Политические отношения и конституционное регулирование
в современной России: проблемы и перспективы*(1)
· Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и перспективы (С.А. Авакьян, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2003 г.)
1. Природа и назначение конституции и в связи с этим время ее
появления
2. Конституция и общество
3. О ценности действующей Конституции Российской Федерации
4. Нужен ли осложненный вариант изменения Конституции РФ?
Юбилей Конституции Российской Федерации дает основание для того, чтобы обратиться к традиционным - и вечным - категориям теории и ценности конституции, а также ко многим аспектам принятия, действия и перспектив Конституции Российской Федерации 1993 г.
1. Природа и назначение конституции и в связи с этим
время ее появления
Как известно, в науке конституционного права и политологии конституция рассматривается как важнейший политико-юридический документ. Политическое значение конституции обусловливается тем, что она оформляет общественные отношения и становится фундаментом их развития. Юридическая природа конституции связывается с тем, что свои задачи она выполняет правовыми средствами, то есть является законом, причем основным законом, актом, исходящим от государства и тем сам приобретающим общеобязательную силу.
Каковы роль и предназначение конституции с точки зрения политического развития общества и государства? Эти вопросы были и остаются предметом неоднозначных высказываний.
Известен классовый подход, при котором конституцию оценивают как итог борьбы классов: когда либо один из них становится господствующим и отражает в конституции свои интересы, а другой (другие) - поверженным(и), либо такая борьба никому не дает однозначного перевеса, и тогда конституция становится средством компромисса. Но в любом случае эти результаты достигаются путем юридического оформления итогов, именуемых соотношением классовых сил.
Известен также и, условно говоря, конструктивно-позитивистский подход к конституции, когда ее считают прежде всего юридическим документом, отражающим функции государства и инструменты публичной власти, а также стратегические параметры политического развития общества и материальный фундамент в виде форм собственности и главных направлений хозяйствования (в вариантах свободы экономической деятельности и предпринимательства или планового хозяйства).
Какого бы подхода ни придерживались сторонники разных оценок сущности конституции, практически они едины в том, что конституции появляются в результате качественных изменений в природе государства и общества. Иначе говоря, это должны быть либо новое по социально-политической сути государство, либо определенный качественно новый следующий этап в развития того же в сущности государства и общества.
В принципе, к такой оценке роли и предназначения конституций надо присоединиться, тем более что это подтверждается многочисленными историческими примерами.
Вместе с тем нельзя не видеть того, что появление конституций порой сопровождается весьма острыми социальными катаклизмами. В таких ситуациях конституции очень мало напоминают документ социального, или классового, мира. Скорее - это средство насаждения определенной идеологии, определенного политического и правового порядка.
Конечно, у тех, кто пришел к власти, есть своя логика. Вариант откровенного политического цинизма имеет место достаточно редко: когда путем переворота власть захватывают не очень умные политические авантюристы, которые посредством конституции декларируют непосредственно их устраивающий порядок. Обычно же те, кто стали властвующими, имеют свои убеждения и, более того, глубоко верят в то, что их вариант социальных отношений устраивает все слои общества и просто в данный момент не все это еще поняли. Тактика при этом может быть разной. Например, марксисты обвиняли буржуазию в том, что она выдавала свои лозунги за всеобщие и на этой основе могла увлечь за собой народные массы, а побеждая, закрепляла в конституции то, что именно ее и устраивало. В свою очередь, сами марксисты, приходя к власти, открыто говорили о том, что их модель власти служит одной части общества - трудящимся и отстраняет от осуществления власти другую часть - эксплуататоров; свой подход они оправдывали тем, что считали: власть служит большинству социальных слоев и не допускает к участию в ней меньшинство - во всяком случае, до того момента, когда оно, это меньшинство, деклассируется и вольется в социальную среду тех, кому служит конституция.
Так или иначе, но устанавливается переходный период; в это время пришедшие к власти стремятся оперативно внедрить новые общественные отношения на базе принятой конституции. Возможны несколько сценариев развития событий: общество в целом примет то благо, которое заложено в данной конституции; сопротивлявшиеся поймут, как они были неправы и недальновидны, - в результате на какое-то время в обществе и государстве установится более или менее стабильность и социальная гармония.
Но не исключено и то, что со временем станет очевидно: ничего хорошего в этом новом не просматривается, а поэтому общество становится предрасположенным к очередному изменению порядков. Однако реставрация прежних устоев в чистом виде никого не устраивает, поскольку из любого исторического опыта надо делать выводы и идти вперед, а не возвращаться назад. Умные представители правящей элиты начинают быстро искать пути исправления конституции, при котором неоправданное отсекается, а нужное, но несколько неудачно записанное в конституции, исправляется.
