• Федеральное вмешательство :

  
  Барциц, И. Н.
  Федеральное вмешательство :Основания и механизмы.
  //Правоведение. -2000. - № 4. - С. 62 - 74
  
  ЧАСТИЧНОЕ СОДЕРЖ.: 1. Возможность импичмента главы 
  исполнительной власти субъекта Федерации -- 2. Роспуск 
  законодательных (представительных) органов власти и 
  назначение новых выборов -- 3. Перевод в непосредственное
  подчинение федерального правительства подразделений 
  милиции, внутренних войск, иных силовых структур субъекта
  Федерации.
  
  Библиогр. в подстрочных ссылках.
  
  
  
  ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ - ВНУТРЕННИЕ ВОЙСКА 
  - ВЫБОРЫ - ГЛАВА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ - 
  ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА - ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ - 
  ЗАРУБЕЖНЫЕ СТРАНЫ - ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ - 
  ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ - МИЛИЦИЯ - ОРГАНЫ 
  ВНУТРЕННИХ ДЕЛ - ОТВЕТСТВЕННОСТЬ - 
  ПРАВИТЕЛЬСТВО - ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ - 
  СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ - СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ - 
  ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ

  ---

  Материал(ы):

  • Федеральное вмешательство.
    Барциц, И. Н.
    

    Федеральное вмешательство: основания и механизмы

    И. Н. Барциц*

    Основатель французской социологической школы Эмиль Дюркгейм ввел в научный обиход термин «аномия». Им он определял ситуацию, когда участники правоотношений хорошо знакомы с требованиями юридической или социальной нормы, но демонстративно отказываются их исполнять. Термин «аномия» как нельзя лучше характеризует одну из основных особен­ностей развития современной России — неисполнение законов самим государством и его составными частями. Наиболее болезненно для государ­ственного строительства нарушение юридической субординации сказывается в неисполнении законов Российской Федерации ее субъектами, поэтому необходимо разработать механизмы федерального вмешательства в дела субъектов Федерации и ответственности их властей за подобное неис­полнение.

    Ответственность властей субъекта Федерации за нарушение Конститу­ции РФ и федерального законодательства следует определить как последствие нарушения федеративной дисциплины и ненадлежащего осуществления публичной власти. Очевидно, что против органов государственной власти субъектов Федерации, допустивших систематические и грубые нарушения норм Конституции и законодательства РФ, должны применяться соответ­ствующие меры ответственности. Но указанные меры ответственности могут применяться и в том случае, когда органы и должностные лица субъекта Федерации не выполняют свои обязанности, будучи не способны обеспечить социально-политическую стабильность и выполнить правомерные пред­писания федеральных органов.

    Неизбежность детальной проработки механизмов ответственности властей как Федерации, так и ее субъектов предопределена тем, что эти механизмы выступают обязательным условием утверждения в России институтов правового государства. Напротив, закрепление юридической безответственности субъектов федеративных отношений не просто чревато усилением дезинтеграционных центробежных тенденций и разрушением страны — оно препятствует становлению демократических ценностей. Именно сильная центральная государственная власть сможет гарантировать каждому полную защиту и соблюдение его прав и свобод, в каком бы регионе России он ни находился. В наибольшей степени тенденции авторитаризма проявляются и находят свое государственно-правовое закрепление при формировании властных структур субъектов РФ, особенно республик. Преодолеть их возможно при установлении мер и критериев ответственности за нарушение принципов федеративного устройства страны.

    Общефедеративные, общенациональные интересы заключаются в поддержании целостности государства, утверждении единого суверенитета Федерации, сохранении общего экономического пространства, соблюдении однородности правового статуса человека и гражданина на всей территории страны. Однако, как показывает практика, договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимо­понимания между РФ и ее субъектами, далеко не оптимальны. В условиях игнорирования властями ряда субъектов РФ требований и законных интересов Федерации последняя вынуждена прибегать к использованию принуди­тельных мер обеспечения государственного и правового единства страны. Обращение к мерам федерального принуждения вполне допустимо и является нормальным правовым инструментом, если эти меры предусмотрены в конституционном законодательстве и все субъекты федеративных право­отношений осведомлены о возможных инструментах правового воздействия.

