К вопросу о порядке назначения
руководителей органов МВД в Российской Федерации
· К вопросу о порядке назначения руководителей
органов МВД в Российской Федерации (С.И. Балабкин, "Журнал российского
права", N 10, октябрь 2003 г.)
Реформирование системы исполнительной власти в Российской
Федерации и связанные с этим новации законодательства направлены прежде всего
на усиление ее централизации и укрепление федеральных начал. Применительно к
МВД РФ к наиболее существенным следует отнести внесенные Федеральным законом от
4 августа 2001 г. N 108-ФЗ*(1)
изменения и дополнения в ст.7 Закона РФ "О милиции",
предусматривающие как назначение Президентом РФ руководителей МВД, ГУВД, УВД
субъектов Федерации, так и устранение от этого процесса самих субъектов РФ.
С принятием указанного Федерального закона ст.7 Закона РФ от
18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции"*(2)
пополнилась следующими положениями: "Руководство милицией в субъектах
Российской Федерации осуществляют министры внутренних дел, начальники
управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и
освобождаемые от должности Президентом Российской Федерации по представлению
министра внутренних дел Российской Федерации" (ч.4), а также: "До
внесения Президенту Российской Федерации представления по кандидатуре для назначения
на должность министра внутренних дел, начальника управления (главного
управления) внутренних дел субъекта Российской Федерации выясняется мнение
высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) по предлагаемой кандидатуре" (ч.5).
Комментируя и обосновывая данные изменения, начальник
Управления по законодательству МВД РФ А.В. Земскова указывает, что с
юридической точки зрения наделение такими полномочиями главы государства
напрямую вытекает из положений ст.89 Конституции РФ и ст.32 ФКЗ "О
Правительстве Российской Федерации"*(3),
в соответствии с которыми Президент РФ присваивает высшие воинские и
специальные звания и руководит деятельностью федеральных органов исполнительной
власти как в сфере обороны, так и в сфере деятельности органов внутренних дел.
Такой подход закреплен в ст.2 и 43 ФЗ "О воинской обязанности и военной
службе"*(4), содержащих
положения о том, что Президент РФ назначает на должности и освобождает от
должностей военнослужащих, для которых штатом предусмотрены высшие офицерские
воинские звания при прохождении военной службы в органах ФСБ, ФАПСИ, ФПС и
других правоохранительных органах*(5).
И далее, с позиции продолжения "программы
реформирования и укрепления федеральной государственной власти в области
управления органами внутренних дел" данные новации в законодательстве,
позволяющие "Президенту РФ реализовать свои полномочия по руководству
правоохранительными органами, а также установить единый правовой режим решения
кадровых вопросов для всех силовых структур"*(6), возможно, и оправданны, однако конституционность их
весьма сомнительна.
Представляется, что полномочия Президента РФ по назначению
высшего руководства в системе МВД РФ не соответствуют конституционному
распределению компетенции в сфере исполнительной власти между Президентом РФ и
Правительством РФ, а назначение руководителей МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ без
согласования с последними не соответствует установленному Конституцией РФ
разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее
субъектами.
В пункте "л" ст.83 Конституции РФ определены
полномочия Президента РФ по назначению и освобождению высшего командования
Вооруженных Сил РФ. Статья 43 ФЗ "О воинской обязанности и военной
службе" предусматривает, что назначение на воинские должности и
освобождение от воинских должностей военнослужащих, для которых штатом
предусмотрены воинские звания высших офицеров, осуществляются Президентом РФ.
Следует отметить, что военнослужащие проходят военную службу
не только в Вооруженных Силах РФ, но и в других войсках, воинских формированиях
и органах. В системе МВД военную службу проходят лишь во внутренних войсках.
Соответственно, в МВД России непосредственно Президентом РФ на должность
назначаются (освобождаются от должности) федеральный министр (п."д"
ст.83 Конституции) и высшее командование внутренних войск (п."л"
ст.83 Конституции применительно к ст.43 ФЗ "О воинской обязанности и
военной службе"*(7). Установить
единый правовой режим решения кадровых вопросов для всех силовых структур
невозможно. Руководители и иные представители федеральных органов
исполнительной власти назначаются (освобождаются) Правительством РФ,
осуществляющим исполнительную власть Российской Федерации (ч.1 ст.110
Конституции), и лишь в особых случаях (п."а", "д",
"л", "м" ст.83 Конституции) - Президентом РФ. При этом
согласно п."е" ч.1 ст.114 Конституции именно Правительство (а не
Президент) "осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод
граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с
преступностью", непосредственно возложенные на органы внутренних дел.
