Вопросы законности в государственном управлении /
Бахрах, Д. Н. Вопросы законности в государственном управлении / Д. Н. Бахрах. //Правоведение. -1992. - № 3. - С. 3 - 12 Библиогр. в подстрочных примечаниях.
ГАРАНТИИ - ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ - ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ - ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ - ЗАКОННОСТЬ - ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО - КОНТРОЛЬ - ПРАВОВОЙ РЕЖИМ - ПРАВОПОРЯДОК - ПРИНУДИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ - ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ Материал(ы): Вопросы законности в государственном управлении. Бахрах, Д. Н.
Вопросы законности в государственном управлении
Д. Н. Бахрах*
I. Законность — атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, образования и функционирования гражданского общества (в том числе его важнейшего элемента-рынка), осуществления демократии, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов и иных организаций, служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, средств массовой информации) и для всех граждан.
В советской юридической науке она понимается как «неуклонное исполнение законов и соответствующих им правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями».1 Однако такое мнение представляется односторонним. Если отвлечься от содержательной стороны юридических норм, подлежащих исполнению, то нетрудно сделать вывод о том, что в условиях деспотии, тоталитаризма, полицейского государства законность находится на высоком уровне. Необходимо поэтому обратить внимание на соответствие юридических законов объективно существующим социальным связям, праву. Закон (юридическая норма) как специфический регулятор общественных отношений должен соответствовать существующему в стране уровню экономики, организационной зрелости, культуры, морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов общества и граждан, выступать «в качестве юридически узаконенного баланса интересов всех классов и социальных групп... а также наций и этнических групп, образующих единую государственно-правовую общность».2 Легализация правовой нормы означает ее конкретизацию, формализацию,, признание (закрепление) государством ее общеобязательности, обеспечение ее государственным принуждением. Законность — это прежде всего наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права.
Для практики государственного строительства, граждан и юридической науки рассматриваемая проблема всегда была очень важной. Ее значение возрастает в связи с формированием гражданского общества, с одной стороны, и «войной законов», обострившимися национальными противоречиями, ростом числа преступлений и иных правонарушений— с другой.
В юридической литературе законность рассматривается с разных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим, система взаимоотношений населения с государственными органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной корректировке. Самая важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию и совершенствованию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.
Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он приобретает в государственном управлении, системе взаимоотношений субъектов административной власти между собою и с гражданами, негосударственными организациями. Во-первых, среди субъектов власти органы государственного управления, администрации государственных предприятий, учреждений, организаций представляют самую многочисленную группу, с ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы встречаются гораздо чаще, чем с прокуратурой, судами, Советами народных депутатов. Число государственных служащих, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью, превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью. Во-вторых, субъекты государственного управления в огромном объеме осуществляют правоприменение и издают множество нормативных актов. В-третьих, им предоставлены большие полномочия, они непосредственно распоряжаются колоссальными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами. В-четвертых, они наделены дискреционными полномочиями, свободой усмотрения, которая «служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий».3 В-пятых, субъекты государственного управления вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм принуждения и защиты (армия, милиция, исправительно-трудовые учреждения и т. д.). В-шестых, в особых, а тем более чрезвычайных условиях, при установлении военного положения властные полномочия исполнительных органов, военной администрации, органов МВД, МБ, объем их юрисдикционной деятельности резко расширяются.
Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Когда он низок в управлении, то даже если иные компоненты государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности. Если имеются многочисленные факты, когда администрации нарушают права предпринимателей, работники милиции незаконно задерживают граждан, военнослужащие без достаточных оснований применяют огнестрельное оружие, когда ресурсы распределяются в обход установленных правил, в вузы принимаются за взятки и т. д., то и строжайшее соблюдение законов при осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного влияния на общую картину взаимоотношений государства и граждан, негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море управленческого произвола. Когда же правосудие и представительные органы перестают: быть преградами административного произвола, народ испытывает тяготы тоталитарного «беспредела». Юридическая правомерность в сфере государственного управления — стержень всего режима законности в стране.
II. Рассматриваемый режим является общим для всех сфер государственного строительства, всех организаций и граждан, всех отраслей права. Но в исполнительно-распорядительной деятельности он; имеет ряд особенностей.