    При неразработанности механизмов регулирования федеративных отношений любые, даже самые целесообразные и оправданные, действия Федерации по защите интересов единой государственности могут быть расценены как неправовые. Между тем современное российское право не содержит необходимых механизмов, гарантирующих политико-правовую целостность страны. Конституция РФ 1993 г. и конституционное законода­тельство в целом не предусматривают ни института ответственности властей субъектов Федерации, ни механизмов федерального вмешательства (феде­ральной интервенции) в дела субъектов РФ. Какой бы резкой критике ни подвергались в настоящее время механизмы обеспечения единства правового пространства советской федерации, невозможно даже абстрактно смодели­ровать ситуацию, когда бы парламент или правительство союзной республики приняли решение, противоречащее союзному законодательству, или же отказались исполнять то или иное требование центральных властей. Реакция союзного центра и соответствующие последствия не заставили бы себя долго ждать. Партийно-государственная вертикаль, оперируя не столько правовыми, сколько внеправовыми инструментами, эффективно обеспечивала единство правового пространства страны. Это обстоятельство в значительной степени предопределило отсутствие исследований механизмов ответственности субъектов Федерации и органов их государственной власти и управления в отечественном правоведении. Напротив, страны, государственное устройство которых не предусматривало существования партийно-властной вертикали как стержня, обеспечивающего устойчивость всей государственно-полити­ческой системы, разрабатывали механизмы правового воздействия на нарушителей федеративной дисциплины и обосновывали юридические процедуры применения к ним мер федерального принуждения (федеральной интервенции).

    Прямое поручение российским юристам разработать правовые меха­низмы, которые позволят упорядочить федеративные отношения, создать сбалансированную систему взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части, содержалось в Послании Президента Феде­ральному Собранию РФ в 1998 г. Эта система баланса прав и ответственности Федерации и ее субъектов предполагает:

    - обеспечение полного и безусловного осуществления функций, отнесенных к исключительному ведению РФ, только федеральными органами государственной власти;

    - перенос акцента в сфере совместных предметов ведения на регули­рующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра;

    - законодательную конкретизацию конституционного понятия единства системы исполнительной власти в РФ;

    - политику дифференцированного делегирования исполнительно-распорядительных функций в сфере совместных предметов ведения органам власти субъектов Федерации под их полную ответственность.¹

    Таким образом, отечественному правоведению надлежит разработать систему правовых и управленческих регуляторов, отвечающих современному уровню государственного, экономического и правового развития страны. При этом следует учесть опыт других сложносоставных государств, преодолевших или преодолевающих схожие трудности: США, Индии, Австрии, Мексики, Бразилии и, прежде всего, Германии.

    В ФРГ базовым конституционным положением, обусловливающим возможность использования мер федеральной интервенции, является ст. 37 Основного Закона: «1. Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным Законом или другим федеральным законом, то Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. 2. Для проведения таких мер принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям». Основаниями федеральной интервенции могут стать: необеспечение властями земли поступления федеральных налогов, отказ земли участвовать в планировании и строительстве федеральных автомагистралей, прекращение участия в работе Бундесрата. Использование вооруженных сил ФРГ при осуществлении федерального принуждения исключено, но возможны такие меры, как финансовое воздействие, применение полицейских сил других земель, отстранение правительства земли, роспуск ее парламента — ландтага, назначение федерального комиссара с общими или специальными полно­мочиями и принятие федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов); допускается обращение в федеральный Конституционный Суд. Крайние меры, например отстранение правительства земли, роспуск ландтага, назначение федерального комиссара, никогда не применялись в ФРГ, однако само их присутствие в законодательстве оказы­вает значительное политическое и правовое воздействие на участников федеративных правоотношений.

