Закон о нормативных правовых актах и практика российского

правотворчества

· Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества (Е.А. Юртаева, "Журнал российского права", N 5, май 2006 г.)

Современную правотворческую практику характеризует небывалая интенсивность в принятии нормативных правовых актов: все социально значимые решения в государственном механизме управления обществом, как правило, требуют должного их нормативного обеспечения. К тому же высокая динамичность в возникновении новых сфер и отраслей, которые нуждаются в правовом нормировании, это требование актуализирует. В первую очередь в связи с потребностями государственного развития, проведения масштабных преобразований в сфере административных, судебных, налоговых отношений. Однако заметна и общая тенденция к стабилизации социально-политической ситуации в стране. Поэтому правовая база не только реформ и преобразований, но и "повседневного" государственного бытия постоянно нуждается в дополнении, корректировании, исключении устаревающих и введении новых законодательных механизмов.

В этих условиях приобретает особенный смысл проблема нормативного урегулирования правотворчества в качестве единой, основанной на общих принципах, целеориентированной, планомерной, технологически обеспеченной нормообразующей деятельности, а также нормативное оформление ее наиболее рациональных средств, методов и инструментария.

Задача нормативного закрепления принципов и порядка правотворчества при этом не ставится в качестве самоцели. Российская правовая система в целом, система российского права как теоретико-правовой концепт и система российского законодательства*(1) как его нормативное выражение объективно нуждаются в упорядочении. Главная практическая цель такого упорядочения - совершенствование юридического качества нормативных правовых актов, формирование единой и непротиворечивой системы российского законодательства, строгая согласованность нормативных правовых актов, высокое содержательное и юридико-техническое качество подготовки их текстов, организационная и ресурсная обеспеченность реализации правовых норм. Хотя очевидно, что даже будучи нормативно закрепленными, сами по себе эти правовые нормы не будут действовать: в механизме их реализации не последнюю роль играют исполнительность и дисциплина тех, кто нормы закона будет применять. Тем не менее, как видится, именно с нормативным утверждением правил о правотворчестве тесно связана проблема эффективности нормативного правового регулирования.

Эффективность правового регулирования зависит от множества факторов, которые сопровождают правоподготовительную и правореализующую деятельность органов государственной власти, иных органов, учреждений и лиц. Нынешняя практика правотворческой работы пока не обрела тех характеристик системности, плановости, скоординированности, которые позволили бы в необходимой мере обеспечить качество и стабильность действующих норм позитивного права. Но именно плановость, системность, скоординированность в деле правотворчества в настоящее время наиболее нуждаются в практическом их нормативном разрешении.

В научном плане потребность в создании теоретической модели юридических операций, обеспечивающих подготовку нормативного правового акта и иные действия, с которыми связано приобретение им юридической силы, в значительной мере снята: доктринальные решения в обеспечение правотворческой деятельности вырабатываются, предлагаются практике в виде разного рода научных исследований, концепций, научно-методических рекомендаций, которые, заметим, с разной степенью успешности внедряются в правотворческой деятельности.

В этой сфере интенсивная научно-экспертная работа проводится в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Одним из направлений деятельности Института является разработка концепций развития российского законодательства: экспертно-аналитическая оценка проводится в отношении тенденций развития системы современного российского законодательства, качества внутрисистемных правовых связей, международно-правового влияния на ход законотворческой работы, а также процессуальных аспектов теории и практики законодательного творчества, научно-экспертного, информационного и др. сопровождения законодательной работы*(2).

Однако доктринальная обеспеченность практической законопроектной деятельности не снимает проблемы законодательного урегулирования вопросов, связанных с определением предмета закона или иного нормативного правового акта, правилами подготовки и оформления проекта, видовой соотносимостью законов, подзаконных актов и их типологией, планированием правотворческой работы, экспертной оценкой подготовленных проектов нормативных правовых актов. Предложения, обосновывающие необходимость подготовки "закона о законах", концепции закона и инициативные проекты активно начали появляться в конце 80-х гг. прошлого столетия*(3). Законодательное регулирование правотворческой практики должен, как предполагается, обеспечить федеральный закон "О нормативных правовых актах Российской Федерации", проект которого был одобрен в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 11 ноября 1996 г. К настоящему времени его концептуальное значение в практическом законотворчестве не единожды пересматривалось. Но понимание необходимости урегулировать наиболее важные вопросы законотворческой деятельности в федеральном законе всякий раз возвращает к этому законопроекту.

