Взаимодействие Правительства Российской Федерации
с другими участниками законотворческого процесса
· Взаимодействие Правительства Российской Федерации с другими участниками законотворческого процесса (И.И. Шувалов, "Журнал российского права", N 6, июнь 2004 г.)
Развитие законотворческой деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации в значительной мере связано с расширением функций Правительства России в законотворческом процессе и усилением взаимодействия Правительства с другими участниками этого процесса. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть актуальные вопросы взаимодействия Правительства России с Федеральным Собранием, Президентом Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Реализация установленного ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей предполагает активное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной властей в соответствии с принципом единства системы государственной власти. Согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды Российской Федерации. Конституционный принцип разделения властей предполагает не только их самостоятельность и независимость, но и активное взаимодействие в соответствии с принципом единства системы государственной власти.
Проводимая в стране административная реформа, направленная на прекращение избыточного государственного регулирования и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов, вышла на важный и ответственный этап: определена новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Оптимизирована структура Правительства РФ, изменено предназначение министерств и иных ведомств. Все это должно отразиться и на роли Правительства РФ в системе исполнительной власти и в целом в системе государственной власти. Проведение административной реформы настоятельно требует изменения значительного числа действующих федеральных законов и именно Правительство России должно сыграть в этом основную роль.
Участие Правительства РФ в законотворчестве является одним из приоритетных направлений его деятельности. Это объективно вытекает из конституционного статуса Правительства, уполномоченного при осуществлении исполнительной власти решать важнейшие вопросы управления страной. Современная роль Правительства России характеризуется тем, что этот государственный орган, реализуя конституционные полномочия в законотворческой деятельности, конкретизирует и воплощает их на практике как самостоятельно, так и совместно с другими субъектами, наделенными такими полномочиями. Самостоятельная деятельность Правительства обусловлена его положением как органа, представляющего особую ветвь государственной власти (исполнительную власть). Координация его деятельности с другими субъектами законодательной инициативы обеспечивает всесторонний подход к содержанию законопроектов, соблюдению должной процедуры.
Правительство России становится одним из основных участников законотворческой деятельности. Ему, естественно, должна принадлежать ведущая роль и в обеспечении научных основ законотворчества в Российской Федерации. Эта задача может быть осуществлена как путем совершенствования собственной законотворческой деятельности, так и путем создания условий для совершенствования деятельности иных субъектов законотворчества, для теоретической разработки проблем содержания и процедур законодательства.
Взаимодействие Правительства Российской Федерации
и Парламента России
Усиление роли Правительства в законодательной деятельности является условием эффективного осуществления законодательных полномочий Федерального Собрания, что крайне важно для реализации одной из основных задач российского парламентаризма. Социально-экономическая направленность большинства рассматриваемых палатами Федерального Собрания РФ законопроектов, а также особенности конституционно-правового статуса Правительства РФ обусловливают необходимость принятия мер по обеспечению системности и содержательного единства законотворческого процесса.
Результаты прошедших в декабре 2003 г. выборов депутатов Государственной Думы свидетельствуют о все большей структурированности депутатских объединений этой палаты российского парламента. Следствием таких изменений могут стать более скоординированные законодательные инициативы парламентариев. Более весомой станет тогда и роль Правительства Российской Федерации в законодательном процессе, что позволит значительно ускорить процесс рассмотрения его законодательных инициатив по острейшим проблемам социально-экономической и других сфер жизни общества.
Заслуживает внимания позиция ряда ученых, согласно которой в основу законопроектной и законодательной деятельности положены принципы "рационализированного парламентаризма", предполагающие активное влияние исполнительной власти на законодательную как в части разработки проектов законов, так и при их прохождении*(1). Думается, что реализовать эти принципы было бы значительно легче, будь деятельность членов Правительства, его полномочных представителей в палатах Федерального Собрания дополнена их индивидуальной работой с руководителями депутатских объединений и отдельными членами парламента, оказывающими влияние на его работу. Это, конечно же, не может означать, что проекты федеральных законов, внесенных Правительством РФ, будут приниматься Федеральным Собранием без какого-либо серьезного обсуждения. Более того, практика законотворческой деятельности показывает, что широкое публичное обсуждение законопроектов позволяет выявить и исправить имеющиеся в них недостатки. Например, внесенный Правительством проект федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" вызвал значительное число справедливых замечаний со стороны государственных и общественных органов*(2). В целях недопущения ограничения конституционных прав граждан этот законопроект в процессе его принятия Государственной Думой подвергся существенной доработке.
