Современная модель конституции :

• Современная модель конституции.
  Чиркин, В. Е.
  

  Современная модель конституции : прежние и новые приоритеты

  В.Е.ЧИРКИН*

  В современном мире действует около 200 конституций различных государств, 300 основных законов (конституций, уставов) субъектов феде­раций (в Бразилии, Германии, России, США и др.), иногда принимаются конституции и в некоторых автономных образованиях (например, Кон­ституция 1998 г. Автономной республики Крым). На разных этапах развития общества, в различных государствах и государственных образованиях их основные законы содержат неодинаковые задачи, некоторые программные положения есть почти во всех конституциях. Не все основные законы, дей­ствующие в настоящее время, являются современными с точки зрения отра­жения в них реальных тенденций общественного развития. О целях построе­ния коммунизма говорится в Конституции КНДР 1972 г., идеи халифата пронизывают Конституцию (Основной низам) Саудовской Аравии 1992г., султаната Оман 1996 г., ОАЭ 1996 г. Вряд ли такие основные законы можно назвать современными, хотя они и действуют в наше время. С другой стороны, многие конституции (в том числе России) говорят о демократическом, социаль­ном, правовом государстве, о социальной солидарности общества и социальной справедливости. В соответствии с намеченными целями формулируются разные приоритеты развития общества, государства, различных объединений (коллективов), людей, личности (человека и гражданина). В научной лите­ратуре такие приоритеты иногда получают выражение в идеях открытого, коллективистского общества, трудового государства (трудно переводимое на русский язык выражение workfare state), свободной, всесторонне развитой («модернизированной») личности.

  Обусловленность конституционных приоритетов: общечеловеческие и социальные ценности. Конституция — продукт определенной ступени раз­вития общества и обусловленного этим в конечном счете сознания людей (есть, конечно, и субъективные взгляды «творцов конституции» при под­готовке проекта). На крутых поворотах истории возникают новые модели конституции, однако на них сказываются и наиболее общие традиции. Даже конституции стран тоталитарного социализма (например, Конституция РСФСР 1918 г. и последующие советские конституции), провозглашая раз­рыв с «угнетательским буржуазным строем», включают, хотя и по-своему толкуемые, положения о демократии («пролетарской»), о собственности, о власти, о правах человека («трудящегося») и т. д. Интересное положение о «демократической диктатуре народа» и сейчас содержится в Конституции Китая 1982 г. Многие из наиболее общих постулатов конституций возникли не без влияния различных религий, в том числе древнекитайских, индийских, христианства, ислама и др. (идеи добра, справедливости, общего блага), они были развиты общественной практикой человечества и теперь получили название общечеловеческих ценностей. Идея ценностей в ее научном истол­ковании сложилась, как известно, среди австромарксистов в конце XIX — начале XX в. как способ отбора и оценки исторических фактов. Затем она трансформировалась в понятие общечеловеческих ценностей; окончательно последнее название утвердилось после Второй мировой войны в концепции социал-демократии и евромарксистов. В конституциях мира нет слов «обще­человеческие ценности», они нигде официально не систематизировались, но уже первые писаные конституции (в США, Франции) закрепляли некоторые из них (власть народа, его суверенитет, «естественные» права человека, народное представительство, разделение ветвей власти, позже — парламента­ризм, местное самоуправление и др.). Однако в конституциях XVIII-XIX — начала XX в. отсутствовали специальные положения (кроме власти народа и собственности). Не было и социально-экономических прав личности (право на труд, образование и др.). Это были инструментальные конституции, прио­ритет которых — регулирование отношений власти (государственной власти) и человека, прежде всего с позиций «естественных» прав последнего.

  Изменения в содержании конституционной материи начались во время и после Первой мировой войны, причем всегда в связи с революционными событиями. Впервые в Конституции Мексики 1917 г. (действует до сих пор) говорилось о задачах «непрерывного улучшения экономического, поли­тического и культурного уровня жизни народа» (ст. 3), о распределении доходов и богатств между индивидами и социальными классами и др. Боль­шое количество социальных положений содержала Конституция РСФСР 1918 г. (с позиций ликвидации частной собственности и «эксплуататоров»), но в историю в качестве первой социальной конституции вошла Веймарская конституция Германии 1919 г. Эти конституции, а также ирландская 1937 г. (в ст. 43 закрепляла, что право собственности «должно регулироваться в соот­ветствии с принципами социальной справедливости») обозначали также начало перехода от индивидуалистических конституций (акцент на индивида) XVIII-XIX вв. к коллективистским конституциям будущего.

