Представительная власть в субъектах Российской Федерации.
Андреев, А. В., Карасев, А. Т.
Представительная власть в субъектах Российской Федерации: общее и особенное
А. В. АНДРЕЕВ*, А. Т. КАРАСЕВ**
Основы правового положения органов государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в следующих нормативных актах: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»,1 Федеральный закон от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской федерации»,2 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,3 конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, которые были приняты после 1993 г. (в настоящее время завершается работа по их приведению в соответствие с Конституцией РФ).
Формирование органов законодательной власти в субъектах России происходило в период коренной реорганизации политической системы практически при полном отсутствии нормативно-правовой базы и не на основании законов, а в соответствии с указами Президента РФ, а также издаваемыми на их основе главами администраций краев и областей положений о выборах представительных органов власти этих субъектов. Иначе говоря, исполнительная власть создавала власть законодательную. Это отразилось как на формировании законодательной базы, так и на становлении в целом системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.
В систему органов государственной власти субъекта Федерации входят: законодательный (представительный) орган; высший исполнительный орган; иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта (например, конституционный или уставный суд субъекта). Конституцией (уставом) субъекта может быть установлена должность высшего должностного лица данного субъекта.
В этой системе органов власти представительная власть обладает рядом особенностей.
1. Все субъекты Федерации имеют органы законодательной власти, образованные на представительной основе и называемые поэтому одновременно законодательными и представительными. Законодательный (представительный) орган субъекта является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта. Название законодательного органа, его структуру каждый субъект устанавливает самостоятельно с учетом своих исторических, национальных и иных традиций. Эти названия достаточно многообразны: городская дума (Москва, Ярославская область, Ямало-Ненецкий автономный округ); законодательное собрание (Краснодарский и Красноярский края, Вологодская, Ивановская, Калужская, Пензенская, Свердловская, Челябинская и другие области, Коми-Пермяцкий автономный округ и др.); верховный совет (Татарстан) и т. п. В отдельных субъектах Федерации законодательный орган имеет двойное название, например, в Республике Адыгея он именуется «Законодательное Собрание» и «Хассе», Республике Алтай— «Государственное Собрание» и «Эл Курултай».
В Республике Тыва действуют два представительных органа — Верховный Хурал (парламент) и Великий Хурал (съезд) народа Республики Шва. Великий Хурал, согласно Конституции Республики (ст. 6), является органом всенародного свободного волеизъявления, наделенным исключительным правом вносить изменения и дополнения в Конституцию Республики. Решения по вопросам войны и мира Верховный Хурал принимает по рекомендации Великого Хурала (ст. 63 Конституции Республики Тыва).
Несмотря на то что название законодательного органа субъекта относится к компетенции субъекта России, возникает вопрос о целесообразности такого многообразия наименований. В связи с этим заслуживает внимания точка зрения М. С. Студеникиной, которая считает, что «всякая система требует единообразия устоявшихся форм, унификации терминологии. Поэтому рекомендации о том, как лучше определиться с названиями законодательных органов краев или областей, могла бы выработать Государственная Дума Федерального Собрания в процессе консультаций с субъектами Федерации».4
Орган законодательной власти субъекта Федерации избирается его населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок полномочий его в соответствии с федеральным законом устанавливается конституцией (уставом) субъекта и не может превышать пяти лет.
2. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в следующих случаях:
а) принятие законодательным органом субъекта решения о самороспуске (принимается в порядке, предусмотренном конституцией или уставом либо иным законом субъекта);
б) роспуск законодательного органа субъекта его высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) в случае принятия законодательным органом конституции (устава), закона субъекта, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Федерации и предметам совместного ведения, а также противоречащих конституции (уставу) субъекта; данная процедура применяется, если указанные противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта не устранил их в течение предусмотренного законом срока со дня вступления в силу судебного решения;
в) вступление в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа субъекта, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
г) вступление в силу федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа субъекта Федерации; такой федеральный закон выходит в свет по инициативе Президента РФ в связи с принятием данным законодательным (представительным) органом субъекта Федерации ранее акта, противоречащего актам большей юридической силы.
Этот перечень, установленный законодателем, является исчерпывающим. При досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта назначаются внеочередные выборы. Они проводятся в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа.
3. В большинстве субъектов Российской Федерации парламенты состоят из одной палаты, в некоторых — из двух, при этом они различаются по порядку формирования, численности депутатов, характеру полномочий, месту в законотворческом процессе. Одну из палат, которая инициирует законотворческий процесс и принимает законы, называют нижней; другую — которая, как правило, рассматривает уже принятые нижней палатой законы, именуют верхней.
Двухпалатный законодательный орган образован в Башкортостане (Законодательная Палата и Палата Представителей), Кабардино-Балкарии (Совет Республики и Совет Представителей), Карелии (Палата Республики и Палата Представителей), Республике Саха — Якутия (Палата Республики и Палата Представителей). Свердловская область — это единственная область, обладающая двухпалатным парламентом, включающим в себя Областную Думу и Палату Представителей.
Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами не определено. Оно устанавливается конституцией (уставом) субъекта. Так, в Народном Собрании Республики Татарстан 130 депутатов, в двухпалатном Законодательном Собрании Свердловской области — 49 (в Областной Думе — 28 и Палате Представителей — 21), в Законодательном Собрании Оренбургской области — 47 депутатов.