Как представляется, большинство проектов федеральных законов должно исходить от Правительства РФ. Практика, фактические отношения сегодня зачастую "опережают" федеральное законодательство. Правительство РФ, обладая значительными возможностями, способно отслеживать такие процессы, своевременно готовить изменения в действующее федеральное законодательство, вносить в парламент проекты соответствующих законов и всемерно способствовать их принятию.
Необходимо подчеркнуть значимость законопроектов, разрабатываемых и вносимых Правительством РФ в парламент, что соответствует реальной роли высшего органа исполнительной власти, призванного проводить в жизнь государственную политику, основанную на реализации принятых законов. Правительство, все активнее осуществляя свою главную функцию - исполнение законов согласно классическому принципу разделения властей, добилось существенного прогресса в законотворческой деятельности и по праву является сегодня "основным игроком" на этом "поле".
Анализ законопроектов, внесенных в Государственную Думу первого и второго созывов, показывает, что большинство их исходило не от Правительства России, а от других субъектов права законодательной инициативы. Между тем зарубежный опыт свидетельствует об обратном: большинство законопроектов исходит именно от высшего исполнительного органа власти государства. Такая практика характерна для большинства стран. В Российской Федерации еще не так давно картина была совершенно иной. Бесспорными лидерами в законотворчестве в 1994-1998 гг. являлись депутаты Государственной Думы, которыми вносилось в среднем около половины всех законодательных инициатив. Правительство России вносило в среднем не более 20 процентов законопроектов*(3).
Правительство России постепенно выходит в лидеры по законодательным инициативам. Это свидетельствует не только об усилении его роли, но и о приближении российского законотворческого процесса к общемировой практике. Зарубежный опыт показывает, что результативность прохождения через парламент правительственных законопроектов в большинстве стран является чрезвычайно высокой. Сегодня Российская Федерация не является исключением из этого правила, и активная роль Правительства России в разработке и представлении вносимых законодательных инициатив сочетается с высокой итоговой результативностью. Последнее объясняется как более высоким уровнем подготовки законодательных инициатив Правительства, в распоряжении которого находится аппарат федеральных органов исполнительной власти, так и широкими возможностями влияния на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского "вето"*(4).
Так, в период весенних сессий из числа принятых в целом Государственной Думой федеральных законов Правительством РФ в 2001 г. было внесено 28 процентов, в 2002 г. - 42 процента, в 2003 г. - 39 процентов, а в период осенней сессии 2003 г. - уже 62 процента проектов федеральных законов. Необходимо также учитывать, что общий вклад Правительства России в законодательный процесс значительно выше, поскольку ряд проектов федеральных законов, внесенных Президентом РФ в Государственную Думу, был разработан Правительством. Кроме того, отдельные проекты федеральных законов, внесенные в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы, также разрабатывались совместно с Правительством.
Следует отметить, что проекты федеральных законов, вносимых Правительством РФ, в основном носят базовый, определяющий для конкретных сфер деятельности характер, тогда как законопроекты, внесенные другими субъектами права законодательной инициативы, в основном касаются изменений и дополнений в действующие федеральные законы.
Участие Правительства РФ в законотворческом процессе может проходить в режиме так называемых срочных парламентских процедур*(5). Речь идет о том, что при внесении законопроектов в Государственную Думу Правительство РФ может указать на необходимость их срочного рассмотрения, а в соответствии с Регламентом Государственной Думы они должны быть рассмотрены во внеочередном порядке.
В интересах более полного обеспечения взаимодействия в законотворческом процессе с Федеральным Собранием Правительство создает свои механизмы влияния на его ход и результаты. Важное место в системе таких механизмов занимают представители Правительства в палатах Федерального Собрания. В настоящее время деятельность таких представителей регулируется постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. N 94 "О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации"*(6). Для улучшения участия Правительства в законотворческом процессе необходима более активная работа его полномочных представителей с федеральными органами исполнительной власти - не только на этапе сопровождения законопроектов в палатах парламента, но и при формировании планов законопроектной деятельности в период их исполнения.