  Дальнейшее развитие концепция социальной конституции получила после Второй мировой войны (французская 1946г., итальянская 1947г., португальская 1976 г., бразильская 1988 г. и др.). Даже в японской Консти­туции 1946 г., проект которой составлялся американскими юристами в штабе оккупационных войск генерала Макартура, содержались некоторые социаль­ные положения, хотя американская традиция отрицательно относится к этому. Теперь даже в Конституции 1999г. традиционно консервативной Швейцарии есть раздел «Социальные цели».

  Современное общество — постиндустриальное, информационное, сво­бодное, в определенной степени коллективистское общество. Оно создает новые конституционные приоритеты (их мы рассмотрим ниже), однако это не значит, что оно отказывается от общечеловеческих ценностей, получивших выражение в конституциях XVIII-XIX вв. Напротив, оно воспринимает их и, перерабатывая, если это необходимо, поднимает на новую ступень, в том числе с позиций не только общечеловеческого, но и социаль­ного значения. Конституция современного общества по-новому определяет свой объект: это не только государство и личность, но система взаимо­связей — личности, коллектива, государства и общества. Думается, что дан­ные элементы могут составить и главные структурные части современной конституции. Современная конституция — не только «общественный договор» государственной власти и человека, не только закрепление результатов «клас­совой борьбы» (Ф. Лассаль, В. И. Ленин), хотя такие конституции бывали в истории (вспомним и Францию, и Россию), а итог состязательности и ком­промиссов, согласия различных социальных сил общества, документ, сохраня­ющий и развивающий прежние общечеловеческие ценности, формулиру­ющий и закрепляющий новые. Многие новые ценности нашли свою сжатую формулировку именно в основных законах конца XX в.

  Конституционные приоритеты положения личности. Изменения в консти­туционном регулировании положения личности связаны с изменением под­ходов общества к личности (не изолированный индивид, а член общества, которое должно проявлять минимум заботы о нем), с новой ролью кол­лективов в обществе (человек — часть разных коллективов, через которые, в частности, он выражает свою озабоченность и предпочтения, в том числе на выборах основных органов государства).

  В современном конституционном праве положение человека связано не только с его политическими (свобода объединения, слова и др.) и личными правами (право на жизнь, неприкосновенность личности, свобода передвиже­ния и др.), но и с социально-экономическими и культурными правами. Эти права (права на труд, отдых, образование, пенсию, охрану здоровья и др.) присутствуют во всех новых конституциях. Одновременно все чаще встает проблема, связанная с концепцией «естественных», нерушимых, «неотчужда­емых» прав человека. Требования признания таких прав были сформули­рованы в борьбе против произвола иноземного короля или его правительства (США), или абсолютного монарха (Франция). Теперь они зафиксированы в конституциях, но не являются «неотчуждаемыми» (есть смертная казнь, тюремное заключение, даже часовой на посту в определенных случаях вправе применить орудие на поражение). Да и международные пакты о правах человека 1966 г. допускают ограничение многих прав в целях обеспечения общественного порядка, публичной морали, здоровья населения и т. д. Анти­террористическое законодательство, принятое в 2001 г. в США, в 2002 г. в Великобритании и Германии, существенно ограничивает некоторые «естест­венные» права в интересах общества. Видимо, в новых конституциях XXI в. необходимо преодолеть разрыв в толковании естественных и позитивных прав, исключить из законодательства первую категорию как имеющую лишь историческое и идеологическое значение и создать общую концепцию прав человека, производных не от рождения и не от государства, а от общества.