Действительно, решения в отношении немалого объема проблем, связанных с процессом подготовки законопроектов, проектов иных нормативных правовых актов, еще не стабилизировались на том уровне, который необходим для закрепления их в качестве нормативного эталона; множество вопросов потребуется решить, устанавливая нормативные правила, например, в области определения предмета закона, юридической техники или взаимодействия федеральных и иных органов, участвующих в правотворческой деятельности.

Справедливо исследователи указывают на позитивный опыт некоторых зарубежных государств, где наиболее значимые вопросы, связанные с нормативным закреплением основополагающих принципов и порядка отправления законотворческой функции государственными органами, урегулированы в Основном законе государства*(4); применительно к законодательному опыту Российской Федерации предлагается включить соответствующие нормы в текст Конституции России. Аргументируются и позиции тех, кто считает, что нормы, устанавливающие порядок подготовки и издания федеральных законов, должны определяться в акте, имеющем более высокую юридическую силу, чем федеральный закон, например, в федеральном конституционном законе.

Тем не менее принятие одобренного в своей концептуальной части проекта федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации" представляется актуальным именно для придания правотворчеству значения главного системообразующего элемента в общей структуре деятельности государства, нормативного определения назначения закона как основного инструмента в механизме социального управления*(5). Более того, возможности концептуальной доработки этого законопроекта пока также не исчерпаны.

Из наиболее остро стоящих и нуждающихся в нормативном разрешении проблем, связанных с правотворчеством, отметим такие.

В настоящее время на программной, плановой основе осуществляется работа по подготовке проектов федеральных законов. Подготовка иных нормативных правовых актов также подчинена реализации определенных программных ориентиров, однако планирование нормотворчества в качестве деятельности, осуществляемой с участием разных органов и лиц, взаимно обеспечивающих ее результативность, не практикуется, несмотря на острую необходимость согласования нормотворческой деятельности по уровням и органам (лицам), задействованным в этой работе*(6). Единому общегосударственному плану правотворческой деятельности целесообразно придать статус документа, обеспечивающего согласованное и гармоничное течение деятельности по подготовке законов, а также разрабатываемых на их основе подзаконных актов. Наличие такого плана позволит иметь развернутую картину государственной политики, ее трансформацию в конкретные законодательные решения - не только федеральные законы, но и иные нормативные правовые акты.

Необходимым представляется законодательное закрепление градации нормативных правовых актов по их видовым классификационным признакам. Установленная в федеральном законе в виде иерархической "лестницы", она позволит безошибочно определять юридические характеристики соответствующего нормативного правового акта - его юридическую силу, приоритет в процессе правоприменения и др. Федеральный конституционный закон или федеральный закон, кодекс как головной акт отрасли или текущий федеральный закон, общий или специальный закон - все это обусловливает особенности действия закона. Общий ход нормотворческой работы необходимо ориентировать в направлении единой системы координат. Развитие российской правовой системы (а также системы права и системы законодательства как ее составных частей) должно осуществляться строго в соответствии с установленной классификацией нормативных правовых актов.

Соотношение видов актов - важнейший вопрос нормотворческой деятельности. Однако на сегодня даже эта сфера правотворчества не является в необходимой мере юридически обеспеченной. Если в отношении федеральных конституционных законов, тематика которых определена в тексте Конституции Российской Федерации, законотворческая практика достаточно единообразна и стабильна, то о федеральных законах этого сказать нельзя. Причем речь идет не только об основах законодательства или кодексах как разновидностях федерального закона - их особенности еще как-то могут быть объяснены.

В отдельные федеральные законы включаются нормы о том, что иные законы принимаются "в соответствии" с данным законом, либо о том, что определенные нормы, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать данному федеральному закону, допустимость которых вызывает серьезные сомнения.

