Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в

связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления

· Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления (И.И. Шувалов, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2004 г.)

Существенное дополнение Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части разграничения и финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ*(1) и принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г.

N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(2) стали важной вехой поэтапной реформы, связанной с разграничением полномочий между органами публичной власти. Но они не просто разграничили полномочия, а предоставили новые возможности для принятия и оформления законодателем решений о том или ином распределении прав, обязанностей и ответственности между федеральными органами, органами государственной власти субъекта Федерации, органами местного самоуправления в конкретных отраслях хозяйства и управления. Задействован механизм, использование которого в целях разграничения полномочий - не право, а обязанность нормотворческих органов всех уровней.

Содержание переходных положений этих законов, хотя они еще не вступили в силу в полной мере, предопределяет конкретный объем действий органов власти всех уровней. И затрагивать эти действия будут весь спектр нормативного правового регулирования, как с позиций отраслевого охвата, так и с учетом "уровней" нормативного массива - федерального, регионального и местного. Только последовательная, планомерная нормотворческая работа по разграничению полномочий, предполагающая установление ответственности каждого уровня власти за осуществление публичных функций, позволит реально продвинуться вперед в решении таких назревавших десятилетиями проблем, как реформа образования, здравоохранения, жилищно-коммунальной сферы, обеспечение обороноспособности страны и др.

На федеральном уровне проводится большая работа по реализации вышеупомянутых федеральных законов, в ходе которой:

- приняты законы о внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы, приводящие их в соответствие с положениями указанных законов и устанавливающие основы финансового обеспечения соответствующих полномочий;

- принят федеральный закон о внесении изменений в отдельные законодательные акты и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ в связи с принятием указанных федеральных законов;

- находятся в стадии доработки проекты ряда других федеральных законодательных актов, необходимых для осуществления реформы:

об особенностях приобретения, осуществления и прекращения права государственной и муниципальной собственности, о муниципальной службе, ряд других;

- в целях совершенствования механизма реформы недавно был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(3) и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенный в Государственную Думу Президентом РФ;

- Правительством РФ осуществляются мероприятия по принятию правовых актов, обеспечивающих реализацию законов в соответствии с переходными положениями. В рамках этой работы уже утвержден перечень субъектов Федерации и отдельных территорий в их составе, как с низкой, так и высокой плотностью населения (распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р)*(4); подготовлен проект документа, определяющего порядок безвозмездной передачи и распределения имущества между уровнями власти для обеспечения исполнения закрепленных за ними полномочий, а также перечня учреждений образования, здравоохранения и культуры, сохраняющихся в федеральной собственности.

Определенная работа по изменению нормативного массива проводится и в муниципальных образованиях. Во многих из них уже готовятся проекты новых уставов, решений о внесении изменений и дополнений в действующие уставы, иные муниципальные правовые акты. Но там вопрос стоит не так остро. Во-первых, до последнего срока, определенного для окончательного приведения уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов в соответствие с новым законодательством (1 июля 2005 г.), еще есть время. Во-вторых, в отличие от законодательства РФ и ее субъектов, акты органов местного самоуправления не могут влиять на состав и содержание полномочий других уровней публичной власти.

Поэтому представляется целесообразным обратиться к вопросу о дальнейшем совершенствовании законодательства субъектов РФ в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления.

Комиссия при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления осуществляла мониторинг проведения работы по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным. С июля 2004 г. эти функции перешли к Межведомственной рабочей группе по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, образованной Указом Президента от 16 июля 2004 г. N 910. Результаты мониторинга показывают, что в ряде регионов работа по законодательному обеспечению реализации законов в целом налажена и продвигается неплохо. Но по состоянию на начало третьего квартала 2004 г. оставалось немало субъектов РФ, где реальная работа продвигается медленнее, чем это необходимо.

Приведем некоторые цифры. В соответствие с требованиями Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в целом по стране приведены треть конституций и уставов субъектов РФ; пятая часть от имеющихся законов о наделении местного самоуправления государственными полномочиями. При этом более чем в восьмидесяти процентах субъектов Федерации имеется региональная программа изменения законодательства, а у более чем семидесяти процентов - план реализации федеральных законов. Структурные подразделения, занимающиеся реформированием местного самоуправления, созданы в подавляющем большинстве - более чем в восьмидесяти процентах субъектов Федерации.