Правительство России организует исполнение законов, принимаемых парламентом (ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). Известно, что эффективное осуществление законов связано с принятием подзаконных актов, обеспечивающих их действие и реализующих установленную законодательством компетенцию Правительства. Это особенно важно, поскольку до настоящего времени вопрос о реализации законодательства зачастую остается на втором плане. А ведь сам факт принятия федерального закона не является самодостаточным. Именно от его реализации зависит, будет ли достигнут ожидаемый результат. В целях организации более эффективного исполнения федеральных законов Правительством РФ было принято постановление от 11 ноября 2002 г. N 803 "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов"*(7). Однако для полного решения названных выше вопросов необходимы планомерная работа и согласованные действия парламента и Правительства Российской Федерации - с тем чтобы одновременно с законом готовились проекты подзаконных актов, обеспечивающих его применение.
Взаимодействие Правительства
и Президента Российской Федерации
Взаимодействие Правительства России и Президента РФ в области законотворческой деятельности осуществляется в разнообразных формах. Ряд таких форм существует достаточно продолжительное время и получил правовое закрепление, другие являются новыми, не оформленными в законодательном порядке. При этом часть из них объективно вытекает из конституционных полномочий главы государства, а некоторые предопределяются характером функций Правительства и его полномочиями по реализации задач, которые ставит перед ним Президент РФ.
Прежде всего, Правительство активно участвует в реализации ежегодных посланий Президента России парламенту в той их части, где дается оценка положения дел в сфере формирования законодательной базы деятельности государства и формируются задачи на будущее, стоящие перед субъектами законотворчества. В научной литературе справедливо отмечается, что послания главы государства парламенту России имеют сложную правовую природу. С одной стороны, делается вывод об обязательном характере общих установок, конкретных поручений, содержащихся в посланиях, а с другой стороны, подчеркивается, что послания не являются нормативными актами, не могут противоречить законам, принимаемым Федеральным Собранием, и каким-либо образом ограничивать его правотворческую деятельность*(8). В посланиях Президент нередко дает оценку законотворческой деятельности, осуществляемой федеральными органами государственной власти, и высказывает свое видение возможных путей ее совершенствования.
В ряде случаев Президент РФ использовал свои послания парламенту для формулирования законодательных инициатив, которые справедливо можно считать приоритетными в программе законопроектных работ*(9). Вполне понятно, что прежде всего именно послания Президента во многом определяют содержание законотворческой деятельности Правительства России.
Правительство России активно взаимодействует с Президентом Российской Федерации при реализации бюджетных посланий главы государства Федеральному Собранию. В них глава государства определяет основные текущие финансовые приоритеты, которые также оказывают существенное влияние на законотворческую деятельность органов государственной власти России, прежде всего - федерального уровня. При этом Президент РФ обычно обращает внимание субъектов законотворческой деятельности на необходимость совершенствования конкретных правовых актов, а также формулирует задачи, стоящие перед исполнительной властью страны по разработке концептуальных положений экономической политики государства и их правовому оформлению.
Поскольку Президент обладает конституционными полномочиями (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ) по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, в том числе с участием Правительства России, он использует согласительные процедуры и в процессе законотворчества. Важно подчеркнуть, что в согласительных процедурах с привлечением представителей Правительства Президент рассчитывает на поддержку его позиции с их стороны. Об этом свидетельствует и практика. Президент РФ неоднократно не только прибегал к помощи членов Правительства России при решении сложных вопросов государственной жизни страны, но и прямо назначал в качестве своих представителей на переговорах с депутатскими образованиями Государственной Думы и Совета Федерации Председателя Правительства Российской Федерации, его заместителей и даже отдельных федеральных министров*(10).
Тесное взаимодействие между Правительством РФ и Президентом России осуществляется в ходе реализации главой государства принадлежащего ему права законодательной инициативы. Во-первых, такое взаимодействие реализуется в любом случае, когда Президент вносит в Государственную Думу законопроекты, указанные в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ. Во-вторых, когда он, выступая с законодательной инициативой, особенно по тем вопросам, которые сформулированы в посланиях Федеральному Собранию, ставит перед Правительством России определенные задачи. В ряде случаев, как показывает практика, такие задачи облекаются в форму поручений о разработке проектов конкретных правовых актов и их "сопровождении" в период рассмотрения парламентом Российской Федерации. В других случаях Президент России своими решениями косвенно обязывает Правительство принимать развернутые (комплексные) планы законопроектных работ, вовлекая в этот процесс не только многие федеральные органы исполнительной власти, но и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В процессе своей законотворческой деятельности Правительство России также учитывает положения ряда указов Президента, направленных на развитие отдельных областей государственной и общественной жизни.
