О видах государственной службы Российской Федерации / 

Бабелюк, Е. Г.

О видах государственной службы Российской 

Федерации /Е. Г. Бабелюк.

//Правоведение. -2004. - № 1 (252). - С. 26 - 36

СОДЕРЖ.: Государственная гражданская служба -- Военная 

служба -- Правоохранительная служба -- О службе в 

некоторых государственных органах.

Библиогр. в подстрочных примечаниях.

ВОЕННАЯ СЛУЖБА - ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА - 

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ - КЛАССИФИКАЦИЯ - 

КОММЕНТАРИИ - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ - 

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ - РФ [С 1991] 

Материал(ы):

О видах государственной службы Российской Федерации.

Бабелюк, Е. Г.

О видах государственной службы Российской Федерации

Е. Г. Бабелюк*

Одним из немаловажных нововведений проводимой реформы государственной службы является нормативное закрепление Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г.[1] (далее — Закон о системе государственной службы) понятия «система государственной службы»[2] и указание на ее составные части — виды государственной службы: государственная гражданская служба, во­енная служба и правоохранительная служба.[3] Следует отметить, что в законодательстве упоминание о «видах государственной службы» появилось еще в п. 5 ст. 7 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 мая 1995 г.[4] (далее — Закон об основах государственной службы).

Многие ученые видовую классификацию государственной службы ставят в зависимость от классификации государственных органов.[5] Однако проведение постоянных реорганизаций государственных органов, и осо­бенно последнее изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти,[6] показали, что указанный подход малоприменим на практике.

Нельзя не отметить, что выделение таких видов государственной службы, как гражданская и военная, имеют и правовую, и научную традиции, а упоминание «правоохранительной государственной службы» появилось в научной литературе сравнительно недавно.[7]

В Законе о системе государственной службы за основу видовой классификации взят в первую очередь функциональный признак. Согласно этому признаку виды службы отличаются по тому, какие функции госу­дарства осуществляются на должностях государственной службы. Важно подчеркнуть, что в определениях конкретного вида государственной службы осуществление определенных функций государства напрямую связано с исполнением должности государственной службы определенного вида, а не с видом государственного органа или государственной организации. Причем в п. 3 ст. 8 Закона о системе государственной службы закреплено, что в федеральном государственном органе могут быть учреждены долж­ности государственной службы различных видов.

Таким образом, в действующем законодательстве виды государственной службы отличаются по следующим признакам: 1) выполнение определенных функций государства (обеспечение обороны и безопасности государ­ства, обеспечение законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав и свобод человека и гражданина и др.), закрепленных в полномочиях государственных органов или государственных организаций; 2) исполнение должностей государственной службы определенного вида (воинским должностям должны соответствовать воинские звания, должностям правоохранительной службы должны соответствовать специальные звания или классные чины). В данном случае необходимо выяснить, является ли предложенная система видов государственной службы достаточной и определенной, не приведет ли она к трудностям при ее воплощении.

Государственная гражданская служба. Данный термин активно используется правовой наукой в постсоветский период истории России,[8] но научного определения понятия «государственная гражданская служба» пока не предложено. По мнению А. В. Воронкова, «термин "гражданская" служба имеет... право на существование», он использовался и в дореволюционной России и применяется в настоящее время в ряде зарубежных государств.[9]

В российском законодательстве термин «государственная гражданская служба» закреплен впервые.[10] Отличительная особенность законодательного определения государственной гражданской службы от других видов государственной службы, на наш взгляд, заключается в том, что в нем не уточняется особенность ее целей и функций, иными словами, не уточняется, обеспечение каких именно полномочий государственных органов и государственных должностей является гражданской службой.

Представляется, что признание государственной службы как гражданской основывается на исключении из профессиональной деятельности государственных служащих признаков иных видов государственной службы. Такой подход к определению гражданской службы есть дань исторической традиции: в дореволюционном законодательстве России[11] гражданской (статской) службой считалась служба, не являвшаяся военной или придворной.

Выбранная модель системы государственной службы вполне оптимальна, но только при однозначном определении военной и правоохранительной службы. В настоящее время лишь по отсутствии воинского спе­циального звания или классного чина[12] у служащего, а также при перечислении наименования занимаемой им должности в перечне должностей федеральной государственной гражданской службы или в реестре должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации деятельность служащего признается государственной гражданской службой.