Положения п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ) предполагают принятие порядка тридцати законов, касающихся полномочий по предметам совместного ведения, финансируемым из бюджетов субъектов Федерации. Пока что принято около половины из числа необходимых, причем тревогу вызывает задержка с принятием законов в сферах, имеющих непосредственное отношение к жизни граждан.

Отметим, что для целей мониторинга субъектами Федерации представлялись сведения по всем законам, которые формально подпадают под предмет ведения, требующий урегулирования законами субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ. Многие из них были приняты несколько лет назад и не могли учитывать положения федеральных законов от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Поэтому даже хорошие показатели мониторинга по некоторым субъектам Федерации не являются поводом для самоуспокоения руководства соответствующих органов государственной власти.

Согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ конституции (уставы), законы и иные правовые акты субъектов РФ подлежали приведению в соответствие с данным федеральным законом не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления его в силу. Указанные сроки уже истекли. Между тем названный федеральный закон с 1 января 2005 г. должен вступить в силу в полном объеме (за некоторыми незначительными исключениями). Поэтому, если не удалось неукоснительно соблюсти сроки принятия необходимых актов, необходимо незамедлительно - не позже чем до конца 2004 года - внести изменения в конституции и уставы в соответствии с указанным федеральным законом. Рациональным представляется одновременное внесение в конституции и уставы субъектов РФ также изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Поскольку ст. 26.3 Федерального закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации в полном объеме начинает действовать с 1 января 2005 г., необходимо до этой даты обеспечить и соответствующие изменения и дополнения текущего законодательства субъектов Федерации. Но чтобы не осуществлять "сплошной просмотр" законодательства субъекта РФ дважды, одновременно, до 1 января 2005 г., необходимо проанализировать его с точки зрения соответствия требованиям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и внести соответствующие изменения и дополнения. Это позволит синхронизировать изменения и дополнения в части государственной власти и в части местного самоуправления.

Положения указанного федерального закона устанавливают конкретные сроки принятия ряда законов субъектов РФ, необходимых для его реализации. Конечно же, следует сверяться по срокам, отведенным для принятия соответствующих законов, но, как показывает анализ, лучше действовать с опережением этих сроков, чтобы ничто не помешало реализации переходных положений этого федерального закона. Например, согласно переходным положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г.

N 131-ФЗ законы субъектов Российской Федерации в части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями надлежит привести в соответствие с Федеральным законом до 1 ноября 2005 г. Однако с точки зрения хода бюджетного процесса для финансирования этих полномочий в 2006 году их перечень следует определить не позже чем в апреле-мае 2005 г., а еще лучше совместить приведение законодательства субъектов РФ в части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями со "сплошным просмотром" законодательства.

Подробнее остановимся на некоторых параметрах ожидаемых результатов работы по совершенствованию законодательства субъектов Федерации в части разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

Первое. Относительно полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, не перечисленных в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ, предусмотренном п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и финансируемых в форме целевых субвенций из федерального бюджета, принципиально то, что порядок и объем осуществления этих полномочий детально регулируется на федеральном уровне, поскольку определение прав и обязанностей органов государственной власти субъекта РФ осуществляется (в части таких полномочий) федеральным законом (п. 7 ст. 26.3 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации). Поэтому положения законодательства субъектов РФ, устанавливающие объем и порядок осуществления полномочий за счет субвенций из федерального бюджета, должны подвергаться тщательному контролю.

Второе. Субъекты Российской Федерации обязаны осуществлять соответствующие полномочия органов государственной власти, перечисленные в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ и финансируемые за счет бюджета субъекта Федерации (в соответствии с п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). В законах субъектов Федерации должны быть предусмотрены порядок и объемы осуществления соответствующих полномочий, иначе они не могут быть реально действующими.

