенно увеличивалось.
В четвертый период «неясное, неоформленное и неопределенное стремление отыскать основание для ответственности государства не б частном, а в публичном праве принимает более ясный облик, находит... выражение в разнообразных теориях, нередко ставивших... задачей — связать единым принципом, единым началом, взятым из публичного права, разрозненные и отличные друг от друга случаи ответственности государства».39 Несостоятельность теорий, основывающих ответственность государства за действия должностных лиц, совершенные при осуществлении государственной власти, управления и правосудия, на частноправовом начале, особенно ярко проявилась благодаря развитию законодательства в этой области. Установление обязанности государства возмещать ущерб жертвам судебных ошибок в Швейцарии, Швеции, Норвегии, Португалии, Дании, Франции, Германии, Мексике, Бразилии подтвердило публично-правовой характер ответственности. Возложение на государство исключительной (в некоторых странах — первоначальной или субсидиарной) ответственности еще резче подчеркнуло намерение законодателей отступить от частноправовой точки зрения.30 «Специфическая особенность этого вида ответственности за вред по сравнению с тем видом ответственности, который имеет в виду гражданское право, сводится... к тому, что... к аналогичным имущественным отношениям привходит то условие, что убытки причиняются не частными лицами один другому, а органом власти лицу, этой власти подчиненному. Поэтому общие начала ответственности за вред можно прямо заимствовать у цивилистов... и затем эти общие начала следует так или иначе видоизменить сообразно привходящим публично-правовым элементам рассматриваемого вида ответственности».31 Действительно, положения гражданского права имели громадное значение для создания и проведения в жизнь теории ответственности казны за действия должностных лиц в сфере правосудия и управления. Установление государственной ответственности в этих случаях было бы затруднено, если бы в гражданском праве, как и в общей теории права, твердо держались положения, что ответственность без вины невозможна. Тем не менее механическое перенесение теорий иных
отраслевых наук в сферу публично-правовых отношений не объясняло сущности и характера государственно-правовой ответственности. Поскольку материальный и нравственный ущерб, нанесенный неправильными действиями должностных лиц, подлежит возмещению в публичных интересах, публично-правовые отношения между государством и гражданином невозможно втиснуть в цивилистические конструкция. Незаконное задержание и осуждение наносят непоправимый ущерб не только частным, но и государственным, общественным интересам. Во-первых, разрыв хозяйственных связей лица с обществом, лишение его заработка подрывают экономическое состояние государства. Граждане, озлобленные против государственного строя, выбросившего их на улицу, могут легко пойти под влиянием нужды на совершение преступлений. Нарушения справедливости в области правосудия причиняют государству и нематериальный урон, поскольку оказывают развращающее влияние на психику гражданина, деформируют его правосознание, порождают отчуждение от общества, вызывают неуважение к закону и должностным лицам. Таким образом, компенсируя причиненный ущерб, государство покровительствует частным интересам, имеющим публичное значение.32
Чтобы установить юридические основания ответственности казны за убытки, причиненные должностными лицами, надо определить, помимо целей компенсации, характер юридических отношений между должностным лицом и гражданином, а также государством и должностным лицом. Эти отношения носят в рассматриваемом случае характер публичных, в отличие от отношений господина и слуги, верителя и поверенного. Следовательно, и ответственность, вытекающая из данных отношений, является публично-правовой, а не гражданско-правовой.