На аппарат управления возложена задача обеспечить соблюдение юридических норм огромным числом субъектов права. За очень небольшими исключениями только он осуществляет профилактическую» работу, пресекает правонарушения. Он сам должен действовать строго в правовых рамках. Значит, нужно обеспечить юридически правомерное функционирование огромного числа государственных органов, иных, государственных организаций и их должностных лиц.
Работа аппарата управления многообразна с точки зрения и правовых норм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция), и многообразия отраслей и функций управления, сочетания созидательной деятельности с охранительной. И система гарантий законности здесь должна быть более разнообразной, а сама деятельность большей по объему, чем в законодательстве, правосудии.
Главное в «законности в государственном управлении состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение — органами государства, его должностными лицами».4 Для страны, ее важнейшего, элемента — гражданского общества, гражданина — борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.. В. В. Бакатин не без оснований отметил: «Зря мы ищем причины паралича власти в недостатках милицейских структур. Это уже следствие.. Есть немало причин более высокого порядка, но одна из главных в том,, что у нас за 73 года не создан, да и не мог быть создан правовой и исполнительный механизм, пресекающий беззаконие власти.. .».5 В науке административного права Франции признается, что этот принцип «применительно к администрации выражает норму, согласно которой администрация должна действовать в соответствии с правом».6
Подавляющее число подзаконных нормативных актов издается исполнительно-распорядительными органами. Только они и органы государственной власти вправе осуществлять правотворчество. Одно из проявлений длительного господства в нашей стране административно-командной системы — снижение роли законов, преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных отношений правительственными и даже ведомственными актами. Начиная с 1989г. система подзаконных актов стала бурно пополняться региональными и локальными актами.
В настоящее время и в обозримом будущем число действующих1, подзаконных актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность законности в управлении: подчинение администрации нормам, которые она сама выработала, а также содержащимся в других подзаконных актах. Как правило, орган, принявший юридическую норму, вправе ее отменить, но он не вправе нарушить ее путем принятия правоприменительного акта. И тем более такая управленческая норма обязательна для нижестоящих органов и организаций. С нею должен в ряде случаев считаться и вышестоящий орган (если она принята республиканским или иным органом управления в рамках его исключительных полномочий и т. д.).
«В современный период договор становится важным регулятором общественных отношений как в случаях замены им ранее действовавших административно-правовых актов и норм, так и вследствие расширения его содержания».7 Все более возрастает роль международных, государственно-правовых (между суверенными государствами) и административных (между административно-территориальными единицами, между разными управленческими звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения—важная задача управленческих структур.
Таким образом, третья особенность законности в управлении — необходимость соблюдения им наряду с законами международных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой администрацией. Для исполнительно-распорядительных органов и их служащих обязательны и индивидуальные акты Советов народных депутатов, вышестоящих звеньев управления, судов и судей.
В-четвертых, существенным элементом законности управления является общественно полезная цель. Этот принцип «включает в себя не только ограничения и запрещения, но и постоянный и позитивный импульс общественной полезности».8
Достаточно известна оперативная самостоятельность субъектов управления, имеющих дискреционные полномочия. В прошлом «перемещение центра тяжести власти и правового регулирования в стране от Верховного Совета и закона к правительству и правительственным актам (в условиях культа личности), а от правительства — к ведомствам (застойный период) вело одновременно к переходу от управления на основе закона к управлению по усмотрению исполнительных органов».9 Под лозунгами «революционной целесообразности», «партийного подхода» политика господствовала над правом, что, как правило, порождало для народов тяжкие последствия. Правительство, минфин, любой иной орган управления прежде всего подчинены закону, а не представительному органу. «Правление законов должно противостоять правлению тех или иных должностных лиц, основанному на субъективной воле и свободе административного усмотрения, на идее вождизма и беспринципного политиканства».10 Борьба с административным произволом и политиканством, ограничение административного усмотрения законом — важное направление разрушения командно-бюрократической системы.