Вопросы вызывает и другое. В силу определенной Конституцией Российской Федерации "структуры законодательства", формируемой на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, а также примыкающей к ней системы правовых актов, создаваемой органами местного самоуправления, и способа разграничения предметов ведения между первыми двумя уровнями законодательное регулирование находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предметов с точки зрения их законодательных полномочий можно признать не вполне удовлетворительным. Дело в том, что содержание многих, если не большинства, федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в последующем текстуально воспроизводится в законах субъектов Российской Федерации. Ненужность такого копирования отмечалась неоднократно; то, что подобная практика "усиления" действия федерального закона законом субъекта Российской Федерации принижает роль федерального закона и девальвирует его юридическую силу, отмечается реже.

Такую практику, как видится, можно исправить изданием Основ законодательства. Устанавливая общее для Федерации и всех ее субъектов законодательное нормирование, Основы законодательства оставляют возможность собственной законодательной регламентации в соответствии с внутренними потребностями для субъектов Российской Федерации. Поэтому, думается, целесообразно вернуться к возобновлению практики подготовки проектов федеральных законов в форме Основ законодательства, что следует закрепить в предлагаемом к разработке законе о нормативных правовых актах.

Другая из широко известных форм федерального закона - кодекс. Практически во всех "традиционных" отраслях законодательства кодексы изданы в качестве основного, головного акта отрасли, базового или системообразующего закона, обеспечивающего необходимую системность законодательства внутри отраслевого структурного комплекса. Кодекс издается для того, чтобы систематизировать, кодифицировать (при накоплении "критической" массы норм в какой-либо сфере законодательного регулирования) совокупность норм, которая институирует данную группу норм в качестве отрасли законодательства. Так, в частности, изданы Гражданский кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации и другие "отраслеобразующие" кодексы.

В настоящее время прослеживается тенденция относить к отрасли законодательства любую из тем законодательного регулирования; предметом соответствующих кодексов становятся образование, выборы, градостроительная политика, на очереди - медицина, спорт. Целесообразность кодификации весьма небольшого по объему и скудного по нормативной содержательности правового материала вызывает большие сомнения. Подготовка медицинского кодекса, при отсутствии даже минимального объема подлежащих кодификации законодательных актов о здравоохранении, не позволит при создании этого акта выдержать требование о включении в акт норм, соответствующих юридической значимости закона. В лучшем случае это будет декларация целей медицинского обслуживания населения, в худшем - сборник инструкций и регламентов, действующих в области здравоохранения.

Нуждается в упорядочении практика подзаконного правотворчества. Проблемы, возникающие в этой сфере, не могут быть обойдены при разработке закона о нормативных правовых актах*(7). Эта проблема не нова. Также следует специально отметить необходимость упорядочения видового разнообразия документов общестратегической направленности (концепции, разнообразные программы, в том числе целевые, доктрины, стратегии и др.) и их юридически обязывающего содержания. Это необходимо еще и потому, что все эти концепции, программы, стратегии, доктрины предлагают разработку законодательных актов, а для практики правотворческой деятельности небезразлично соотношение юридической силы актов, лежащих в основе предлагаемых к разработке проектов федеральных законов.

В нормативном урегулировании нуждаются все этапы подготовки текста нормативного правового акта. В начале работы важно концептуальное "наполнение" его содержания. Правильность замысла определит качество будущего нормативного решения: концептуальная ошибочность может не просто снизить эффективность действия данного закона, но негативно отразиться на всем законодательстве в целом.

Важно нормативное закрепление правил избрания вида проекта подготавливаемого нормативного правового акта: нового акта, изменения действующего или новой редакции (нового текста) нормативного правового акта. Сейчас внесение изменений в действующие акты чаще всего вызывается необходимостью коррекции действующих актов с целью их осовременивания. Однако нередко законы нуждаются в изменении из-за спешной их подготовки и обусловленного этим невысокого качества: после введения в действие принятых законов обнаруживаются противоречия и пробелы. В отношении исправления принятых поспешно, с нарушением требований о содержательном и юридико-техническом оформлении проектов федеральных законов и иных нормативных актов также следует выработать единые правила и закрепить их законодательно.