Вот здесь-то и выявляется еще одна причина принятия новой конституции. Наблюдая бушующее море, убеждаешься в рациональности природы. На берег выбрасываются ненужные камни, водоросли и т.д. Убогие суденышки, желающие плыть по морю, разваливаются. Остаются чистая вода да те немногие суда, которые смогли пережить стихию. Иначе говоря, господствующими остаются вечные законы моря. Нечто сходное происходит и в обществе. Хотелось бы напомнить одну мысль, которую Ф.М. Достоевский вложил в уста героя своего романа "Бесы": "В смутное время колебания или перехода всегда и везде появляются разные людишки. Я не про тех так называемых "передовых" говорю, которые всегда спешат прежде всех (главная забота) и хотя очень часто с глупейшею, но все же с определенною более или менее целью. Нет, я говорю лишь про сволочь. Во всякое переходное время подымается эта сволочь, которая есть в каждом обществе, и уже не только безо всякой цели, но даже не имея и признака мысли, а лишь выражая собою изо всех сил беспокойство и нетерпение. Между тем эта сволочь, сама не зная того, почти всегда попадает под команду той малой кучки "передовых", которые действуют с определенной целью, и та направляет весь этот сор куда ей угодно, если только сама не состоит из совершенных идиотов, что, впрочем, тоже случается"*(2).
Итак, в смутное время на поверхность поднимаются отнюдь не лучшие силы, хотя наряду с ними всплывают и неглупые люди, которые пытаются закрепить свое руководящее положение в конституциях, и это очень напоминает утопическую попытку управлять морем во время шторма. После этого общество успокаивается и опять начинает жить в системе вечных ценностей - трудиться, воспитывать детей, пополнять духовный мир и т.д. Роль конституций в данном случае заключается в том, чтобы помогать жизни людей либо, в крайнем случае, не мешать этому.
Отсюда можно говорить еще об одной причине появления новых конституций - исправлении прежних крайностей и сохранении оправдавших себя ценностей. Этот вывод как раз и относится к Российской Федерации. Она нуждается в новой Конституции. И не надо искать особых общественно-социальных мотивов для ее принятия. Почву для появления нового Основного закона составляет необходимость отказа от крайностей действующей Конституции, заложенного в ней неоправданного баланса властей, а также ее отделения от тех печальных событий, которыми сопровождалось принятие этой Конституции. В общем, есть все основания видеть в Конституции почву общественного спокойствия.
2. Конституция и общество
Извечным является вопрос о роли конституции в общественном развитии. Думается, в этом плане особенно интересен тезис о конституции как базе гражданского общества. В отличие от многих других актов источники конституционного права в меньшей степени должны рассматриваться как средства воздействия государства на общество. В большей мере это акты, которым государство дает свою обязательную силу. И не более того. По целевому же назначению как конституции, так и иные акты конституционно-правового регулирования есть инструменты общественно-правового регулирования.
Надо сказать, что к этой задаче конституций и конституционного права у многих исследователей отношение настороженное по ряду соображений: во-первых, из-за широты самой категории общества и его "неподверженности" воздействию права; во-вторых, из-за боязни того, что нормы права как нормы, исходящие от государства, опутают общество и сделают его придатком государства, подчинят государству; в-третьих, из-за опасности безбрежного расширения границ конституционно-правового регулирования.
Безусловно, о такой опасности, как и о ее предотвращении, надо думать всегда. Но все-таки факт очевиден: само существование общества, возникающих в нем политических отношений требует конституционно-правового фундамента. Задача конституционного права - создать основы для всех политических отношений (а если требуется - то и для недопущения нежелательных политических отношений). Иначе говоря, определенные условия политического бытия оформляются в нормах конституционного права.
Установление конституционно-правовых основ общества - это как раз та особенность, которая характеризует современное российское конституционное право, и прежде всего Конституцию Российской Федерации. Причем общество рассматривается не как "придаток" государства, а как самостоятельное явление, хотя, естественно, и связанное с государством. И примечательно то, что основы общества устанавливает отрасль права, исходящая от государства. Иначе говоря, государство своими нормами способствует развитию общества не только как своему фундаменту, своей среде существования, но и как субстанции, живущей собственной жизнью. Основой этой жизни могут быть многие иные социальные нормы, однако если их недостаточно, тогда используется и такой вид социальных норм, как правовые (в данном случае - конституционно-правовые) нормы. В этом, кстати, предпосылка формирования такого состояния общества, когда будет возможно его называть уже "гражданским обществом", констатируя тем самым более высокий качественный уровень.