В то же время невозможно активную администрацию лишать дискреционных полномочий, жестко связывать ее юридическими предписаниями. В рамках закона она должна иметь возможность выбора оптимальных вариантов. Целесообразность деятельности, общественно полезная цель — существенный компонент законности в управлении. Однако законы рассчитаны на обычные условия, нормальные обстоятельства. Но случается и так, что ситуация становится экстремальной и соблюдение какой-то нормы, реализация предписания суда или прокурора могут поставить под угрозу правопорядок в регионе, республике, стране. Например, арест участника массовых беспорядков в условиях обострившихся социальных, национальных противоречий, принятие экстренных мер после чернобыльской катастрофы, взрыва на станции Свердловск-Сортировочный. Для установления чрезвычайного положения, введения президентского правления требуется определенное время, а аппарат управления сразу же должен позаботиться о предотвращении вредных последствий, оказании помощи пострадавшим. И главный ориентир здесь—общественная польза. Ею же должна руководствоваться исполнительная власть при возникновении ситуаций, угрожающих личной и общественной безопасности, не охваченных правовым регулированием.
Признавая за исполнительной властью возможность временного, эпизодического отступления от законов во имя общественной пользы, конституционных принципов, ее право целесообразно действовать в условиях крайней необходимости, следует подчеркнуть, что это не более чем исключение из разрешительного порядка ее функционирования. Она вправе делать только то, что разрешено законом и иными юридическими нормами. «Формирование правового государства требует того, чтобы разрешительный порядок для государственных органов, организаций и должностных лиц, имеющих властные функции и полномочия, стал всеобщим и гарантированным. Всеобщим — значит таким, когда бы он без каких-либо исключений распространялся на всех субъектов власти. Гарантированным — значит таким, когда бы он подкреплялся необходимыми юридическими формами и процедурами, способными предотвратить его нарушения и устранять их последствия».11
III. Создание устойчивого правового режима во взаимоотношениях между субъектами административной власти, с одной стороны, и гражданами, их объединениями, организациями — с другой, предполагает наличие трех главных факторов: 1) существование развитого законодательства, добротной системы юридических норм; 2) совокупности гарантий, обеспечивающих соблюдение юридических норм всеми участниками управленческих отношений; 3) четко действующего в рамках законности механизма принуждения.
Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной деятельности должна прежде всего выдерживать следующие критерии: соответствие юридических норм праву, господство закона, полнота и дифференцированность системы норм, ее стабильность, непротиворечивость, высокая юридическая техника.
Как специфический регулятор общественных отношений система юридических норм должна быть адекватной объективным закономерностям социальной жизни, требованиям права, экономико-политическому, культурному уровню страны. Если аппарат управления осуществляет юридические нормы, которые грешат субъективизмом, волюнтаризмом, принимает нецелесообразные, несвоевременные акты управления, это снижает эффективность его деятельности, подрывает его авторитет, а самое главное — наносит большой ущерб гражданам, регионам и даже стране в целом. И, наоборот, «чем адекватнее правовая система отражает главные ценности... общества, потребности развития личности и социальных групп, тем эффективнее ее действие как средства утверждения этих ценностей, тем выше ее нравственно-гуманитарный потенциал».12
Организация и функционирование аппарата государственного управления должны быть урегулированы прежде всего актами высшей юридической силы — законами. Именно они должны закреплять принципы, главные направления, формы и методы работы администрации, регулировать ее взаимоотношения с гражданами, предприятиями, учреждениями, общественными организациями, средствами массовой информации. Принятие в последние годы законов о собственности, предприятиях и предпринимательской деятельности, общественных организациях, религиозных объединениях, о въезде в СССР и выезде из СССР и ряда других значительно повысило роль законов в нашем государстве.
Реализация требования полноты нормативной основы предполагает принятие актов: 1) регламентирующих все общественные отношения, которые нуждаются в правовом опосредовании, или хотя бы их основную массу; 2) содержащих процессуальные нормы, четко регулирующие процедуры реализации материальных; 3) закрепляющих надежные организационно-правовые механизмы обеспечения законности. Полнота юридического регулирования теснейшим образом связана с его дифференцированностью. Норма — это применение равного масштаба к людям, которые неодинаковы по возрасту, полу, состоянию здоровья, характеру работы и т. д. По формам собственности, целям, объему деятельности и многим другим критериям различаются организации. Такого фактического неравенства юридические нормы не устраняют, но они могут смягчить его, вводя дифференцированное регулирование одних и тех же отношений. Проявлением полноты системы норм является наличие в ней системы льгот для женщин, инвалидов, несовершеннолетних, лиц, работающих в неблагоприятных условиях, и т. д. Борьба с монополизмом, предоставление налоговых и иных льгот союзам деятелей культуры, благотворительным фондам, малым предприятиям и др. — это тоже проявление названной особенности. Чем совершеннее юридический инструментарий, тем более дифференцированно регулируются отдельные стороны общественной жизни.