В законодательном закреплении нуждается механизм реализации нормативных правовых актов. На этапе формирования юридического содержания нормативного правового акта следует оценивать ресурсы, от наличия которых будет зависеть действие будущего акта. При наличии необходимых правовых, организационных, финансовых и иных механизмов можно рассчитывать на реальность применения будущего закона, при отсутствии - их необходимо создавать параллельно с созданием закона.

Кроме того, издание закона должно сопровождать своевременное и исчерпывающее подзаконное регулирование. Введение законодательного решения в отсутствие подзаконных регуляторов тогда, когда с ними связана юридическая действенность закона, следует максимально ограничить. Целесообразной практику введения в действие вступившего в юридическую силу закона спустя длительное время назвать нельзя.

Создание нормативного правового акта предполагает его проработку и с содержательной, и с юридико-технической сторон. Выделить какую-то из них в качестве главной или основной не представляется возможным. И то и другое в равной мере влияет на общее качество законодательного документа; недостатки и того и другого способны результативность предлагаемого нормативного решения уменьшить до минимума. Довольно часто подготавливаемые ныне проекты нормативных правовых актов не вполне соответствуют актам более высокой юридической силы, не согласуются либо прямо противоречат действующим законам, содержат внутренние противоречия; часто недостаточно обоснованы в финансово-экономическом плане, встречаются недостатки структурного исполнения; терминологические неувязанности и др.

Чтобы избежать этих и подобных погрешностей в законотворческой работе, необходимо на стадии подготовки проекта проводить его всестороннюю оценку. Речь идет о разного рода прогнозных экспертных оценках проектов нормативных актов*(8). Экспертиза с содержательной стороны должна включать всестороннюю оценку: экономическая целесообразность и ресурсная (включающая финансовую) обеспеченность, прогнозы возможных социально неблагоприятных (включая экологические) последствий, соответствие международным стандартам в области обеспечения прав человека и др. Отдельный вопрос - проведение научной правовой экспертизы, проводимой научными учреждениями: такую экспертизу (в силу объективированного подхода к ее проведению) целесообразно практиковать, по возможности, предельно широко. Кроме того, целесообразно ставить вопрос об осуществлении независимой общественной экспертизы проектов особо социально значимых нормативных правовых актов по аналогии с участием общественности в экспертной оценке наиболее важных законопроектов, рассматриваемых парламентом Российской Федерации, осуществляемой членами Общественной палаты. Общественный контроль за нормотворческой деятельностью федеральных органов исполнительной власти, думается, может быть небесполезным.

Весьма существенным представляется законодательное закрепление правил, относящихся к юридической технике. Низкий уровень проработанности текстов отдельных нормативных правовых актов существенно затрудняет их реализацию, ведет к правоприменительным ошибкам. Правила юридической техники - это все, что касается принципов и приемов оформления, поиска оптимальной структуры акта, полноты охвата нормативного материала в тексте проекта того или иного нормативного акта: то есть то, что характеризует юридико-техническое исполнение нормативного правового документа. Ныне замечания по юридико-техническому оформлению вызывают многие акты. Они касаются способов структурирования текстов и нумерации их структурных единиц; порой неоправданные объемы и сложности лексического исполнения значительно затрудняют понимание и восприятие норм того или иного нормативного правового акта. В настоящее время какие-либо правила о юридической технике существуют лишь в виде методических материалов*(9).

Методические правила по организации законопроектной работы в федеральных органах исполнительной власти были утверждены Минюстом и Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (приказ от 10 января 2001 г. N 3/51); Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (согласованные Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Правительства Российской Федерации и Департаментом по связям с Федеральным Собранием, общественными организациями и религиозными объединениями Аппарата Правительства Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации) в ноябре 2003 г. были разосланы для использования в работе в помощь субъектам права законодательной инициативы.

Одна из проблем, нуждающихся в законодательном разрешении в федеральном законе о нормативных правовых актах, - это понятийно-терминологический аппарат законодательства. Это относительно стабильная, мало подверженная изменениям его часть, правильное использование которой служит важным средством поддержания единства, согласованности и системности действующего законодательства.