Встает вопрос: почему в основе определения государственной гражданской службы сохранилась «организационно-должностная» модель? Поскольку в науке еще не решена задача подготовки нормативного за­крепления исчерпывающего перечня функций государства, постольку, на наш взгляд, есть и теоретическая, и практическая необходимость определить, что государственная гражданская служба должна обеспечивать ис­полнение функций государства не только в государственных органах, но и в иных государственных организациях, наделенных государственно-властными полномочиями. Тогда, возможно, будет решен вопрос об определении места службы в государственных внебюджетных фондах, Центральном Банке России и других государственных организациях, в компетенцию которых входит осуществление государственно-властных полномочий и определенных функций государства в системе государственной службы. Дальнейшие исследования проблем государственной гражданской службы в данном направлении позволят четко определить ее особенности и место в системе видов государственной службы.

Военная служба. Военная служба и ранее выделялась в самостоятельный вид государственной службы и регулировалась специальным законодательством. В настоящее время определение военной службы дано в ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г.[13] (далее — Закон о воинской обязанности и военной службе) и ст. 6 Закона о системе государственной службы,[14] которое вступает в силу с момента внесения изменений в соответствующие законы о военной службе.[15]

Так как предполагается разграничивать военную службу и иные виды государственной службы, в том числе и по специфике осуществляемых функций (обеспечение обороны государства и обеспечение безопасности государства), то необходимо обратиться к законодательству, в котором закреплены определения обороны[16] и безопасности.[17] Анализ этих определений позволяет сделать вывод, что в настоящее время уточнение содержания категории «военная служба» посредством использования указанных легальных определений, а также установление исчерпывающего перечня органов, в которых могут учреждаться воинские должности,[18] невозможно.

Дополнительным признаком отграничения военной от невоенной государственной службы признано исполнение воинской должности. К сожалению, нормативного определения воинской должности нет. Одним из основных отличительных признаков воинской должности является указание на то, что «каждой воинской должности должно соответствовать одно воинское звание» (п. 2 ст. 42 Закона о воинской обязанности и военной службе). Воинские звания присваиваются военнослужащим в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы[19] и указывают на их положение в составе военнослужащих, квалификацию и т. д. Само по себе наличие воинского звания не предполагает, что замещаемая государственным служащим должность в государственном органе является военной. На наш взгляд, необходимо нормативно установить критерии, которые позволят однозначно определить, какие должности должны входить в перечни воинских должностей, утверждаемые или Президентом РФ, или в порядке, определенном министром обороны Российской Федерации, или руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. В настоящее время п. 4 ст. 42 Закона о воинской обязанности и военной службе предусматривает случаи временного прохождения военной службы и не на воинской долж­ности,[20] а согласно ст. 12 Федерального закона «Об обороне» от 31 мая 1996 г. возможно замещение воинских должностей гражданским персоналом, т. е. лицами, не имеющими воинских званий. Если вышеуказанные положения не изменят до момента, когда ст. 6 Закона о системе государственной службы, закрепляющая определение военной службы, вступит в силу, то встанет вопрос, какой вид службы будут проходить лица, замещающие воинские должности, но не имеющие воинского звания, или лица, временно не замещающие воинские должности, но не уволенные с военной службы.

В целях разграничения военной службы от других видов можно предложить уточняющие дополнения в определение. Во-первых, нужно указать на основные полномочия, которые обязательны для всех воинских должностей, — подготовка к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации. Кроме того, указанные полномочия уточняют особенность военной службы при осуществлении функции по обеспечению безопасности, поскольку осуществление данной функции одновременно предусмотрено и в определении правоохранительной службы. Во-вторых, в определении должно быть указание в первую очередь на обеспечение военной безопасности,[21] так как законодательство дифференцирует безопасность на виды — пожарная,[22] радиационная,[23] безопасность дорожного движении,[24] обеспечение которых входит в компетенцию органов и организаций, служба в которых не связана с вооруженной защитой государства. В-третьих, определение должно быть дополнено указанием на государственные учреждения, которые также непосредственно участвуют в обеспечении обороны и безопасности государства (например, военные училища, военные академии, военные госпитали и т. п.), служба в которых в настоящее время признается военной.

Правоохранительная служба. Еще одним видом государственной службы названа правоохранительная служба. Впервые в самостоятельный вид службы она выделена в Законе о системе государственной службы.[25] В определении, закрепленном в ст. 7 указанного Закона,[26] обозначены следующие особенности правоохранительной службы: 1) она осуществляется гражданами на должностях правоохранительной службы; 2) она осуществляется гражданами на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях; 3) эти органы, службы и учреждения осуществляют функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина; 4) в процессе осуществления правоохранительной службы таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

До принятия данного Закона правоохранительная служба как самостоятельный вид государственной службы не изучалась, хотя проводились исследования вопросов службы в отдельных государственных органах.[27] Отечественная правовая наука с начала 50-х годов XX в. достаточно интенсивно изучает вопросы правоохранительной деятельности и правоохранительных органов, и к настоящему времени предложено немало определений вышеуказанных категорий.[28] В литературе даны различные перечни органов, относящихся к правоохранительным, что свидетельствует о неоднозначном понимании правоохранительной деятельности. Во многих работах определение правоохранительной деятельности является составной частью определения правоохранительных органов.[29] Общее для них — это указание на полномочия по пресечению и привлечению к ответственности за правонарушения — преступления и административные правонарушения.