Отношение государства к чиновнику в XIX в. уже не могло рассматриваться как гражданский мандат, поскольку чиновник не мандатар государя, а орган публичной власти. Цивилистическое понимание государственной службы как отношения найма государем, отсутствие представлений о государстве как о юридическом лице публичного права было характерно для XVII и XVIII вв. В этой связи выводы германских юристов XVII в., исходивших из гражданско-правовых аналогий при характеристике ответственности казны за чиновников как ответственности ex mandato, оказались неприменимыми к XIX в. Публично-правовой характер государственной службы, разумеется, не мог быть признан в то время, когда отношения должностного лица к государю фактически являлись отношениями личного найма. Полицейское государство XVII и XVIII вв. в Германии, как и во Франции, не признавало неприкосновенности публичных прав своих подданных. Эти права как таковые тогда еще не осознавались. «Гражданское право было единственным правом, которое в то время действительно понималось как право; администрация руководилась правилами, которые рассматривались, скорее, как известные технические нормы, имевшие задачей целесообразно направить деятельность слуг государя, чем юридические правила, устанавливающие известные пределы полномочий власти и создающие соответственные права обывателей по отношению к администрации».33 Публичное право начинает пониматься как право лишь в начале XIX в. Изменение взглядов ученых на конструкцию государственной службы сделало неприемлемым применение к ответственности государства теорий, строивших ответственность казны па постановлениях гражданского права об ответственности за представителя. Про современное им государство уже нельзя было сказать, что оно назначает чиновников и осуществляет надзор за ними. Попытки обосновать ответственность государства его виной, culpa in eligendo, в XIX в. уже не могли никого убедить в том, что казна должна отвечать за убытки, причиненные незаконными действиями должностных лиц.
Теории, выводящие ответственность казны из страхового договора, которые основаны на началах гражданского права, не учитывали несоответствие начал ответственности казны началам страхового договора. Страховой договор есть возмездный договор, преследующий имущественные выгоды двух сторон. Ответственность государства за чиновников не имеет в виду прибыли самой казны. Сущность, цель возникающих отношений совершенно иные. О страховании, как основании ответственности казны (как и о представительстве), возможно говорить скорее в качестве сравнения. Подобного договора на деле не заключается, поэтому трудно видеть в уплате налогов уплату страховой премии.
Теория профессионального риска также не может служить оправданием тому, чтобы вред, причиняемый неправильными должностными действиями, падал па казну. государство нельзя приравнять к предприятию: государство не приносит доходов своей публично-правовой деятельностью. Юридические отношения между служащими и предприятием иные, чем юридическое отношение между государством и его органами. В указанной концепции наряду с цивилистическими аналогиями имеются соображения публично-правовые (неизбежность ошибок в действиях должностных лиц требует, чтобы последствия этих ошибок были равномерно распределены между всеми гражданами, поскольку в противном случае нарушается справедливость).34 Ответственность казны, конечно же, нельзя сводить исключительно к началу разложения вреда: она была бы им, если бы каждое выплаченное возмещение ущерба отражалось пропорциональным увеличением налогов. Но в конце концов в большинстве случаев ответственность казны практически сводится к разложению вреда. Тем не менее концепция профессионального риска (получившая название концепции «административного риска» применительно к рассматриваемым случаям) не является достаточной для обоснования ответственности государства.
Подтверждением особого публично-правового характера ответственности государства по делам публично-правовым служит и то, что наряду с ответственностью казны по делам фиска вплоть до конца XIX в. существовала безответственность казны в делах публичных — к государству не применялись нормы частного права. Сторонники того взгляда, что требования к казне о возмещении ущерба, причиненного неправильными действиями должностных лиц, носят гражданский характер, придавали наибольшее значение тому, что ответственность казны, хотя бы и по поводу отношений публично-правовых, возможна только в случае нарушения гражданских интересов и гражданско-правовой сферы потерпевшего. Тот факт, что иск об убытках предъявляется в гражданском суде, не может служить доказательством частноправовой природы юридического основания ответственности: гражданский суд по тем или иным соображениям целесообразности рассматривает дела публично-правовые. Гражданская подсудность еще не решает вопроса о том, какое правоотношение лежит в основе иска — публичное или гражданское. Признание того, что всякое определение размера убытков— вопрос гражданского права, не предрешает вопроса о частноправовом характере дела.