Нынешнюю, например, законодательную практику негативно характеризует тотальное скапливание дефиниций в массиве законодательства: в федеральных законах навязываются определения общеупотребительных слов и выражений, при этом чаще всего бывает очевидно, что включение их в текст закона преследует не практическую цель - обеспечить содержательное восприятие текста, а оформительскую, "экстерьерную" - снабдить текст закона дефинициями, не несущими какой-либо дополнительной содержательной, нормативной, иной полезной нагрузки, помимо той, которая определена его основным лексическим назначением. Необходимость включения в текст нормативного акта различных дефинитивных разъяснений отдельных слов и выражений должна быть законодательно урегулирована.

Основная цель подготовки проекта федерального закона о нормативных правовых актах (и, соответственно, результат этого закона после его принятия) будет достигнута, если подготовленные на основе его норм проекты нормативных актов, принятые и одобренные законодательным органом, а также подписанные и обнародованные, станут эффективными в применении, действенными на практике. Конечно, эффективное применение нормативных актов связано не только с качеством исполнения их текстов; оно сопряжено также с дисциплиной и ответственностью органов и лиц, обеспечивающих и гарантирующих выполнение принятого нормативного правового акта. Поскольку правоприменение отнесено к числу основных функций органов исполнительной власти, главными слагающими деятельности органов и лиц, задействованных в реализации законов, должны являться грамотность и дисциплинированность в принятии правоприменительных решений, ответственность за результаты принятия таких решений, контроль за качеством правоприменительных решений.

С утилитарной точки зрения нормативный акт можно охарактеризовать как полезный, если оценка результатов будет положительной в отношении такого показателя, как достижение социально значимого результата, на который был рассчитан нормативный правовой акт, в области экономической, социальной, культурной, экологической и иных форм жизни общества, отдельных граждан.

При подготовке наиболее значимых для населения нормативных правовых актов следует предусмотреть механизмы, направленные на всестороннюю защиту от возможных побочных негативных последствий: максимальную публичность при их разработке, разъяснительную работу по толкованию его целей и ожидаемых результатов, экспериментальное введение в действие в отдельных регионах и т. п. Такой подход, если он будет закреплен в качестве обязательной нормы для введения наиболее социально значимых нормативных правовых актов, в первую очередь федеральных законов, позволит своевременно исправлять выявленные недостатки наиболее "болезненных" в социальном плане нормативных решений. Сегодня это в большей степени связано с разграничением полномочий между уровнями публичной власти, а также теми ныне разрабатываемыми законами, которыми планируется осуществить реформу государственного сектора науки, культуры, преобразования в сфере ЖКХ.

Законодательная деятельность в целом - от планирования подготовки проектов нормативных правовых актов до введения их в действие - при всей ее значимости в системе государственного управления не может считаться самодостаточной. Действенность любого закона, достижение результата, на который рассчитан закон, однозначно гарантированы быть не могут. Исполнение нормативных правовых актов не обеспечивается универсально. Всякая норма не может быть внедрена исключительно посредством государственного законотворческого механизма. При реализации нормативных правовых актов включаются "попутные" механизмы, которые способны заблокировать, либо, наоборот, обеспечить беспрепятственное их исполнение. Это, например, их материальная обеспеченность, экономическая целесообразность, нравственная обоснованность и др. Учет "помогающих" и "препятствующих" реализации будущего закона условий в процессе подготовки законопроекта - обязательный элемент формирования законодательного регулирования. Поэтому "отслеживать" действенность, анализировать и оценивать состояние федерального законодательства в целом - необходимое условие для нормальной организации последующей правотворческой работы, поскольку анализ существующего состояния законодательства позволяет делать прогнозы относительно его динамики, намечать пути развития.

Поиск наиболее удачных нормативных правовых решений для закрепления их в качестве нормы закона, который бы ввел практику правотворческой работы в русло законодательно обеспеченной, отвечающей современным требованиям социального развития деятельности, целесообразно проводить на основе мониторинга законодательства. Например, необходимо специально отслеживать своевременность подготовки проектов федеральных законов, которыми реализуются отсылочные нормы какого-либо изданного федерального закона, или подзаконных актов, если их принятием обусловлено действие принятого федерального закона. Целесообразен мониторинг практики по преодолению коллизионности законодательных актов или отдельных правовых норм, исправлению погрешностей принятых и действующих федеральных законов, иных нормативных правовых актов. Мониторинг законодательства в качестве обязательного элемента в схеме обеспечения законоподготовительной работы следует предусмотреть в законе о нормативных правовых актах.