В российском законодательстве нет определений ни правоохранительной деятельности, ни правоохранительных органов, хотя данные термины широко применяются.[30] Изучение действующих нормативных актов показывает, что однозначно правоохранительными органами признаны следующие: органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности РФ, таможенные органы Российской Федерации, Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.[31] Кроме того, в современных нормативных актах при перечислении правоохранительных органов чаще всего в качестве основного вида деятельности выделяется борьба с пре­ступностью, иногда указывается также и деятельность по рассмотрению дел об иных правонарушениях. Нередко обеспечение правопорядка или обеспечение безопасности государства, общества, граждан закрепляются в качестве задач (функций) правоохранительных органов.

Функции, перечисленные в определении правоохранительной службы, не однопорядковые. Например, деятельность по борьбе с преступностью является составной частью деятельности по обеспечению законности и правопорядка. А обеспечение законности и правопорядка в свою очередь способствует обеспечению безопасности. Вместе с тем деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина закреплена в числе основных принципов для всей системы государственной службы. К сожалению, перечисленные в определении понятия «правоохранительная служба» функции государства не позволяют четко отграничить правоохранительную деятельность от иных видов.

Например, если остановиться на рассмотрении такой функции, как «борьба с преступностью», то перечень органов, учреждений, в которых должны учреждаться должности правоохранительной службы, будет огра­ничен органами, в компетенцию которых входит борьба с преступностью в виде основной или неосновной функции. Однако нормативного определения данного термина нет, что позволяет по-разному рассматривать указанный вид деятельности.[32] В случае, когда к деятельности по борьбе с преступностью относят только деятельность по дознанию и предварительному следствию по уголовным делам,[33] перечень органов, учреждений, служба в которых может быть признана правоохранительной, будет следующим: органы прокуратуры, органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности РФ, Федеральная таможенная служба РФ, Государственный комитет по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ РФ, Государственная противопожарная служба Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных действий, Служба судебных приставов Министерства юстиции РФ. Если в перечень деятельности по борьбе с преступностью включить оперативно-розыскную деятельность,[34] то он может быть дополнен Службой внешней разведки РФ и Федеральной службой охраны РФ. Кроме того, деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, осуществляющих исполнение уголовных наказаний в виде лишения свободы и организацию содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении правонарушений, также может быть признана составной частью борьбы с преступностью.

Деятельность по борьбе с преступностью является составной частью деятельности по обеспечению законности и правопорядка. К сожалению, определения понятий «законность» и «правопорядок» в законодательстве не даны, однако во многих законах закреплен «принцип законности», в том числе и в Законе о системе государственной службы. На наш взгляд, определяя правоохранительную службу как деятельность по обеспечению законности, в то время как в названном Законе «законность» закреплена как принцип построения и функционирования всех видов государственной службы, в Законе о системе государственной службы необходимо указать на особенность методов, используемых при обеспечении законности служащими правоохранительной службы. Поскольку обеспечение законности и правопорядка предполагает еще и предотвращение любых других правонарушений (например, административных) и привлечение к ответ­ственности, то вышеназванный перечень органов, осуществляющих борьбу с преступностью, может быть дополнен государственными органами и должностными лицами, участвующими в рассмотрении дел об административных правонарушениях,[35] число которых входят суды, большинство органов исполнительной власти, причем не только федеральных, но и субъектов Российской Федерации.[36]

К сожалению, при определении понятия «правоохранительная служба» не уточняется содержание такой функции, как «обеспечение безопасности». При рассмотрении вопросов военной службы мы упоминали, что в законодательстве речь идет о разных видах безопасности, а значит, необходимо определить те виды безопасности, обеспечение которых должно признаваться правоохранительной деятельностью. Если в Законе о системе государственной службы речь идет об обеспечении безопасности жизни и здоровья человека, тогда служба в Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерстве здравоохранения РФ (в органах и учреждениях, осуществляющих санитарно-эпидемиологический надзор) и некоторых других будет являться правоохранительной. Если под обеспечением безопасности понимать обеспечение безопасности окружающей среды (охрана водных объектов, атмосферного воздуха, лесов, животного мира и т. п.), то тогда деятельность по контролю и надзору, применению мер административной ответственности за несоблюдение соответствую­щего законодательства и будет признана правоохранительной.