Предельно простое юридическое регулирование несовершенно. Отсутствие дифференцированной, отражающей реальные обстоятельства регламентации приводит к тому, что субъекты власти получают возможность, а нередко просто вынуждены по своему усмотрению делать исключения для отдельных лиц, организации, что ведет к необоснованному разнообразию на практике и открывает лазейку для субъективизма и даже злоупотреблений. Конечно, здесь не должно быть другой крайности, когда количество особых норм, исключений, льгот превышает объективно необходимое и общее правило становится декларацией, не подкрепленной юридическими предписаниями, фактически не исполняемой из-за многочисленных исключений.
Нормативная основа должна быть внутренне согласованной. Большой вред наносят противоречия между актами как равной, так и разной юридической силы. В условиях командно-бюрократической системы существовало много противоречий управленческих, особенно ведомственных актов закону. В конце 80-х—начале 90-х годов значительный ущерб построению правового государства нанесла «война» союзных и республиканских законов, принятие местными Советами ряда актов, не соответствующих не только текущему законодательству, но даже конституциям.
Вопрос о стабильности правовых норм особенно актуален для аппарата государственного управления. Служащие, подавляющая часть которых не имеет юридического образования, должны осмыслить требования нового закона, нормативного акта управления, истолковать, усвоить, научиться правильно применять его. Поэтому часто возникают проблемы ознакомления с новыми источниками, обучения работников, снабжения необходимой литературой. В связи с многочисленными изменениями в законодательстве нередко служащие руководствуются старыми нормами, хотя новые нормативные акты уже вступили в силу.
Однако уровень юридической техники как в стране в целом, так и в отдельных республиках, регионах невысок. Законодательству недостает четкости, лаконичности актов, велика расплывчатость формулировок, несовершенен юридический язык. Режим законности торпедируют и недоступность нормативных актов, их несвоевременная публикация, недостатки в систематизации юридических норм.13 Большинство граждан, служащих, организаций пока еще думают не о возможности использования автоматизированных систем правовой информации, а о том, как приобрести кодексы, найти, понять текст нормативного акта.
IV. Последовательная и строгая реализация законности предполагает наличие соответствующей системы ее гарантий. Среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения режима законности.14 Среди общих условий можно различать политические, экономические, организационные, идеологические.
Политическими предпосылками законности являются режим демократии, гласность. Они, как показал опыт СССР и многих других стран, будут реальными только в условиях независимого от государства гражданского общества, политического плюрализма, свободы печати, разделения власти.
Когда монополия на власть принадлежит одной партии, ее аппарат срастается с государственным, возникает диктатура партийно-государственной верхушки или даже культ личности, аппарат подчиняет себе гражданское общество. Однопартийность — путь к тоталитаризму, централизации, диктатуре. В таких условиях все формы контроля партийного, государственного, общественного превращаются в средства обслуживания тех, кто узурпировал власть. Им же служит и аппарат принуждения, а идея законности становится лишь средством обмана масс. Только реальное разделение властей, существование независимых от правящей партии, государства, средств массовой информации, партий, децентрализация государственных структур могут стать подлинно гарантами режима законности.
К его экономическим предпосылкам относятся как достигнутый страной уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, так и фактическая гарантированность прав граждан, организаций, их экономическая свобода, существование предпринимательства рынка товаров, капиталов, труда. «Отсутствие дефицита потребительских товаров, бытовых услуг, решение жилищной проблемы, повышение уровня здравоохранения и др. наполняют юридические положения реальными благами…»15 Необходимо отметить взаимосвязь экономических свобод, многоукладности, рынка, конкуренции с политическими свободами, плюрализмом, демократией, в том числе и в обеспечении законности.
Огромное значение для существования правопорядка имеет правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека и права наций на самоопределение. Преодоление произвола, своеволия власти в нашей стране связано с отказом от идей приоритета политики над правом, общественного над личным, от понимания права как воплощенной в закон государственной воли и многих других ошибочных постулатов, которые надежно служили командно-бюрократической системе, но оказались и неверными, и вредными в условиях движения к правовому государству. Велико значение и хорошо осуществляемого содержательного убеждения.
На состояние законности в управлении немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как структура аппарата, квалификация служащих, эффективность системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связи с общественностью, органов управления имущественными фондами, упрощение разрешительной системы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в стране.