  Приоритетом современных конституций являются не только и, может быть, не столько права человека, а достойное человека существование, опре­деленный уровень жизни, который обеспечивается каждому его члену общест­вом и государством. Положения об обязательном прожиточном минимуме, минимальном уровне заработной платы (почасовой в США, помесячной в России) существуют теперь в законодательстве многих стран. Вместе с тем в последние годы в связи с критикой концепции welfare state (о ней — ниже) все чаще (в том числе иногда и в официальных объяснительных записках к проектам новых конституций) говорится, что общество и государство должны обеспечивать лишь основные нужды человека, который, прекратив быть иждивенцем, должен сам заботиться о себе и о своей семье. В консти­туциях есть положения о праве работника на участие в деятельности (завод­ские советы) и доходах предприятия, о доплатах на членов семьи, находя­щихся на иждивении работника (такие доплаты осуществляет государство), и др. В конституции многих стран вошли положения об обязанностях лич­ности по отношению к обществу и государству, впервые закрепленные в основ­ных законах тоталитарного социализма, что было еще одним отходом от индивидуалистических приоритетов.

  Конституция и коллектив. В современном обществе естественно сложив­шиеся и созданные людьми различные коллективы выражают свои интересы, требуя внимания государственной власти (работники, предприниматели, интеллигенция, партия, профсоюзы, союзы, союзы работодателей и др.). Они оказывают существенное влияние на управление страной. В отличие от прошлого роль коллективов теперь находит свое закрепление в конституциях (впервые это было сделано в конституциях стран тоталитарного социализма), хотя это был долгий путь: еще в начале XX в. суды в США квалифицировали профсоюзы и их деятельность как «заговор» с целью помешать управлению собственностью.

  Среди общественных объединений приоритет отдан политическим партиям (нередко даже новейшие демократические конституции не упоми­нают о роли других коллективов). В странах тоталитарного или авторитар­ного социализма (последняя формулировка теперь все чаще применяется в литературе по отношению к Китаю) приоритетом конституционного регули­рования является закрепление «навсегда» руководящей роли коммунисти­ческой партии в обществе и государстве (этот принцип сохранен и в Китае, хотя принцип марксизма-ленинизма, что подтвердил последний съезд ком­мунистической партии Китая в 2002 г., заменен в уставе партии положением о патриотизме). Эту партию нельзя отстранить от власти путем выборов (она конституционно руководящая), другие партии (если они есть в социалисти­ческих странах) должны быть не оппозиционными, а союзными с ком­мунистическими партиями.

  В демократических странах конституционный приоритет — много­партийность. Роль партии — формирование политической воли народа и содей­ствие ее выражению путем выборов (конституции Германии, Франции и др.).

  В новых конституциях получают развитие коллективные права (в ранних писалось только об индивидуальных). Правда, в Декларации независимости США 1776 г. и во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. говорилось о праве народа на сопротивление угнетению (имелись в виду королевское правительство Великобритании, угнетавшее колонистов, и абсолютный монарх Франции). В современных конституциях некоторых стран Африки, народы которых свергли деспотические режимы, на это также указывается, но есть оговорка: сопротивление мирными средствами (в качестве примера иногда названа кампания гражданского неповиновения).

  В некоторые конституции вошло коллективное право народов (наций, этносов) на самоопределение. Однако что касается субъектов федерации, то в конституционном праве стран мира утвердилось понимание, сформулированное в 1998 г. в решении суда Канады в связи с попытками сецессии провинции (субъекта федерации) Квебек. В провинции были проведены два референдума по данному вопросу Верховный суд исследовал эту проблему два года и в своем решении указал, что право на отделение путем референ­дума имеет только субъект федерации, обладающий особым национальным составом населения, но одностороннее отделение и в подобном случае невоз­можно: нужны согласие и учет интересов государства и остающихся субъектов федерации. В России действует конституционный принцип ст. 5 Консти­туции РФ 1993 г.: самоопределение возможно только в рамках Российской Федерации.

  В отдельные новые конституции вошли положения о коллективных правах женщин, инвалидов, пенсионеров, детей (Бразилия, 1968). Иногда они имеют конкретный характер: выплата пенсионерам 13-й пенсии к Рож­деству, но часто сформулированы довольно абстрактно. Есть и другая проб­лема: насколько возможно расширять перечень коллективов и кто останется без коллективных прав?