В частности, именно в нормах конституционного права можно (и нужно) записать, что вся общественно-политическая жизнь в стране основывается на принципах народного суверенитета (принадлежности народу всей полноты власти в обществе и государстве), демократии, уважения к личности, политического плюрализма (то есть идеологического многообразия и возможности создания различных политических объединений). Если надо провозгласить общий запрет посягательств насильственным путем на существующий социальный строй, разжигания розни между людьми - это тоже будет сделано посредством норм прежде всего Конституции и далее иных актов конституционно-правового регулирования.
Конституционное право применительно к обществу выполняет функции, типичные для права в целом: оно отражает существование одних политических отношений, признает нежелательными, не допускает другие. Конституционное право в определенной степени может прогнозировать и моделировать возникновение соответствующих общественных отношений, становясь их базой.
Например, в обществе должны быть различные формы выражения своего мнения меньшинством. Если конституции не фиксируют на этот счет каких-то гарантий, реальные политические отношения все равно могут возникать - в частности, в форме политического протеста, подпольных течений и движений, преследуемых властями, а то и вооруженных выступлений (гражданской войны). Если же конституции содержат гарантии, определенные политические отношения приобретают легальность и упорядоченность в случае своего появления - например, возможность создания различных, в том числе и не поддерживающих данный строй, политических партий.
Но в этом случае конституционное право идет уже несколько далее, закрепляя приемлемые правила "политического сосуществования", то есть политического состязания. А что-то конституционное право все равно объявляет невозможным и запрещенным (например, запрет общественных объединений, преследующих экстремистские цели - насильственное свержение конституционного строя, возбуждение национальной и религиозной розни, и т.п.).
Как раз современная действительность и подтверждает, что применительно к общественно-политической жизни конституции и конституционное право в целом не ограничиваются установлением основ и более подробно регулируют определенные политические отношения. Необходимость в такой миссии может быть обусловлена рядом обстоятельств:
а) если такое регулирование выгодно самим участникам подобных политических отношений и выглядит как установление гарантий их существования и деятельности.
Например, в принятии Федерального закона 2001 г. "О политических партиях"*(3) и регулировании в нем их общественно-политического и государственно-правового статуса были заинтересованы прежде всего сами партии, поскольку это помогает им бороться за ведущие позиции в политической жизни общества, в том числе в сопоставлении с иными общественными объединениями, добиваться избрания своих представителей в органы государственной власти и местного самоуправления;
б) если такое регулирование необходимо в интересах стабильного развития, а также безопасности граждан, общества, государства, чтобы определить рамки функционирования соответствующих общественно-политических институтов.
Например, может появиться акт государственного органа о запрещении какой-то идеологии, о необходимости борьбы с нею, о запрете создания и деятельности общественных объединений, проповедующих эту идеологию, если в их деятельности появляются признаки опасности, о которой сказано выше. А перед конституцией может стоять более глобальная задача - провозглашение отказа от закрепления господствующего положения какой-то идеологии в качестве государственной или обязательной, а также исключения из конституции соответствующих норм, если они ранее в нее были включены;
в) если такое регулирование необходимо, поскольку участники (субъекты) политических отношений не в состоянии обеспечить учет взаимных интересов без норм права либо посредством норм права, такой учет обеспечивается лучше, в более полной мере.
Можно говорить о том, что конституционно-правовые нормы - это своего рода правила игры, политического сосуществования. В отличие от иных социальных норм, нарушение которых может быть "ползучим" и ненаказуемым, конституционно-правовые нормы обычно сопровождаются такой формальной определенностью, что неследование им дает оппонентам основу для адекватных действий и обращения к общественному мнению;
г) если общественно-политические институты имеют выход на государство, властные механизмы, тогда тем более используется их конституционно-правовое регулирование.
Естественно, что названные выше условия (позиции "а"-"г") конституционно-правового регулирования негосударственных политических отношений могут существовать и по отдельности, и переплетаться.
Важно лишь то, что подобное расширение предмета конституций, а вслед за ними и в целом конституционно-правового регулирования - это закономерность нашего времени.
Кстати, нечто подобное происходит и в сфере частного права. Расширение гражданско-правового регулирования общественных отношений ни в коей мере нельзя считать усилением государственного вмешательства в частные имущественные и неимущественные обязательственные отношения. Речь идет о другом - о создании условий для развития этих отношений и правовых гарантий обеспечения интересов сторон.
3. О ценности действующей Конституции Российской Федерации
Любые обращения к ценности Конституции РФ 1993 г. неизбежно упираются в два фактора: во-первых, историю появления этой Конституции; во-вторых, заложенные в ней идеи и решения.
История появления Конституции - наиболее щекотливый вопрос юбилейный тематики. Он будет постоянно висеть дамокловым мечом над современным политическим развитием России.