Специальные юридические средства обеспечения законности — поощрение, контроль и принуждение.
Жизнь человека предполагает удовлетворение различных материальных и духовных потребностей. «Без потребностей человек не имел бы стимула к действию».16 Стимулы — это средства воздействия на деятельность людей, актуализирующие их возможности. С помощью закрепляемых правом стимулов осуществляется целенаправленное воздействие на интересы граждан, формируется их заинтересованность в совершении определенных поступков. Стимулирование, побуждение к действию осуществляются путем воздействия на потребности и интересы людей, а, следовательно, на их волю и поведение.
Искусно используя свои правовые и фактические возможности, субъект управления обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы. Справедливо мнение, что «мощность положительных стимулов должна превышать мощность антистимулов».17 Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов.
Его наиболее эффективный вид — поощрение, которое может применяться с целью повышения активности, заинтересованности субъектов права в правомерном поведении. В одних случаях правовые нормы предусматривают, что только законопослушное поведение влечет определенные положительные последствия, в других — поощряют добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устранение причиненного вреда. В качестве примера можно назвать ст. 297 КоАП РСФСР, предусматривающую возможность сокращения срока наказания «при добросовестном отношении к труду и примерном поведении лица, лишенного на определенный срок права управления транспортным средством». Эта норма, как и норма, содержащаяся в ст. 44 КоАП,18 должна быть расширена до уровня общих правил административной ответственности. Они должны распространяться и на мелкое хищение, и на многие другие административные поступки, не только на лишение прав, но и на такое взыскание, как штраф.
В системах социального управления контроль — важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования. В зависимости от его объема различают собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности.19
Контроль за аппаратом управления можно разделить на внешний и внутренний, который проводится механизмами, встроенными в него. Первый осуществляется представительными органами,20 судами, профсоюзами и иными общественными формированиями. В самом аппарате созданы разные организационно-правовые формы контроля, среди которых нужно различать реализацию соответствующих полномочий субъектами линейной власти (органами общей компетенции в отношении подведомственных им органов, внутриведомственный контроль) и субъектами функциональной власти (финансовый контроль, например).
В настоящее время сложились четыре вида надзора за исполнительно-распорядительной деятельностью: прокурорский, судебный, административный, в определенной мере на нее распространяется и конституционный надзор. Усиление судебной власти, правосудия производится прежде всего путем расширения судебного контроля за законностью управленческих действий, дальнейшего развития административной юстиции. Последняя теперь осуществляется наряду с общими судами и вновь созданными судами — арбитражным, конституционным. Так, в ст. 6 Закона РСФСР об арбитражном суде содержится достаточно широкий перечень дел по спорам в сфере управления, подведомственных ему.21
Побудительные мотивы правомерного поведения формируются как в результате действия поощрительных стимулов, так и под влиянием возможностей применения государственного принуждения.22
«Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении находит свое выражение в пресечении... беззаконий, восстановлении нарушенных прав и законных интересов... наказании виновных .лиц».23 Все разновидности правовых санкций призваны гарантировать исполнение закона, осуществлять общую и частную превенцию правонарушений.
Основные виды принуждения— дисциплинарное, административное, гражданско-правовое и уголовное — различаются по основаниям и процедурам их применения. Но все они широко используются для защиты законности в управлении, и при этом государственной администрации принадлежит ведущая роль. Только в процессе исполнительно-распорядительной деятельности используется дисциплинарное и административное, т. е. внесудебное, принуждение, и вообще его можно считать особым видом административной власти. Она же инициирует, направляет в суды уголовные дела, обеспечивает исполнение уголовных наказаний.
Принудительные меры применяются субъектами административной власти как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права, как к тем, которые являются элементами аппарата управления,, так и к тем, которые не включены в него.
Общую цель государственного принуждения — охрану правопорядка принудительные средства достигают различными способами: пресечением правонарушений, наказанием виновных, восстановлением нарушенных отношений. Поэтому по непосредственной цели их применения необходимо различать меры пресечения, восстановления, наказания (карательные санкции). Предупреждение новых правонарушений, предотвращение вредных последствий, создание необходимых условий для привлечения виновных к ответственности прежде всего осуществляются в процессе управленческой деятельности. Поэтому пресекательные средства (как самостоятельные, так и процессуальные) административной властью используются значительно чаще, чем иными видами государственной власти.
|