Предусмотренные п."б" ст.89 Конституции РФ
полномочия Президента РФ по присвоению высших воинских и высших специальных
званий никоим образом не связаны с назначением им высших руководителей и
относятся не только к военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов,
но и вообще ко всем федеральным государственным служащим (ст.7 Федерального
закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы
Российской Федерации"*(8). При
этом к специальным званиям причисляют как собственно специальные звания
сотрудников ОВД, таможенных органов и органов налоговой полиции, так и
дипломатические ранги, классные чины работников прокуратуры и Минюста и т.д., а
также квалификационные разряды государственных служащих. Такое расширительное
толкование понятия "специальные звания" основано на том (и, кстати,
оно учитывалось при составлении текста Конституции РФ), что в самой Конституции
невозможно определить перечень всех существующих (и возможных в будущем) видов
чинов, классов, званий, разрядов и т.д.*(9)
Присвоение указанных "степеней отличия" - это прерогатива Президента
РФ как главы государства. К тому же специальное звание лица, занимающего
должность руководителя органа внутренних дел субъекта Федерации, не обязательно
должно относиться к высшим, и, следовательно, присваиваться Президентом РФ.
Предлагаемое Федеральным законом приравнивание органов
внутренних дел к военным структурам (выделение так называемого силового блока)
направлено, по существу, на их милитаризацию, что не соответствует характеру
выполняемых ими задач, перечисленных в ст.2 Закона РФ "О милиции", а
также общей политике государства по гуманизации деятельности органов
государственной власти. В МВД России лишь военнослужащие внутренних войск и
отчасти сотрудники ряда служб и подразделений милиции имеют сходную с иными
"силовиками" сферу деятельности, а в целом деятельность работников
органов внутренних дел аналогична деятельности гражданских государственных служащих
других органов исполнительной власти.
Указание в Федеральном законе лишь на выяснение мнения
высшего должностного лица субъекта РФ при назначении руководителя органа
внутренних дел соответствующего субъекта РФ, во-первых, позволяет не учитывать
(игнорировать) данное мнение, во-вторых, является вмешательством в
устанавливаемые субъектами Федерации самостоятельно систему собственных органов
государственной власти и порядок распределения их полномочий.
Принятое решение об изменении порядка согласования
назначения руководителей органов внутренних дел субъектов РФ основывается на
решениях Конституционного Суда РФ (постановления от 10 декабря 1997 г. N 19-П *(10), от 7 июня 2000 г. N 10-П *(11) определения от 21 декабря 2000 г.
N 246-О *(12), от 28 ноября 2000 г.
N 225-О*(13)), согласно которым для
МВД РФ (как и для любого другого федерального органа исполнительной власти)
согласие органов государственной власти субъекта РФ на назначение руководителя
МВД, ГУВД, УВД соответствующего субъекта РФ не является обязательным.
В свою очередь указанные решения Суда основаны на неверном
толковании им положений ч.3 ст.5, п."г" ст.71, п."б",
"л" ч.1 ст.72, ч.2 ст.77 и ч.1 ст.78 Конституции РФ, а также на
смешении понятий "территориальные органы федеральных органов
исполнительной власти" и "органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации" (применительно к органам внутренних дел субъектов РФ
Суд в своих решениях употребляет как одно, так и другое понятие).
Данный вопрос возник в связи с неопределенностью по поводу
того, является ли орган внутренних дел субъекта РФ территориальным органом
федерального ведомства исполнительной власти или же органом исполнительной
власти субъекта Федерации. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ,
это - территориальный орган федерального органа исполнительной власти. Однако,
если следовать данной логике, любой участковый уполномоченный милиции является
федеральным государственным служащим, а не государственным служащим
соответствующего субъекта Федерации. Фактически вопрос состоит в том, кто
формирует органы внутренних дел субъектов РФ (назначает их руководителей) -
федеральные или региональные органы власти.
Согласно п."б" ч.1 ст.72 Конституции РФ защита
прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка,
общественной безопасности, осуществляемые в том числе органами внутренних дел
(ст.1 и 2 Закона РФ "О милиции"), находятся в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов, что означает, что полномочиями в данной сфере
обладают как органы государственной власти Федерации, так и органы
государственной власти ее субъектов.
При принятии Конституции РФ предполагалось, что по предметам
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные функции в
регионах будут осуществляться органами исполнительной власти субъектов РФ*(14). Иное означало бы, что в сфере
совместного ведения параллельно создавались бы федеральные органы и органы
субъектов РФ.
Более того, Конституция РФ не относит исполнительную
деятельность (даже по некоторым вопросам, перечисленным в ст.71) к
исключительным полномочиям федеральных органов исполнительной власти*(15). Следует заметить, что предметы
ведения Российской Федерации и ее субъектов в Конституции РФ прописаны
недостаточно четко, причем разграничены в основном предметы правового
регулирования, а полномочия Федерации и ее субъектов по реализации данных
предметов ведения можно лишь предполагать, исходя из анализа конституционных
норм.
В части 2 ст.77 Конституции РФ предусмотрено, что "в
пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации". При этом указанное положение не следует
понимать буквально, поскольку, строго говоря, полномочия Российской Федерации
(в сфере исполнительной деятельности) могут осуществляться исключительно
федеральными органами исполнительной власти, и, соответственно, вести речь о
единой системе исполнительной власти в Российской Федерации не приходится.