В процессе взаимодействия Президента России и Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе важная роль принадлежит координации работы полномочных представителей высшего органа исполнительной власти в парламенте России с деятельностью полномочных представителей Президента РФ в палатах Федерального Собрания. С момента учреждения должностей полномочных представителей Президента в федеральных округах появились новые возможности по усилению взаимодействия главы государства и Правительства РФ в сфере законотворческой деятельности. Речь идет о том, что полномочные представители Президента России в федеральных округах должны обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе, согласовывать проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах соответствующего округа (ст. 6 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе).
Определенную роль в совершенствовании взаимоотношений Правительства Российской Федерации и Президента России в законотворческом процессе может играть образованный 1 сентября 2000 г. главой Российского государства Государственный совет Российской Федерации и его Президиум*(11).
Взаимодействие Правительства РФ и Президента России в законотворческом процессе осуществляется и в рамках создаваемых главой государства разного рода комиссий. Так, в качестве примера можно назвать сформированную Президентом РФ 15 января 1998 г. Объединенную комиссию по координации законодательной деятельности*(12).
Взаимодействие Правительства Российской Федерации и Президента России осуществляется не только в названных выше формах, но и выражается в использовании различных процедур, составляющих неотъемлемую часть законотворческой деятельности. Такими процедурами могут быть срочные процедуры, предусматривающие внеочередные рассмотрения, сокращение числа чтений, времени на выступления и т.п. Законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом РФ, согласно Регламенту Государственной Думы подлежат внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы. Внесение законопроекта в Государственную Думу оформляется письмом Президента РФ, в котором формулируются мотивы срочности принятия законопроекта. Такая срочность предполагает соответствующие действия Правительства Российской Федерации, связанные с представлением заключений на законопроект Президента России, если он подпадает под требования ч. 3 ст. 104 Конституции РФ.
Взаимодействие Президента России и Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе осуществляется путем установления и развития контактов между Правительством и Администрацией Президента. В настоящее время продолжают совершенствоваться формы их совместной деятельности.
Представляется, что дальнейшая оптимизация взаимоотношений Правительства РФ и Президента России возможна путем более четкого разграничения полномочий указанных органов в законотворческом процессе. Однако это не должно препятствовать их более тесному взаимодействию в этом процессе, в частности согласованию планов законопроектной деятельности Правительства с Президентом Российской Федерации.
Взаимодействие Правительства России
и органов государственной власти субъектов РФ
В основном взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти в сфере законотворчества выражается в принятии законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).
Роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рассмотрении проектов федеральных законов зачастую незначительна из-за недостаточности необходимой нормативной базы. Вопрос о необходимости на федеральном уровне законодательно установить процедуру участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законотворческой работе, подробно регламентировать роль и место данных органов, закреплении порядка согласования федеральных законов и определения основных форм, принципов и институтов координации между Российской Федерацией и ее субъектами в законодательном процессе неоднократно поднимался в юридической литературе*(13). В 1999 году был принят Федеральный закон N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(14).
В данном федеральном законе содержались основные положения об участии законодательного органа власти субъекта Российской Федерации в федеральной законотворческой работе*(15). В настоящее время такие положения содержатся в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ). Данный закон установил принципы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. В законе специально регулируются вопросы участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.
Учитывая федеративный характер России, Конституция Российской Федерации наделяет всех ее субъектов правом законодательной инициативы в парламенте России, что является важной конституционно-правовой гарантией реализации федеральных принципов равенства субъектов и разделения компетенции между ними и Федерацией. В ч. 1 ст. 104 Конституции РФ среди субъектов права законодательной инициативы указаны законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.