Вопрос о публичном или гражданском характере дел об убытках, причиненных неправильными действиями органов власти, управления, правосудия, не есть только спор о словах. Нормы гражданского права не могут рассматриваться как абсолютные положения, пригодные для всех времен, всех отношений.35 Целью частного права является организация отношений частных лиц между собой, целью публичного — организация отношений государства, его органов и гражданина. «Институты гражданского права рассчитаны на взаимные отношения отдельных, самостоятельных друг от друга людей, преследующих свои личные интересы, нередко норовящих осуществить их на счет своего ближнего. Установление ответственности за причиняемые убытки нередко играет в этом отношении роль узды... Ответственность казны осуществляется при наличии совершенно иных предположений: тут нет двух сторон, стремящихся залезть друг другу в карман».36
В силу того, что в основании ответственности казны в делах публично-правовых лежат правоотношения не гражданского характера, а также того, что эта ответственность преследует совершенно иные цели, — невозможно подчинение ее нормам гражданского права.37 Пределы и условия государственной ответственности должны быть выведены из начал публичного права и регламентироваться лишь последним. Соответствующие нормы могут совпадать с постановлениями гражданского законодательства, содержать ссылку на них, могут отсылать к постановлениям гражданских законов об ответственности. Публичное право заимствует общие положения гражданского права (понятие ущерба, убытков; порядок доказательства размера ущерба, круг лиц, имеющих право на компенсацию в случае смерти пострадавшего). Возможна гражданская подсудность этих дел, несмотря на их публичный характер. Однако на государство как публичную власть нельзя распространять принципы частноправовой ответственности. Признание за гражданами публичных прав в отношении государства, характерное для правового государственного строя, является предпосылкой установления юридической обязанности возместить причиненный лицу ущерб за счет государственной казны. Частноправовая точка зрения на отношения государства к должностным лицам, исторически сложившаяся и разделяемая многими учеными XIX в., длительное время содействовала игнорированию проблемы государственной ответственности публицистами (административистами, государствоведами). В то же время изменение представлений, господствовавших в гражданском праве (в частности, расширение обязанности нести ответственность за пределами вины), имело громадное значение для решения вопроса об ответственности казны. Отказ от принципа вины, как единственного основания ответственности, устранил непреодолимое юридическое препятствие к установлению ответственности казны. Усложнение задач управления в обществе повысило практическое значение ответственности казны. Однако твердое теоретическое основание государственной ответственности было сформулировано лишь благодаря признанию публично-правового характера требований граждан о возмещении ущерба, причиненного должностными лицами государства по делам публично-правовым. Ныне в большинстве национальных правовых систем признается особый, публично-правовой характер ответственности государства за неправильные действия должностных лиц. Это подтверждает и анализ содержания текстов законодательств о восстановлении прав граждан, пострадавших в результате несправедливых актов органов государства в сферах управления и правосудия.38
Нельзя отрицать существования различий между частным и публичным правом. В публичном правовом отношении, указывал известный русский юрист П. И. Люблинский, «право и обязанность не противопоставляются так резко друг другу, как в праве частном, ведающем разграничением интересов»;39 они имеют здесь общим дестинатором «общественное благо», «общую пользу». Особый характер публично-правовых отношении, к сожалению, недостаточно полно исследован в нашей юридической литературе. Изучение теорий, разграничивающих частное и публичное право, представляет не только исторический интерес. Обращение к дилемме «публичное — частное право» позволяет приблизиться к пониманию сущности государственной ответственности за ущерб, нанесенный деятельностью органов государства при осуществлении публичных функций.
37 Одной из причин рассмотрения общих положений гражданского права в качестве абсолютных, безусловно применимых к области отношений публичных, являлась своеобразная постановка юридического образования в университетах Германии и Франции. В Германии в основу юридического образования было положено римское право. Во Франции его первоосновой явился Гражданский кодекс. Все юридические науки, в том числе общая теория права, разрабатывались под преобладающим влиянием гражданского права, с цивилистической точки зрения. Долгое время юристы не замечали непригодности многих цивилистических понятий для публичного права. Обособление публичного права обязано судебной практике французских административных судов; впоследствии оно оказало огромное влияние на немецкую пауку.
|