    Обычно основания для вмешательства федеральной власти в сферу полномочий субъектов Федерации четко закрепляются в конституции. В Конституции же Российской Федерации подобные нормы отсутствуют. В ней указаны только общие условия, открывающие возможность такого вмешательства: полномочия Президента и Правительства РФ по обеспечению осуществления федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80). Между тем если меры уголовно-правовой, дисциплинарной и иных видов ответственности представителей органов государственной власти предусмотрены различными законами, такими, как Закон РФ «Об основах государственной службы в Российской Федерации», Кодекс об административных правонарушениях РСФСР, Уголовный кодекс РФ, законы субъектов РФ, регулирующие вопросы государственной службы в соответствующих субъектах РФ, и другие законодательные акты, то и применение мер публично-правовой ответственности нуждается в норма­тивном закреплении.

    Санкции федеративной ответственности должны выводиться из поло­жений Конституции РФ и закрепляться в системе федеральных законов и нормативно-правовых актов субъектов Федерации. Эта иерархия обусловлена п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, устанавливающим, что «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов Конституции Рос­сийской Федерации и федеральным законам» находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

    Содержавшееся в Послании Президента Федеральному Собранию РФ за 1995г. утверждение, что «региональные власти должны подчиняться не федеральным властям, а федеральной Конституции»,² является спасительной формулой, которая позволяет найти в Конституции безусловный авторитет для властей субъектов Федерации и не вызвать обвинений в диктате со стороны федерального центра. Этот тезис не означает согласия с самой возможностью игнорирования органами власти и управления субъектов Федерации требований федеральных органов — он содержит очевидное требование предоставить большую свободу субъектам РФ в процессе опера­тивного управления при усилении механизмов воздействия федеральных властей и федерального права в случае нарушения федеральных правовых положений. Причем все органы государственной власти должны быть сопряжены между собой безусловным подчинением Конституции и законам России, а не воле того или иного федерального (регионального) руководителя.

    Закон РФ от 21 июля 1994г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» по сравнению с федеральным законом «О Конституционном Суде РСФСР» значительно расширил компетенцию Суда. Согласно прежнему Закону Конституционный Суд давал заключения по вопросу соответствия Конституции РСФСР только в контексте соблюдения положений о разграни­чении полномочий между Федерацией и республиками в ее составе. А ст. 3 действующего Закона наделяет Конституционный Суд полномочиями разрешать дела о соответствии Конституции РФ конституций, уставов и иных нормативных актов субъектов Федерации как по вопросам, относящимся к ведению органов власти Федерации, так и по вопросам совместного ведения органов государственной власти РФ и ее субъектов.

    Согласно требованиям ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции нормативных правовых актов, а также споры о компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Согласно ч. 3. ст. 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конститу­ционный Суд РФ принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. Поэтому в уже принятых постановлениях Конститу­ционного Суда РФ о признании неконституционными ряда положений уставов субъектов Федерации не нашли отражения некоторые нормы, которые также не соответствуют Конституции РФ.

    Как показывает опыт реализации решений конституционных (уставных) судов в Российской Федерации, конституционное правосудие может быть эффективным только в том случае, если регламентированы меры ответ­ственности правонарушителей. Восполнению этого пробела в российском праве посвящена концепция проекта федерального закона «Об ответственности органов государственной власти и их должностных лиц за несоблюдение Конституции Российской Федерации, законов и неисполнение решений федеральных судов», в соответствии с которой Президент РФ, выступая как гарант Конституции Российской Федерации, получает право отстранять и освобождать от должности высших должностных лиц, а также распускать законодательный орган субъекта РФ. Кроме того, он наделяется правом освобождать от должности любое должностное лицо федеральных органов, среди которых Генеральный прокурор и судьи высших судов РФ, отдельные депутаты Государственной Думы. Эти положения были расценены оппо­нентами законопроекта как неконституционные и сосредоточивающие в руках главы государства чрезвычайный объем полномочий в условиях отсутствия конституционных противовесов. Однако и в проекте поправок в Конституцию РФ, разработанных фондом «ИНДЕМ» под руководством бывших помощников Президента РФ Г. Сатарова и М. Краснова, предла­гается включить в перечень полномочий Президента РФ право на привле­чение к конституционной ответственности глав субъектов Федерации, в том числе выборных глав их исполнительной власти, а также выборных глав органов местного самоуправления, вплоть до приостановления полномочий должностного лица.³