Установленное Конституцией РФ право законодательной инициативы позволяет законодательным органам субъектов Федерации самостоятельно и весьма активно участвовать в законотворческой деятельности на федеральном уровне. И, тем не менее, число законодательных инициатив субъектов Российской Федерации, которые впоследствии становятся федеральными законами, чрезвычайно мало. За последние годы, по оценкам Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, их было всего около 0,1 процента*(16). При достаточно высокой законопроектной активности субъектов Федерации и представителей субъектов РФ в лице членов Совета Федерации (до 40 процентов от всех внесенных законопроектов) доля их законопроектов в программе законопроектной работы Государственной Думы, например, в период осенней сессии 2002 г., составила около 4 процентов*(17).
Следует учитывать, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 104), законопроекты, представленные субъектами Российской Федерации и предусматривающие расходы, покрываемые из федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства России. По мнению некоторых авторов, в данном случае субъекты Российской Федерации, реализуя свое право законодательной инициативы с финансовой точки зрения, по сути, могут делать это лишь совместно с федеральным Правительством, ибо заключение Правительства Российской Федерации на практике означает полную экономическую проработку проекта*(18). Однако данное утверждение в полной мере можно отнести и к реализации права законодательной инициативы другими субъектами такого права.
Активизация и совершенствование взаимодействия Правительства России и органов государственной власти субъектов Федерации в законотворческом процессе позволит более полно и гармонично сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства. Процесс такого взаимодействия должен быть двухсторонним и включать в себя, с одной стороны, поддержку Правительством России согласованных законодательных инициатив органов государственной власти субъектов Федерации, а с другой - поддержку органами государственной власти субъектов Федерации законодательных инициатив Правительства России, в частности через своих представителей в Совете Федерации. В этих целях органы государственной власти субъектов Федерации должны максимально привлекаться к участию в разработке планов и программ законопроектной деятельности Правительства России. Следует заметить, что Председатель Правительства РФ может согласиться с предложением о совместном внесении в Государственную Думу законопроекта, в разработке которого вместе с Правительством России участвовали другие субъекты права законодательной инициативы, либо о внесении от имени Правительства РФ совместно разработанного законопроекта этими субъектами права законодательной инициативы без участия самого Правительства. Необходимо также определить последствия рассмотрения субъектами Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, направляемых им Правительством РФ на стадии подготовки.
Представляется, что наиболее оправдавшие себя формы и методы деятельности Правительства Российской Федерации по осуществлению взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации в процессе законотворчества должны быть закреплены в правовых актах Правительства, в той мере, в которой они касаются участия субъектов Российской Федерации в формировании федерального законодательства.
Исследование правовой регламентации роли Правительства Российской Федерации в законотворчестве позволяет утверждать, что сегодняшнее состояние законодательного регулирования отношений Правительства с парламентом России, Президентом Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации в области законотворческой деятельности в целом является удовлетворительным. Вместе с тем можно сделать вывод о том, что регламентация форм и методов участия Правительства России в законотворческой деятельности нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Расширение сфер законотворчества и определяемая этим необходимость совершенствования нормативного регулирования законотворческого процесса, в том числе с участием Правительства Российской Федерации, настоятельно требуют нормативного закрепления наиболее оправдавших себя форм и методов деятельности Правительства в этом направлении. В целом же более детальная регламентация взаимодействия Правительства РФ и других органов в законотворческом процессе будет способствовать повышению эффективности деятельности всего механизма государственной власти в Российской Федерации.
И.И. Шувалов,
помощник Президента Российской Федерации,
кандидат юридических наук
"Журнал российского права", N 6, июнь 2004 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: Хабриева Т.Я., Сивицкий В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие федерализма и местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. N 12. С. 7.
*(2) См., например: РГ. 2004. 16 апр. С. 9.
*(3) См.: Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. N 3. С. 27.
*(4) См.: Исаков В.Б. Указ. соч. С. 39.
*(5) См.: Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003. С. 292.
*(6) См.: СЗ РФ. 2000. N 6. Ст. 774.
*(7) См.: СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4582.
*(8) См.: Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. С. 277.
*(9) См.: Там же.
*(10) См., например: РГ. 2001. 12 окт.; 2002. 17 нояб.
*(11) См.: СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3633.
*(12) См.: СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 310.
*(13) См., например: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 125.
*(14) См.: СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.
*(15) Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 27. Ст. 2709.
*(16) См.: Журнал российского права. 2002. N 6. С. 26.
*(17) См.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Олита, 2003. С. 126.
*(18) См. подробнее: Прохоров М. Федеративные начала законодательного процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации // Российская юстиция. 1997. N 12. С. 11-12.