  В ряде стран (Португалия, Латинская Америка) роль коллективов в кон­ституциях повышена введением института коллективного действия. Он имеет несколько сторон: право определенного коллектива граждан требовать отмены актов, нарушающих, например, экологию, право коллектива, где член состоит не менее одного года, требовать через суд устранения или ограничения прав этого члена, и др.

  Конституция и государство. Современные конституции отошли от концепции «гражданского общества», имеющей идеологический характер и связанной с определенным этапом развития: «государство — ночной сто­рож». Термина «гражданское общество», якобы отдельно стоящее от государ­ства, конституции не знали раньше, не известен он им и теперь. Господствует акцент на расширении регулирующей роли государства. Оно контролирует экономические отношения (формы собственности, прогнозирование раз­вития экономики, конкуренция и монополии и др.), социальную роль самого государства (обязательное образование, пенсии и др.), отдельные аспекты духовной жизни, которые можно упорядочить (например, многообразие идеологии, запрещение расизма, пропаганды терроризма и др.). Огромная регулирующая роль государства теперь признана в мире: считается, что она должна исправлять недостатки стихийного (в том числе рыночного) раз­вития.

  Хотя в конституциях нет этого термина, считается, что современное государство должно быть workfare state, рабочим государством, благоприят­ствующим труду. Концепция государства welfare state вызывает иногда критику, поскольку считается, что она снижает активность человека, привыкающего к благодеяниям государства.

  Все чаще в конституциях приоритет отдается смешанной форме правле­ния — полупрезидентской, полупарламентской республике. Большинство новых постсоциалистических государств избрали такую форму. Считается, что она позволяет соединить достоинства президентской республики (напри­мер, стабильность правительства) с преимуществами парламентарной (ответственность правительства перед представителями народа — парламентом) и устраняет недостатки каждой из них.

  В формах государственно-территориального устройства также заметны поиски новых приоритетов: попытки соединить положительные стороны унитарного государства и государства федеративного, одновременно избежав их недостатков (например, излишняя централизация в унитарном, ее недо­статок в федерациях). В связи с этим появилась новая форма, которую назвали региональным государством. Пока что таких стран мало (Италия, Испания, ЮАР и др.).

  В связях местного самоуправления и государственных органов наблюда­ются новые моменты. Отрицательное определение (местное управление не входит в систему органов государства — ст. 12 Конституции РФ) не дает полной ясности об их взаимосвязях. Характеристика органов местного само­управления как «агентов государства», применяемая в некоторых зарубежных изданиях, тоже принимается далеко не всеми. Видимо, конституционные приоритеты в регулировании отношений органов государства и местного самоуправления будут заключаться одновременно в разделении полномочий и средств, с одной стороны, и кооперации — с другой. В низовом уровне муниципальных образований (общинном звене) соединение государства и местного самоуправления достигается тем, что лицо, избранное населе­нием на должность мэра, утверждается правительством (министром внутрен­них дел) одновременно как представитель государственной власти в общине. В региональных звеньях (выше общины, в единицах районного, областного и т. д. деления, но не в субъектах федерации) развитие, видимо, пойдет по пути, который рекомендуется проектом Хартии Совета Европы о региональ­ном муниципальном самоуправлении. Он гласит, что нельзя ограничиваться только назначенным в данный регион государственным чиновником (пре­фектом, губернатором), должны быть и избранные населением органы.

  Конституция и общество. В отличие от конституций XVIII-XIX вв. регулирование основ общественного строя стало одной из приоритетных сторон современных конституций. Они устанавливают основы экономической системы, социальных отношений, политической системы и некоторые основы духовных отношений в обществе. В целом конституция представляет каркас тех отношений, которые характеризуют суть современного общества.

  В сфере экономики утвердилось новое отношение к собственности. Речь идет о закреплении многообразия форм собственности, их равноправном положении и о принципиальном изменении отношения к частной собствен­ности. Теперь конституция не провозглашает частную собственность «свя­щенной и неприкосновенной», как это закрепила ст. 17 французской Декла­рации прав человека и гражданина 1789 г. Ныне основные законы уста­навливают: собственность обязывает, она должна выполнять социальную функцию в обществе и может быть ограничена и изъята у собственника. Национализация теперь никого не пугает. Она правомерна, если этого требуют интересы общества, путем издания закона (в спорных случаях устанавливается судом).