В настоящее время спорные положения налаживания "обратной связи" между правотворческой деятельностью и правоприменительной практикой активно обсуждаются в рамках научно-практической дискуссии "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение", инициированной Комиссией Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В числе рекомендаций, выработанных в ходе данной дискуссии, - необходимость проведения на постоянной основе работы по оценке эффективности реализации законов. Оценивать эффективность закона предполагается через сопоставление норм федерального закона с фактическими результатами в регулируемой данным законом сфере, проводя разнообразную статистическую, социолого-информационную работу. Высказывается мнение о необходимости учреждения для проведения мониторинга эффективности законодательства специальных центров в аппаратах законодательных органов (как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации), при Президенте Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации, в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также Всероссийского центра мониторинга права. Представляется, что и сейчас, когда организационно-институциональное оформление этой идеи еще не осуществлено, задача оценки эффективности законодательного регулирования не может сниматься с повестки дня.

Более того, не следует, по-видимому, мониторинг эффективности законодательства определять как завершающее звено комплексной деятельности по созданию механизма законодательного регулирования и определению его эффективности. Мониторинг состояния законодательства с целью повышения его качества, кроме того, будет малополезен, если его проведение связывать с действием лишь отдельного круга актов.

Мониторинг целесообразно проводить с целью прогнозирования эффективности проектируемых законов. Такой подход позволит и при отсутствии специально на то уполномоченных структур проводить оценку состояния действующего законодательства на постоянной основе. Органы исполнительной власти в силу специфики своей деятельности и сейчас проводят работу по обобщению правоприменительной практики с точки зрения действенности законов; они наиболее нацелены на выявление ситуаций, требующих принятия законов, определение приоритетов развития законодательства. Задача в том, чтобы обобщение такой информации проводилось системно и на постоянной основе.

Мониторинг целесообразно проводить для анализа законодательства с точки зрения соответствия стратегическим целям развития государства, оценки результативности деятельности по подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов, корреляции правотворческой работы с требованиями системности законодательства, правилами юридической техники с целью совершенствования организации правотворческой деятельности, правильного ориентирования и ее, и правоприменительной практики.

Ресурс законодательного регулирования закона о нормативных правовых актах, как представляется, целесообразно использовать в полной мере в деле унификации законотворческой работы, осуществляемой субъектами Российской Федерации*(10). Конституционное полномочие федеральных органов государственной власти по обеспечению проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области образования, науки, здравоохранения, социального обеспечения и др. может быть снабжено нормативным закреплением компетенции по определению приоритетных направлений законодательной работы в субъектах Российской Федерации. Кроме того, вниманием данного закона, в силу определенного им предмета - нормативные правовые акты, не могут быть обойдены наиболее значимые вопросы правотворческой работы органов местного самоуправления. Поэтому, по-видимому, будет целесообразным пересмотреть предмет самого закона о нормативных правовых актах. Если в первом чтении Государственной Думой был принят проект федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", то ныне имеется достаточная аргументация в пользу подготовки проекта закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" с расширенным, по сравнению с прежним, предметом закона, включением в него нормативных правовых актов уровня субъектов Российской Федерации и уровня местного самоуправления.

В концептуальном плане содержание закона о нормативных правовых актах должно урегулировать проблемы совершенствования качества подготовки нормативных правовых актов, содействия повышению их эффективности, упорядочения их системы. Поэтому видится целесообразным включение в его текст норм, определяющих, в частности: природу и типовидовые характеристики нормативных правовых актов; планирование подготовки нормативных правовых актов и их принятия; правила подготовки и оформления текстов нормативных правовых актов, а также имплементации норм международного права; экспертную оценку нормативных правовых актов; порядок официального опубликования и вступления в силу; вопросы реализации нормативных правовых актов; толкование; условия изменения нормативных правовых актов; мониторинг реализации, а также правила о способах устранения коллизий нормативных правовых актов; учет нормативных правовых актов; ответственность органов и лиц в сфере правотворчества и реализации нормативных правовых актов.