4. Руководство деятельностью законодательного органа субъекта Российской Федерации осуществляют председатель и его заместители. Они избираются из числа депутатов законодательного органа на срок его полномочий, не превышающий срока полномочий избранных на эти должности депутатов, и выполняют возложенные на них обязанности до избрания таких же руководителей в парламенте нового созыва.
В парламентах некоторых субъектов создаются внутренние коллегиальные органы в лице президиумов (советов) для координации деятельности их комитетов и комиссий, подготовки пленарных заседаний. Например, созданный в качестве такого органа в Народном Собрании Республики Дагестан Государственный Совет состоит из председателя этого Совета, его заместителей и председателей комитетов Народного Собрания.
Председатель и заместители председателя высшего органа законодательной власти субъекта подотчетны ему и могут быть отозваны путем тайного голосования на его заседании. Они вправе и добровольно сложить свои полномочия, подав соответствующее заявление.
При наличии в высшем органе законодательной власти субъекта двух палат их работу организует либо председатель указанного органа (как в Государственном Собрании Республики Башкортостан), либо избираемые в этих целях председатели палат (как в Законодательном Собрании Свердловской области). Палаты обычно заседают раздельно, а собираются на совместные заседания для заслушивания посланий и докладов высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа), посланий конституционного (уставного) суда, докладов высшего исполнительного органа (правительства), выступлений представителей иностранных государств, а также для рассмотрения других вопросов, предусмотренных конституцией или уставом субъекта.
Для предварительного рассмотрения и подготовки проектов законов и постановлений, выполнения контрольных функций законодательный орган субъекта образует из числа своих депутатов комитеты и комиссии. Парламенты субъектов самостоятельно определяют количество, направления деятельности комитетов и комиссий, их численный состав и порядок работы. Решения комитетов и комиссий носят обычно рекомендательный характер. Однако здесь имеются и некоторые исключения. Например, Конституция Республики Татарстан в ст. 102 устанавливает, что «постановления комиссий, направленные на устранение нарушений законов, обязательны к исполнению».
5. Основными организационно-правовыми формами деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации являются сессии и заседания, которые проводятся по мере необходимости (в законодательстве субъектов может устанавливаться определенная периодичность их созыва). Так, Устав Тюменской области (ст. 29) гласит, что «основной организационной формой деятельности Областной Думы являются сессии, состоящие из заседаний Областной Думы и проводимых между ними заседаний ее комитетов и постоянных комиссий, публичных депутатских слушаний». Правомочность заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта определяется его регламентом или иным правовым актом, принятым данным органом. Например, согласно Уставу Свердловской области заседания Областной Думы проводятся, как правило, не реже одного раза в месяц и правомочны, если на них присутствует не менее двух третей избранных в нее депутатов.
Заседания парламента субъекта Российской Федерации являются открытыми. В отдельных случаях, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) и иными законами субъекта, а также регламентом либо другим правовым актом парламента, проводятся закрытые заседания. Так, согласно ч. 2 ст. 33 Регламента Областной Думы Свердловской области, «Областная Дума может собраться на закрытое заседание, когда этого потребует председатель Думы, или не менее одной трети депутатов, или когда речь идет о рассмотрении персонального дела».
Конституции и уставы субъектов закрепляют срок, до истечения которого вновь избранный законодательный орган должен собраться на первую сессию (от двух недель до двух месяцев). В соответствии с федеральным законом такой орган является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Например, в силу ст. 80 Конституции Удмуртской Республики Государственный Совет Республики «собирается на свою первую в созыве сессию не позднее, чем на тридцатый день после избрания не менее двух третей от установленного числа депутатов». Первую сессию парламента до избрания его председателя открывает и ведет либо председатель республиканской, краевой, областной, городской, окружной избирательной комиссии, либо старейший по возрасту депутат. Так, в Уставе Свердловской области (ч. 2 ст. 40) говорится, что «первое заседание палаты открывает старейший депутат».
6. Органы представительной (законодательной) государственной власти субъектов Российской Федерации на подведомственной им территории вправе осуществлять правовое регулирование по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также к собственным предметам ведения. Правовые акты, принимаемые ими по вопросам совместного ведения, не должны противоречить федеральным законам, актам Президента и Правительства РФ. В случае такого противоречия действуют акты федеральных органов власти. В частности, ч. 2 ст. 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации» гласит: «До принятия федерального закона по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом».
Таким образом, представительная власть в субъектах Российской Федерации —это необходимый и важнейший элемент системы государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок организации, деятельности, структура которого, основы взаимодействия с другими органами в системе органов государственной власти субъектов устанавливаются основными нормативными актами субъектов.
* Адъюнкт Уральского юридического института МВД РФ.
** Кандидат юрид. наук, доцент, начальник кафедры Уральского юридического института МВД РФ.
© А. В. Андреев, А. Т. Карасев, 2003
1 Конституционное право России: Сборник нормативных правовых актов и документов. М„ 2000. С. 198
2 Там же. С. 207.
3 Там же. С. 219.
4 Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Научно-мет. пособие. М., 1998. С. 26-27.