  Многие новые конституции предусматривают программирование эконо­мики. В демократических странах это не директивное планирование по видам продукции (произвести столько-то тонн стали или чулочно-носочных изделий в конце пятилетки), а индикативное планирование путем установления приоритетов для определенных отраслей, инвестиций и использова­ния финансовых рычагов. В некоторых конституциях закрепляются исклю- чительные объекты государственной собственности, говорится об участии работников в управлении экономикой, называются некоторые принципы распределения общественного продукта, указывается, что рынок сочетается с государственным регулированием, в отдельных разделах упорядочиваются государственные финансы, говорится не о займах у населения (как в Консти­туции РФ), а об управлении государственным внешним долгом (чего в Кон­ституции РФ нет, хотя долг составляет более 140 млрд долл. США). В итоге главный приоритет — социально ориентированная экономика. В единичных конституциях есть положения такого рода.

  В сфере социальных отношений конституционные приоритеты — социаль­ный диалог, социальная солидарность и социальная справедливость. Это — совершенно новые подходы, которых не знали конституции XVIII—XIX вв., проникнутые индивидуализмом. Современные конституции не исключают противоречий в обществе, состязательности социальных и политических сил, напротив, они их предполагают, ибо без этого нет развития, но они призваны решать также противоречия на основе компромиссов, на путях поисков социальной солидарности по решению «общих дел» общества. Идеи социальной солидарности, социальной справедливости, социального партнер­ства есть в конституциях Италии, Португалии, Египта, Чехословакии, Польши и некоторых других стран, их нет в российской Конституции. Правда, в рос­сийских законах об общественных объединениях (1995), о политических партиях (2001) говорится, что идеи социальной солидарности не означают проповедь социальной вражды, запрещенную конституцией.

  В конституции капиталистических стран вошли положения об особой роли «трудящихся в обществе», об особой заботе государства в отношении тех слоев населения, которые обладают меньшими возможностями, положе­ния о том, что уровень государственной поддержки не может быть ниже прожиточного минимума, и др. Социального равенства невозможно достичь, по крайней мере в современном обществе (это было обещано только в буду­щем при коммунизме), но приоритеты современных конституций в регулиро­вании социальных отношений — это смягчение вопиющего социального неравенства, обеспечение прожиточного минимума, достойного существо­вания человека, помощь государства и общества наименее обеспеченным слоям.

  В сфере политической системы помимо уже отмеченных положений, относящихся к государству, новые конституции создают условия для равно­правной соревновательной борьбы за доступ к государственной власти, что относится прежде всего к политическим партиям, но не только к ним. Различ­ные группы давления, общественное мнение также имеют свои возможности, хотя в подавляющем большинстве стран среди общественных объединений кандидатов на выборах могут выдвигать только партии (может быть и само­выдвижение или выдвижение группой избирателей). Политическая состяза­тельность, как устанавливает Конституция Чехии (вступила в силу в 1993 г.), является основным принципом функционирования политической системы. Разумеется, это предполагает политический плюрализм. Соответствующая формулировка есть и в Конституции РФ (положений о роли партий в ней нет).

  В сфере духовной жизни общества демократические конституции уста­навливают общий принцип — идеологический плюрализм. Лишь единичные демократические конституции запрещают определенные виды человеко­ненавистнической идеологии (например, в Болгарии — фашизм). Законы многих стран, принятые в 2001—2002 гг., запрещают распространение идео­логии терроризма. Недемократические конституции провозглашают единст­венную допустимую идеологию (например, идеи марксизма-ленинизма и маоцзедунизма в Китае).

  Некоторые конституции (например, португальская) содержат положения о средствах массовой информации, предусматривая, в частности, создание общественных наблюдательных советов на телевидении. Более подробно эти вопросы регулируются текущим законодательством.

  Современные конституции воспринимают общечеловеческие ценности прошлого, поднимают их на новый уровень и формулируют новые приори­теты — приоритеты свободного, социализированного и коллективизированного общества, человека с достойным жизненным уровнем. Во многих случаях это еще не реалии, а программы, но развитие в данном направлении продолжается.

   

  * Доктор юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, главный научный сотрудник ИГП РАН.

  © В. Е. Чиркин, 2003