Не все из перечисленных вопросов, которые предполагается решить в законе о нормативных правовых актах, имеют однозначное решение; некоторые из них и в науке представляются дискуссионными*(11). Тем не менее думается, что богатая практика правотворческой деятельности и высказанное ранее авторитетными российскими исследователями научное видение проблемы законодательного урегулирования нормотворческой практики станут хорошей основой для законодательного осмысления стоящих перед современной практикой правотворчества актуальных задач. Тем более что система фундаментальных элементов, составляющих основу, "костяк" всей правотворческой деятельности, которая должна "пронизывать" весь комплекс работ по созданию нормативного правового регулирования и которая может быть определена как основополагающие принципы правотворческой работы, к настоящему времени определены и нашли поддержку и в научной, и в среде практиков. Законодательное регулирование сферы правотворчества должно быть нацелено на постепенную модернизацию законодательства на основе тех задач, которые определены государственной правовой политикой, с опорой на системность в планировании законопроектной работы, стабильность в законодательном регулировании, обеспечение надлежащего качества законодательства и эффективность законотворчества в целом.

Е.А. Юртаева,

ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 5, май 2006 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) Здесь термин "законодательство", вопреки его буквальному значению, будет использоваться в значении "система нормативных правовых актов", а не как синоним "системы законодательных актов". Такое отступление от точного смысла термина "законодательство" автор позволила себе исключительно по соображениям избегать тавтологичности из-за вынужденно частого употребления слов "нормативный", "нормативность" и т.п.

*(2) В настоящее время выпущено четвертое издание Концепций развития российского законодательства (см.: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, д-ра юрид. наук, проф., засл. юриста РФ; Ю.А. Тихомирова, д-ра юрид. наук, проф., засл. деятеля науки РФ; Ю.П. Орловского, д-ра юрид. наук, проф., засл. деятеля науки РФ. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2004).

*(3) См., например: Казьмин И.Ф., Поленина С.В. "Закон о законах": проблемы издания и содержания // Советское государство и право. 1989. N 12. С. 3-9; Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. Инициативный проект закона "О нормативно-правовых актах Российской Федерации" // Государство и право. 1992. N 7. С. 76-86; Поленина С.В., Лазарев Б.М., Лившиц Р.З., Козлов А.Е., Глушко Е.К. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах РФ // Государство и право. 1995. N 3. С. 57-68.

*(4) См.: Чернобель Г.Т. Конституция как Основной закон государства в ценностном измерении // Конституция и законодательство. М., 2003. С. 85.

*(5) См.: Лучин В.О. Обеспечение приоритета федерального закона // Законодательство России в XXI веке: По материалам научно-практической конференции. Москва, 17 октября 2000 г. М.: Городец-издат, 2002. С. 64.

*(6) См.: Хабриева Т.Я. Концепция развития законодательного процесса // Концепции развития российского законодательства. С. 85.

*(7) См.: Котелевская И.В. Закон и подзаконный акт // Журнал российского права. 2000. N 2. С. 34-40.

*(8) См.: Тихомиров Ю.А. "Закон о законах" - координатор законопроектной деятельности в государстве // Юстиция. 2005. N 1. С. 30.

*(90 Методические правила и методические рекомендации по разным предметам в настоящее время инициативно разрабатываются Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Они, как правило, направляются в Министерство юстиции России для использования в законопроектной работе федеральных органов исполнительной власти.

*(10) Во многих субъектах Российской Федерации, кстати, подготовлены и действуют законы о нормативных правовых актах. См. подробнее: Рахманина Т.Н. Совершенствование нормативной базы - стимул регионального правотворчества // Журнал российского права. 1997. N 6. С. 29-37.

*(11) См., например: Поленина С.В. Научные основы определения предмета правового регулирования // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. ст.: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. Т. 1. Н. Новгород, 2001. С. 139-141 и след.; Морозова Л.А. Выбор формы законодательного акта и эффективное ее использование // Там же. С. 143-161.