    Помимо Президента и Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ в соответствующих механизмах обеспечения правового единства должны быть задействованы Генеральная прокуратура и Министерство юстиции РФ, которые обязаны давать указания своим территориальным подразделениям об обязательном судебном оспариваний незаконных нормативных актов, принимаемых на уровне субъектов Феде­рации. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Прави­тельстве Российской Федерации» на Правительство РФ возлагается общее руководство единой системой исполнительной власти (ст. 1). Оно наделяется полномочиями по координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 43), по контролю за их деятельностью, способствует взаимодействию федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ, разрешает споры и устраняет противоречия и разногласия (ст. 44). Для сравнения укажем, что полномочия Федерального правительства ФРГ включают надзор за выполнением землями федеральных законов в соответствии с действующим правом и назначение уполномоченных в высшие ведомства земель, а с их согласия или в случае их отказа с согласия Бундесрата — также в подчиненные им ведомства (ч. 3. ст. 84 Основного Закона ФРГ).

    Возложенная на Министерство юстиции функция государственной регистрации ведомственных нормативно-правовых актов должна быть дополнена регистрационно-контрольной функцией. Следует установить ответственность руководителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации за исполнение нормативно-правовых актов, не прошедших регистрацию в органах юстиции, и за уклонение от регистрации. Необходимость «как можно быстрее зако­нодательно закрепить систему инструментов федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации, предусматривающую, в частности, ведение федерального Регистра правовых актов субъектов Федерации, и установления конституционно-правовых санкций за умышленное неподчинение правовым актам федеральных органов власти или должно­стных лиц» отметил в своем Послании Федеральному Собранию РФ за 1998 г. Президент России, оценив уровень соблюдения федерального законода­тельства представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ как низкий.

    Перечень механизмов федерального вмешательства достаточно широк: объявление режима чрезвычайного положения; введение прямого прези­дентского правления; перераспределение полномочий между федеральными органами власти и управления и органами власти и управления субъектов Федерации; использование процедуры импичмента; роспуск законода­тельных (представительных) органов власти; меры финансового воздействия; перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации; отмена незаконного решения органов законодательной (предста­вительной) и исполнительной власти субъектов Федерации; ликвидация субъекта Федерации как самостоятельного образования. Остановимся подробнее на трех из них.

    1. Возможность импичмента главы исполнительной власти субъекта Федерации. Обязанность руководителей и иных должностных лиц субъектов Федерации, представляющих как исполнительные, так и законодательные органы власти, соблюдать требования Конституции и законов РФ и возмож­ность применения к ним мер ответственности вплоть до отрешения от занимаемых должностей — один из важнейших инструментов обеспечения соответствия решений органов власти и управления субъектов Федерации федеральному законодательству. При этом под ответственностью высших должностных лиц субъектов Федерации понимается не уголовная ответ­ственность за превышение или злоупотребление властью, не гражданско-правовая ответственность за причиненные их действиями убытки, а ответ­ственность за характер их деятельности на посту руководителя субъекта Федерации. Также следует различать политическую ответственность, которую несут руководители субъектов Федерации за качество осуществления ими управления субъектами Федерации, их государственными органами, и конституционную ответственность, которую несут должностные лица субъектов Федерации, депутаты, судьи за выполнение требований федераль­ной Конституции и законодательства, решений Президента, Правительства и Конституционного Суда РФ.

    Для формирования правовой основы применения данной меры феде­ральной ответственности и надлежит разработать и принять упомянутый выше закон РФ «Об ответственности должностных лиц субъектов Российской Федерации за нарушение федерального законодательства». Процедуру импичмента следует предусмотреть для привлечения к ответственности не только президентов (глав администраций) субъектов РФ, но и в отношении других представителей исполнительной власти, а также федеральных судей и депутатов законодательных органов субъектов Федерации. Применение процедуры импичмента не исключает (при наличии законных оснований) последующего судебного преследования правонарушителя. Возможно использование опыта Польши, где существует специальный орган — Государ­ственный Трибунал, в сферу компетенции которого входит решение вопросов ответственности высших государственных должностных лиц за нарушение Конституции и законодательства.