Поскольку объем и, как правило (за четко указанными исключениями), порядок осуществления полномочий из бюджетов субъектов РФ устанавливается местным законодательством, нет оснований для восприятия ситуации таким образом, что полномочия возлагаются на них в прежнем, неизменном виде. Есть, впрочем, одно исключение - с 1 января 2005 г. положения федеральных законов по вопросам, отнесенным к полномочиям, осуществляемым субъектами РФ за счет своих бюджетов, которыми предопределяется объем финансирования соответствующих полномочий за счет средств бюджетов субъектов Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), применяются, если законами субъекта Федерации по указанным вопросам не установлено иное. Иначе говоря, если субъекты Федерации хотят найти более экономный подход к этим вопросам, чем тот, что предложен федеральным регулированием, это нужно делать уже сейчас, чтобы начиная с 1 января 2005 г., соответственно, заменить федеральное регулирование на свое. В противном случае им придется осуществлять финансирование исключительно за счет собственных средств и в объеме, предусмотренном ранее.

При такой модели разграничения полномочий, когда субъект РФ сам определяет объем расходов за счет своего бюджета, становится как никогда актуальной модель бюджета, ориентированного на результат. В обобщенном виде работа с таким бюджетом представляет собой следующую последовательность действий. Отправной точкой является определение приоритетов развития региона. Тем самым населению должно быть дано четкое и доступное объяснение, почему на решение того или иного вопроса тратится больше или меньше бюджетных средств. На каждый из приоритетов органам государственной власти субъекта Федерации формируются целевые задания, предусматривающие определенный объем финансирования, а затем на основе межведомственных заданий определяются конкретные планы работы органов исполнительной власти.

Третье. Субъекты Федерации вправе принимать к рассмотрению и другие - не указанные в перечне п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - вопросы по предметам совместного ведения, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения. Субъекты РФ финансируют осуществление этих полномочий и регулируют их осуществление. Но именно осуществление за счет бюджета субъекта Федерации тех полномочий, которые прямо перечислены в перечне, является обязательным на всей территории страны, несмотря на варьирование объема их осуществления, поэтому при недостаточности ресурсов необходимо сосредоточиться именно на них.

Четвертое. Нельзя пройти мимо проблемы разграничения полномочий в "сложносоставных" регионах, включающих край (область) и входящий в их состав автономный округ. Возможности автономных округов по участию в осуществлении полномочий субъектов РФ объективно несопоставимы. Поэтому для большинства автономных округов сужение их компетенции является положительным фактором. Федеральный закон установил параметры компетенции автономных округов. При этом остается возможность развития и расширения компетенции автономных округов на основе договора и соответствующего федерального закона (п. 2 и 3 ст. 26.6 Федерального закона). Кстати, в некоторых из "сложносоставных" регионов уже наметилось движение в этом направлении (например, в Тюменской области заключен договор, частично перераспределяющий полномочия в пользу автономных округов). Но если соответствующий договор либо федеральный закон отсутствует, необходимо четко следовать параметрам, установленным Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ.

Пятое. Предстоит исключить из законов субъектов РФ все положения, направленные на регулирование и осуществление государственными органами полномочий по вопросам местного значения. И здесь нужно обратить внимание на норму ч. 3 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которой устанавливается, что законы субъектов Федерации, как и федеральные законы, не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. Предусматривать объем расходов означает не только установить конкретные суммы расходов. Если в каком-то нормативном правовом акте субъекта Федерации полномочие органов местного самоуправления описывается столь детально, что из него следует конкретный объем расходов, - это уже нарушение данной нормы.

Шестое. Необходимо соблюсти параметры регулирования законодательством субъектов Федерации вопросов, связанных с организацией местного самоуправления. Перечень регулятивных полномочий субъектов Федерации в этой сфере указан в ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Во-первых, это правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и в порядке, установленных данным федеральным законом. Фактически это положение означает, что закон субъекта может регулировать отношения в сфере организации местного самоуправления только в том случае, если на него имеется отсылка в Федеральном законе.

Во-вторых, возможно правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц в области местного самоуправления, в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Здесь речь идет не только о Федеральном законе от 6 октября 2003 г., но и о других федеральных законодательных актах. В данном случае регулирование субъектом РФ прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти других субъектов Федерации в сфере местного самоуправления также возможно только по прямому указанию федерального законодательства, то есть принципиальный подход остается.