Данное положение было приведено особо, так как вне предусмотренных ч.2 ст.77
Конституции рамок исполнительные органы субъектов РФ действуют самостоятельно,
независимо от федеральных органов.
Единство системы исполнительной власти в Российской
Федерации необходимо, поскольку для решения общегосударственных задач требуется
участие как федеральных, так и региональных исполнительных органов, при этом
региональные исполнительные органы подчинены федеральным. В пределах ведения Федерации
указанное единство проявляется в том, что органы исполнительной власти
субъектов РФ оказывают в рамках своей компетенции содействие федеральным
исполнительным органам в обеспечении указанной деятельности, устанавливаемой и
осуществляемой последними (например, в сфере обороны - участие в призыве
граждан на военную службу). В пределах полномочий Российской Федерации в сфере
совместного ведения единство системы исполнительной власти означает, что
федеральные исполнительные органы осуществляют (помимо общего правового
регулирования) не только исполнительную деятельность межрегионального и
общефедерального значения, но и координируют и контролируют деятельность
исполнительных органов субъектов РФ.
Часть 1 ст.78 Конституции РФ, предусматривающая, что
"федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих
полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать
соответствующих должностных лиц", а также предусмотренное п."г"
ст.71 положение о том, что в ведении Российской Федерации находится
формирование федеральных органов государственной власти, в данном случае не
могут быть применимы. Иной подход будет означать, что "постепенно в
качестве территориальных органов федеральных органов исполнительной власти
будут рассматриваться все органы исполнительной власти субъектов РФ,
реализующие полномочия в сфере совместного ведения: субъекты Федерации вообще
утратят возможность влиять на кадровый состав своих органов исполнительной
власти"*(16). Создание
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне
субъектов РФ необходимо и оправданно лишь в случаях, когда они осуществляют
только ту исполнительную деятельность, которая отнесена Конституцией РФ
непосредственно к федеральному ведению (оборона, безопасность, защита
государственной границы и ряд других) или по своему характеру предназначена для
выполнения общегосударственных задач. В иных случаях правомерно осуществление
исполнительной деятельности на уровне субъектов РФ их собственными
исполнительными органами.
Согласно п."л" ч.1 ст.72 Конституции кадры
правоохранительных органов (в том числе и ОВД) составляют предмет совместного
ведения Федерации и ее субъектов. Это означает, что в назначениях на
соответствующие должности должны участвовать как Российская Федерация, так и ее
субъекты. Не оспаривая приоритетное значение федеральных органов исполнительной
власти в кадровом обеспечении сферы полномочий Российской Федерации,
реализуемых в числе прочих и исполнительными органами субъектов РФ (по
предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов), нельзя согласиться с позицией Конституционного Суда
РФ (и с основанным на ней действующим законодательством), что федеральные
органы в данном вопросе могут игнорировать мнение субъектов Федерации,
производя соответствующие назначения без их согласия, поскольку тогда субъекты
РФ устраняются от формирования своих же исполнительных органов, что
противоречит всякой логике федеративного строительства. Орган внутренних дел в
субъекте РФ имеет двойственную природу, но не потому, что "выступает и в
качестве органа исполнительной власти данного субъекта Российской
Федерации" (Постановление КС РФ от 10 декабря 1997 г. N 19-П*(17)), а потому, что является органом
исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим по предметам совместного
ведения полномочия как собственно субъекта, так и Федерации на данной
территории.
В вопросах назначения на должности руководителя органа
внутренних дел субъекта РФ, его заместителей - руководителей подразделений и
служб приоритет (назначение федеральными органами по согласованию с
региональными либо наоборот) должен отдаваться федеральным или региональным
органам власти в зависимости от характера выполняемых данным органом, его подразделением
или службами задач.
Таким образом, исходя из положений Конституции РФ,
назначение руководителей органов внутренних дел субъектов Федерации на
должность не может осуществляться без согласия самих субъектов. Порядок
соответствующего согласования - с участием представительного органа или без
него - должен определяться законодательством субъекта РФ. При этом опасность
сепаратизма в республиках, в том числе и необоснованный отказ их от
согласования соответствующих кандидатур, можно в значительной степени устранить
не централизацией всей государственной системы и отстранением региональных
властей от участия в деятельности по защите прав человека, по обеспечению
законности и общественного порядка, а наличием конституционной ответственности
должностных лиц и органов власти субъектов РФ. К тому же большей эффективности
функционирования системы органов исполнительной власти можно добиться не их
административной централизацией, а обеспечением ответственности государственных
служащих за свою деятельность.
С.И. Балабкин,
старший инспектор
линейного ОВД на морском
и речном транспорте
(Санкт-Петербург)
"Журнал российского права", N 10, октябрь 2003 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
| 