    Данный вид ответственности в значительной степени использует процедуры конституционной ответственности лиц, занимающих высшие государственные должности, за нарушение конституции и законов. Так, австрийское конституционное законодательство закрепляет процедуру возбуждения в федеральном Конституционном суде дела в отношении губернатора земли, его заместителя или члена правительства в случаях нарушения ими закона или неисполнения постановлений или иных распо­ряжений (указаний) федерации по вопросам непрямого федерального управления (п. «д» ч. 2 ст. 142 Конституции). По решению федерального правительства в отношении члена правительства земли дело может возбуж­даться и в случае невыполнения им указаний губернатора. Решением Конституционного суда об осуждении лицо отстраняется от должности, а при особо отягчающих обстоятельствах временно лишается и политических прав (ч. 4. ст. 142).

    В Мексике губернаторы штатов, депутаты законодательных органов, члены высших судов штатов в случае нарушения ими федеральной Консти­туции и федерального законодательства подлежат увольнению с запрещением в дальнейшем занимать должности в государственных органах и осуществлять какие-либо поручения, относящиеся к государственной службе (п. 3 ст. 110 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов). Часть 3 ст. 108 Консти­туции закрепляет положение, согласно которому губернаторы, депутаты законодательных органов и члены высших судов штатов ответственны за нарушение Конституции и законов Мексики, а также за ненадлежащее использование федеральных фондов и ресурсов.

    Конституционное законодательство США предусматривает принесение присяги на верность федеральной Конституции для членов законодательных органов, должностных лиц исполнительной и судебной власти федерации и штатов. Конституция США напрямую закрепляет верховенство федерального права,⁴ и нарушение этого принципа правоприменителями служит одним из оснований для импичмента.

    В России возможность отстранения Президентом РФ от должностей председателей областных и краевых Советов, назначения и освобождения от должности глав администраций (до принятия соответствующего закона) предусматривалась решением чрезвычайной сессии Верховного Совета РСФСР, состоявшейся 22 августа 1991 г. Президент РСФСР в тот же день воспользовался этим правом, подписав указы об отстранении от должности девяти председателей исполкомов; Указом Президента РФ от 28 ноября 1992 г. был смещен губернатор Кубани В. Дьяконов и на его место назначен Н. Егоров. Процедура смещения глав и иных должностных лиц органов исполнительной власти (администраций) субъектов РФ в качестве формы дисциплинарной ответственности была подтверждена Указами Президента РФ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполни­тельной власти в Российской Федерации» и «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г.

    На необходимость принятия федерального закона, позволяющего отстранять от должности руководителей субъектов Российской Федерации, «тех избранных деятелей, которые своими действиями нарушают Консти­туцию и действующее законодательство», указывал, будучи Председателем Правительства России, Е. М. Примаков.⁵

    Федеральные органы исполнительной власти должны обладать специаль­ным полномочием на внесение представлений субъектам РФ с требованием освободить от должности руководителей их органов исполнительной власти за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных нормативно-правовых актов и решений федеральных органов исполнительной власти. Аналогичные санкции в отношении территориальных подразделений феде­ральных органов власти и управления могут осуществляться без согласования с руководителями субъектов Федерации.

    Руководители субъектов Федерации в противостоянии федеральным властям, несомненно, будут апеллировать к факту их избрания населением субъекта Федерации и тем самым обосновывать невозможность своего смещения. Однако процедура избрания в ходе всеобщих выборов не является индульгенцией и не освобождает от ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральной Конституции и законодательства.

    2. Роспуск законодательных (представительных) органов власти и назначение новых выборов допускается в Австрии, Аргентине, Бразилии, Германии, Мексике, Венесуэле. Он не является абсолютной новеллой и для отечественного законодательства. Закон СССР «О местном самоуправлении» предусматривал возможность роспуска местного совета в случае неодно­кратного нарушения им законодательства. Федеральный закон от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» также закреплял, что Верховный Совет России или республики в ее составе вправе на осно­вании заключения Конституционного Суда распустить местный Совет в случае неоднократного нарушения им законодательства (п. «б» ч. 1 ст. 95). Возможность роспуска представительных органов в советском праве обосно­вывалась принципами демократического централизма и подотчетности нижестоящих представительных органов вышестоящим.