Вновь приходится констатировать, что определения видов службы требуют уточнения. В данном случае необходимо указывать на метод государственного воздействия, например применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия в установленных законом случаях.

Приведенные рассуждения подтверждают, что еще нет четкого представления об объеме правоохранительной деятельности и как следствие — правоохранительной службы. Указание же на присвоение специальных званий и классных чинов и на занятие именно должности правоохранительной службы является уточняющим и формальным признаком, указывающим на организационную особенность этого вида службы, а не на сущностную (функциональную).

О службе в некоторых государственных органах. Предложенное Законом о системе государственной службы разграничение видов государственной службы потребует существенного пересмотра уже устоявшихся положений. Например, будет ли пересматриваться уже исторически сложившаяся практика, согласно которой в определенных государственных органах (например, в Федеральной службе безопасности РФ, Службе внешней разведки РФ и Федеральной службе охраны РФ, Государственной противопожарная службе Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных действий и некоторых других) служащие подразделяются на военнослужащих и гражданский персонал? Будут ли в указанных органах учреждаться должности правоохранительной службы?

Необходимо также уточнить, каким видом государственной службы считать службу в судах. На наш взгляд, поскольку согласно Конституции РФ и другим нормативно-правовым актам суды не относятся к правоохранительным органам, постольку и их деятельность не может быть признана правоохранительной, следовательно, это не позволяет службу государственных служащих в судах (не судей) считать правоохранительной, т. е. она должна признаваться государственной гражданской службой. Однако служба в военных судах согласно действующему законодательству считается военной.

Кроме того, в настоящее время нормативно установлено, что «судьи военных судов и Военной коллегии... из числа военнослужащих проходят военную службу...»[37] и вместе с тем «контракт о прохождении военной службы, заключенный судьей военного суда или судьей Военной коллегии до его назначения на судебную должность, приостанавливает свое действие с момента принятия решения о назначении соответствующего судьи на должность... за судьями... сохраняется статус военнослужащих, проходящих службу по контракту».[38] Фактически судьи военных судов не исполняют государственную службу, однако обладают статусом государственных служащих (в данном случае — военнослужащих). На наш взгляд, с учетом обеспечения единства судебной власти и статуса судей необходимо внести законодательные изменения в отношении судей военных судов, иначе сложится ситуация, что одни судьи — государственные служащие, а другие — нет.

Нельзя не обратить внимание на то, что в Законе о системе государственной службы закреплено положение, согласно которому только государственная гражданская служба может учреждаться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а остальные виды службы являются только федеральными видами государственной службы.[39] Кроме того, в ст. 10 указанного Закона закреплено, что федеральный государственный служащий получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета, а государственный гражданский служащий — помимо средств соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации — может получать денежное содержание и за счет федерального бюджета в случаях, предусмотренных федеральным законом.

В настоящее время допускается финансирование милиции общественной безопасности[40] из средств субъектов Российской Федерации.[41] Она является «составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации...»,[42] «порядок и условия прохождения государственной службы сотрудниками милиции общественной безопасности регулируются Законом РСФСР "О милиции" и Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации». По своим задачам и по содержанию деятельности служба в милиции общественной безопасности является правоохранительной, а значит, может быть отнесена к федеральной государственной службе. Представляется, что при подготовке проекта закона «О правоохранительной службе» данная ситуация должна быть учтена: либо будет сделано исключение по вопросам финансирования федеральных служащих не только из федераль­ного бюджета, либо, если схема финансирования милиции общественной безопасности не изменится и не будут внесены соответствующие изменения в Закон о системе государственной службы, она будет признана государственной гражданской службой, что представляется нелогичным.

В заключение необходимо отметить, что поскольку п. 3 ст. 2 Закона о системе государственной службы позволяет устанавливать новые виды государственной службы путем внесения изменений и дополнений в данный Закон, постольку, по нашему мнению, при дальнейшей работе над законопроектами о конкретных видах службы выявится необходимость по пересмотру указанной системы видов государственной службы.

 

* Аспирантка СПбГУ. © Е. Г. Бабелюк, 2004

[1] Российская газета. 2003. 31 мая.

[2] Первым в истории России нормативным закреплением системы государственной службы считается Указ Петра Т «О Табели о рангах» (1722), предусматривающий три вида государственной службы — военную, придворную и статскую. В 1917 г. указанная система государственной службы была отменена, однако складывающаяся практика советского времени доказывала, что служба в Вооруженных Силах СССР и некоторых других органах государства (прокуратуры, МВД и др.) имеет свои видовые особенности и должна регулироваться специальным законодательством.