В-третьих, регулирование субъектом РФ отношений в области местного самоуправления допускается в части регулирования передачи отдельных государственных полномочий субъекта Федерации органам местного самоуправления, и такое регулирование должно отвечать требованиям ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. При этом субъект Федерации должен регулировать не порядок передачи осуществления отдельных государственных полномочий, а именно передачу конкретных полномочий конкретным законом.

В-четвертых, в абзаце четвертом ч. 1 ст. 6 указанного закона говорится, что правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения может осуществляться органами государственной власти субъектов РФ.

Эта норма не дает права устанавливать законами субъектов РФ какие-то специальные полномочия или обязанности именно для органов местного самоуправления. Речь здесь идет о регулировании прав, обязанностей и ответственности именно в пределах предметов государственного ведения (либо предметов совместного ведения, либо предметов исключительного ведения субъектов Федерации), а возложение на органы местного самоуправления полномочий по таким предметам означает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поэтому по смыслу рассматриваемой нормы органы местного самоуправления выступают как обычные субъекты правоотношений наряду с другими организациями. Наложение на них каких-то специальных, дополнительных, именно им предназначенных прав, обязанностей и ответственности не подразумевается.

Работа над изменением законодательства на федеральном и региональном уровне в связи с разграничением полномочий имеет в принципе стимулирующее значение для всей системы управления. Во-первых, она может придать новый импульс административной реформе как на федеральном, так и на региональном уровне. В частности, в рамках реформы можно решать вопрос о сокращении числа территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Во-вторых, новое законодательное регулирование по вопросам разграничения полномочий может и должно стимулировать оптимизацию бюджетной сети субъектов Федерации. В тех случаях, когда порядок осуществления полномочия определяется самим субъектом, не обязательно предусматривать осуществление этого полномочия через учреждение. В целом можно и нужно совершенствовать механизм предоставления бюджетных услуг. В-третьих, это уникальный шанс систематизировать весь законодательный массив как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, устранить неточности и противоречия.

Чтобы изменение законодательства было осуществлено своевременно и имело бы такой упорядочивающий управленческую систему эффект, есть ряд условий. Прежде всего, это плановость. Необходимо составить подробный план-график внесения изменений в законодательство, и многие субъекты Российской Федерации это уже сделали.

Необходима надежная организационная и кадровая основа. Одна лишь юридическая служба не в состоянии справиться с огромным массивом законодательства, который необходимо проанализировать и скорректировать. Нужно привлечь к работе специалистов, имеющих опыт в сфере законотворчества, создать на уровне субъекта комиссию или рабочую группу. При этом особое значение имеет взаимодействие законодательных органов регионов с исполнительной властью. Именно их тесное сотрудничество с привлечением экспертного сообщества является залогом результативности работы. Тем более что имеется необходимость изменения не только законодательного, но и подзаконного регулирования в субъектах Федерации.

Следует помнить и о проблеме финансирования такой деятельности. Хотя есть некоторые сложности с точки зрения бюджетной классификации, но в самом тексте соответствующего закона или нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления о бюджете может быть предусмотрено, что определенная часть средств на государственное или муниципальное управление направляется на реформу. Кроме того, для решения данного вопроса можно рекомендовать использовать модель целевых программ.

Важно также предпринять определенные усилия по разъяснению населению сути и содержания разграничения полномочий. Необходимо создать условия, чтобы в общественном сознании на должностных лиц одного уровня власти не перекладывалась ответственность за те публичные услуги, которые должен оказывать другой уровень.

Для успеха реформы законодательного регулирования разграничения полномочий федеральным органам власти необходимо также проводить методическую и организационную работу с субъектами Федерации, чтобы обеспечить принципиальное единство основных подходов к правовому регулированию по тем или иным вопросам. Одной из форм такой работы может быть, в частности, проведение семинаров и совещаний в федеральных округах, разработка модельных законов, оказание субъектам Федерации помощи в проведении предварительной экспертизы разрабатываемых ими законопроектов.

Только при соблюдении указанных условий поставленная цель будет достигнута, и мы получим стройную и непротиворечивую систему регулирования в сфере разграничения полномочий.

И.И. Шувалов,

помощник Президента Российской Федерации,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2004 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) См.: Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 27. Ч. II. Ст. 2709.

*(2) См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

*(3) См.: СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

*(4) См.: СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2318.