    В действующем федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации такие меры ответственности не предусмотрены. Возможность роспуска представительных органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации допускается, но не в качестве конституционной ответственности, а как средство преодо­ления политического кризиса.

    Однако и при отсутствии соответствующего законодательства феде­ральная власть была вынуждена прибегать к использованию механизма роспуска представительного органа власти субъекта Федерации. К приоста­новлению деятельности и роспуску привело стремление Вологодского областного Совета народных депутатов созыва 1991 — 1993 гг. принять документ под названием «Конституция Вологодской области» и провозгла­сить в мае 1993 г. создание Вологодской республики. Проект этой Конституции широко обсуждался общественностью и средствами массовой информации области. Сегодня трудно прогнозировать, как бы развивались события, если бы деятельность Совета сначала не была приостановлена, а затем он и вовсе не был бы распущен. В марте 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ № 1723 и изданными на его основе Указом Администрации Вологодской области от 16 декабря 1993 г. «О выборах в вологодскую Областную Думу» и «Положением об основах организации государственной власти в Вологодской области» был избран представительный орган государственной власти области — Законодательное Собрание Вологодской области, получивший свое название в результате переименования избираемой вначале Областной Думы.

    Следуя примеру вологодских коллег, Свердловский областной Совет провозгласил 1 июля 1993 г. на территории Свердловской области Уральскую республику. Указом Президента РФ от 9 ноября 1993 г. эти решения Свердлов­ского облсовета были дезавуированы, а деятельность Совета и полномочия его депутатов прекращены. В основе решения о роспуске находился Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации».⁶

    Досрочному прекращению полномочий органа представительной власти и принятию решения о его роспуске обязательно должно предшествовать официальное предупреждение, что в случае неисправления этим органом допущенного нарушения он будет распущен. При принятии решения о применении этой меры следует учитывать, что проведение внеочередных выборов требует значительных финансовых затрат, причем бюджетных. Но еще важнее, что даже в период чрезвычайного положения законода­тельные функции представительной власти должны оставаться нетронутыми независимо от применения ограничительных мер, и если подошел срок перевыборов, то он переносится до нормализации обстановки и возможности организации выборов согласно конституции (это положение было отражено в принятом в 1984 г. на Парижской конференции Международной ассоциации юристов докладе «Минимальные стандарты норм об основных правах человека при исключительном положении»).

    Таким образом, можно предложить следующую последовательность обязательных действий федеральных властей при принятии решения о роспуске представительного органа субъекта Федерации: 1) неоднократная отмена соответствующими судебными органами актов, принятых органом представительной власти субъекта Федерации; 2) официальное уведомление представительного органа о возможности его роспуска; 3) принятие решения о роспуске органа с одновременным назначением даты проведения новых (внеочередных) выборов депутатов представительного органа субъекта Федерации.

    3. Перевод в непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых структур субъекта Федерации. Эта мера выступает как паллиатив введения на территории субъекта федерации президентского правления. В данном случае сохраняется обычный режим функционирования на территории субъекта федерации органов государственной власти и управления за исключением перехода в непосредственное подчинение президента страны и федерального прави­тельства региональных структур «силовых» ведомств.

    Конституция США предоставляет право устанавливать порядок призыва милиции («национальная гвардия») для обеспечения исполнения законов союза и подавления восстания федеральному Конгрессу (абз. 15 разд. 8 ст. 1). В Мексике полномочием использования всех сухопутных, морских и воздушных вооруженных сил страны для обеспечения внутренней безопас­ности наделен президент (ст. 89 Конституции Мексики).

    В России контроль за «силовыми» ведомствами представляет собой одну из основных прерогатив федеральной власти. В. В. Путин, выступая как Председатель Правительства РФ в Государственной Думе при обсуждении вопроса о ситуации в стране, сложившейся после террористических актов в Дагестане и Москве, в качестве одной из мер по повышению управляемости страны отметил необходимость восстановить «безусловное прямое подчи­нение региональных подразделений силовых ведомств их федеральным центрам».⁷

    Таким образом, противоречия между Федерацией и ее субъектами, федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, постоянно возникающие спорные ситуации между ними приводят к осозна­нию неизбежности внесения соответствующих дополнений и изменений в Конституцию РФ 1993 г. Эти изменения призваны — среди прочих мер по модернизации государственно-правовой модели России — закрепить меха­низмы поддержания единства правового пространства страны. Конституция 1993 г., вобрав положения Федеративного договора (договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государ­ственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации) от 31 марта 1992 г., не содержит нормы об участии субъектов РФ в осуществлении полномочий по предметам ведения Федерации, что надлежит сделать, если речь идет о формировании единой государственной власти. Государственное единство должно пониматься не как диктат федеральных органов по отношению к субъектам Федерации, а как совместное, коопериро­ванное выполнение задач, поставленных перед федеративным государством. На первом этапе восстановления властной вертикали необходимо разработать и принять закон «О единстве государственной власти в Российской Федерации».

    Основу концепции закона должны составить следующие положения:

    - в Российской Федерации существует единая система государственной власти, обеспечивающая защиту суверенитета России, ее независимости, государственной целостности и территориальной неприкосновенности, государственную защиту прав и свобод человека и гражданина;

    - основу единой системы государственной власти в Российской Федерации составляют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, созданные в соответствии с Конституцией России и конституциями (уставами) субъектов РФ;

    - структуру единой системы государственной власти в Российской Федерации образуют федеральная государственная власть, государственная власть субъектов РФ и местная государственная власть;

    - федеральная государственная власть распространяется на всю территорию РФ и осуществляется Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, Конституционным Судом, Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом и Генеральным прокурором Российской Федерации. Федеральные органы государственной власти в рамках Конституции и законов РФ обеспечивают единство системы государственной власти в Федерации;

    - государственная власть субъектов РФ является неотъемлемой составной частью единой системы государственной власти в России и распространяется на территории субъектов РФ. Она осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов РФ;

    - органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за соблюдение Конституции и законов РФ, за действия, нарушающие единство системы государственной власти в России;

    - местная государственная власть является неотъемлемой составной частью единой системы государственной власти в России. Она осуще­ствляется представительными, исполнительными и судебными органами, созданными в городах и районах, а также иных административно-террито­риальных единицах, непосредственно входящих в состав субъектов РФ, и распространяется на их территорию. Местная государственная власть взаимодействует с местным самоуправлением в формах, определенных федеральными законами и законами субъектов РФ. Местные органы государственной власти осуществляют контроль за деятельностью органов местного самоуправления по вопросам обеспечения законности и правопорядка, а также использования материальных и финансовых средств, выделяемых местному самоуправлению в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местных органов государственной власти;

    - единство государственной власти в системе представительных и законодательных органов государственной власти обеспечивается:

    а) правом участия представительных и законодательных органов субъектов РФ в федеральном законодательном процессе,

    б) правом участия местных представительных органов в законода­тельном процессе субъектов РФ,

    в) правом отмены Федеральным Собранием РФ по заключению Конституционного Суда РФ законов субъектов Федерации, нарушающих Конституцию и законы России,

    г) правом отмены представительными и законодательными органами субъектов РФ по заключению конституционных (уставных) судов субъектов РФ решений местных представительных органов, нарушающих Конституцию и законы России, конституции (уставы) и законы субъектов РФ;

    - единство государственной власти в системе исполнительных органов государственной власти обеспечивается:

    а) подчинением органов исполнительной власти субъектов РФ решениям федеральных органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией и законами России,

    б) подчинением местных органов исполнительной власти решениям органов исполнительной власти субъектов РФ в пределах, установленных конституциями (уставами) и законами субъектов РФ;

    - в случае возникновения в результате антиконституционных действий органов государственной власти субъектов РФ непосредственной угрозы суверенитету, государственной и территориальной целостности России на территории субъекта РФ может вводиться прямое президентское правление. Прямое президентское правление может вводиться на срок, не превышающий одного года. Прямое президентское правление вводится указом Президента РФ на основе соответствующего решения Конституционного Суда РФ. Указ Президента РФ о введении прямого президентского правления на территории субъекта РФ подлежит утверждению Государственной Думой РФ. Правовой режим прямого президентского правления определяется федеральным конституционным законом;

    - органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут конституционную ответственность за действия, нарушающие единство системы государственной власти в России. Президенты и главы администраций (губернаторы) субъектов РФ могут быть отстранены от занимаемой долж­ности за неоднократное грубое нарушение Конституции и законов РФ, а также иные действия, нарушающие единство системы государственной власти в России. Президенты и главы администраций (губернаторы) отстраняются от должности указом Президента РФ на основе решения Конституционного Суда РФ;

    - представительные и законодательные органы субъектов РФ могут быть распущены за неоднократное грубое нарушение Конституции и законов РФ, принятие законов и иных нормативно-правовых актов, подры­вающих суверенитет и территориальную целостность России, наносящих ущерб обороноспособности государства и разрушающих единую денежную и бюджетно-финансовую систему РФ. Представительные и законодательные органы субъектов РФ распускаются указом Президента РФ по представлению Федерального Собрания РФ и на основе заключения Конституционного Суда РФ;

    - местные органы государственной власти несут конституционную ответственность за действия, нарушающие единство системы государственной власти в России. Формы ответственности местных органов государственной власти за действия, нарушающие единство системы государственной власти в России устанавливаются конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.

    Г. Гегель отмечал, что «сила страны состоит не в количестве ее жителей и солдат, не в плодородии земли и не в количестве территории, а в том, как посредством разумного соединения частей в единую государственную власть все это используется для реализации великой цели — совместной защиты».⁸ Современная Россия, лишенная трети своей территории и плодородных земель, испытывающая грозящие катастрофой трудности в элементарном поддержании численности своего населения, пока не смогла найти меха­низмы разумного соединения своих частей под сенью единой государственной власти. Потребность в выработке подобных механизмов настоятельна. От того, сумеет ли Россия ответить на вызов времени и создать оптимальную систему органов власти и контроля за их деятельностью, зависит сохранение единого Российского государства.

     

    *Кандидат юрид. наук, докторант Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

    ©И. Н. Барциц, 2000.

    ¹Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Общими силами — к подъе-му России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». М., 1998. С. 47-48.

    ²Российская газета. 1995. 17 фев.

    ³Предложения о поправках к преамбуле и главам 3—8 Конституции Российской Федерации / Фонд «ИНДЕМ» // Независимая газета. 1999. 19 авг.

    ⁴«Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение ее, и все дого-воры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, становятся верховным правом страны, и судьи в каждом из штатов обязаны следовать этому праву, какими бы ни были положения Конститу-ции или законов любого из штатов» (ч. 2. ст. VI).

    ⁵Примаков Е. М. Деньги в регионы уже пошли // Российская газета. 1998. 30 сент.

    ⁶Однако в конституциях (уставах) ряда субъектов Федерации, принятых после вступления в силу Конс-титуции 1993 г., закрепляются положения, которые исключают саму возможность прекращения или приоста-новления деятельности представительных (законодательных) органов в качестве меры федерального воздейст-вия. Ее применение обусловливается либо изменением федеральной Конституции (ст. 40 Устава Московской области), либо объявляется внутренним делом самого субъекта Федерации (уставы Иркутской, Курганской, Ле-нинградской, Липецкой областей). Так, деятельность липецкого Областного Собрания «не может быть прио-становлена или прекращена досрочно ни по каким основаниям, никакими органами государственной власти фе-дерального или областного уровня» (ст. 52 Устава Липецкой области). Уставы Курганской, Иркутской и Липец-кой областей закрепляют только две возможные причины прекращения или приостановления деятельности об-ластного законодательного органа: принятие решения о самороспуске самими депутатами (при этом в Липец-кой области за это решение должно проголосовать не менее двух третей от установленного числа депутатов) или в результате областного референдума о приостановлении или прекращении деятельности законодательного органа области (в Липецкой области такой референдум должен проводиться по инициативе населения при на-личии не менее 100 000 подписей).

    ⁷Путин В. В. Выступление в Государственной Думе Федерального Собрания РФ 14 сентября 1999 г. // КоммерсантЪ. 1999. 15 сент.

    ⁸Гегель Г. В. Ф. Политические произведения. М., 1978. С. 104.