Будет примерно то же, что произошло с разгоном Учредительного собрания в 1918 году - затухая или возгораясь, проблема существовала столько, сколько существовала сама советская эпоха. Кратко напомним суть дела: в феврале 1917 г. прекратила существование монархия в России (путем отречения царя от престола), в сентябре 1917 г. страна была провозглашена республикой. Было решено созвать избираемое населением Учредительное собрание, с тем чтобы оно приняло принципиальные решения о судьбе России. Выборы в Учредительное собрание были назначены еще до того, как социал-демократы - большевики (то есть будущая коммунистическая партия) пришли к власти в октябре 1917 г. После захвата власти они не стали препятствовать проведению выборов в декабре 1917 г., надеясь завоевать большинство мест в Учредительном собрании. Однако этого не получилось. Созванное в январе 1918 г., оно отказалось признать власть Советов, в которых большевики имели большинство. И тогда Учредительное собрание было распущено (разогнано). Многие десятилетия компартия была у власти, десятки раз провела выборы представительных органов власти, организовала принятие нескольких новых конституций - в общем, казалось бы, все сделала для своей легитимации. Но наступило новое время, и события января 1918 г., стали поводом для того, чтобы обвинить соответствующие силы в неконституционном (узурпаторском) способе прихода к власти.
Посмотрим, что же было в России в 1993 году. Избранные конституционным путем народные депутаты Российской Федерации начали разрабатывать - в рамках Конституционной комиссии, созданной Съездом народных депутатов РФ и возглавляемой лицом, далее ставшим Президентом РФ, - новую Конституцию Российской Федерации. Не найдя понимания у депутатов в отношении своих экономических реформ, оставаясь при этом Председателем Конституционной комиссии, Президент Б.Н. Ельцин публикует свой вариант проекта Конституции, созывает летом 1993 г. для его обсуждения Конституционное совещание, а в сентябре издает Указ *(4), которым распускает Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации, окружает здание парламента колючей проволокой, подразделениями Министерства внутренних дел и армии, насильственным путем, в том числе стрельбой из танков по зданию парламента и с кровопролитием, выбивает депутатов из здания, после чего публикует проект Конституции и назначает на 12 декабря 1993 г. всенародное голосование - проводимое по его Указу, хотя на тот момент никто не отменял Закон 1990 г. о референдуме*(5). О подтасовке результатов референдума 1993 г. много пишут, но проверить что-либо трудно, поскольку было приказано по всей стране незамедлительно уничтожить бюллетени и другие материалы данного референдума*(6).
Возникает вопрос: неужели появившуюся таким путем Конституцию надо считать исторической реликвией? Не следует ли говорить о новой Конституции как о средстве политического очищения системы? Очень существенно то, что при этом была бы достигнута весьма важная задача: сохранить все ценное в конституционном строе и устранить ставшие очевидными дефекты в конструкции власти и иных конституционных институтов. В обществе сложилось определенное единство различных сил в отношении к формам собственности, власти, и это единство может быть предпосылкой к созданию новой Конституции.
Говоря о конституционных ценностях, нельзя не отметить, что действующая Конституция Российской Федерации либо намеренно, либо по незнанию оплетается многими мифами о ее заслугах, о том, что она "впервые" что-то закрепила, "первой" открыла дорогу развитию новых общественных отношений и т.д.
На самом деле это не совсем так. Приведем ряд примеров, обозначив при этом даты внесения изменений в предшествующую Конституцию РСФСР 1978 г.:
в части закрепления основ нового конституционного строя - отказ от характеристики РСФСР как общенародного социалистического государства (15 декабря 1990 г.); закрепление федерализма, республиканской формы правления и разделения властей как незыблемых основ конституционного строя Российской Федерации (21 апреля 1992 г.); отказ от руководящей роли компартии и фиксация принципа политического плюрализма (16 июня 1990 г., развитие этих норм 9 декабря 1992 г.); отражение многообразия форм собственности - частной, коллективной, государственной, муниципальной, собственности общественных объединений (9 декабря 1992 г.); поощрение частной инициативы, обеспечение развития рынка, недопущение монополизма (15 декабря 1990 г.);
в отношении статуса личности - 22 ноября 1991 г. принимается Декларация прав и свобод человека и гражданина*(7); до этого в Конституцию вносятся частичные изменения, касающиеся прав и свобод, а 21 апреля 1992 г. на базе указанной Декларации в Конституцию включается новая глава о правах и свободах человека и гражданина, в значительной мере - прообраз последующего регулирования в Конституции 1993 г.;
применительно к системе власти: предпосылки создания двухпалатного профессионального парламента вводятся 27 октября 1989 г., пост Президента РФ - 24 мая 1991 г., Конституционный Суд РФ учреждается 24 мая 1991 г. (его компетенция отражается в Конституции 21 апреля 1992 г.), институт местного самоуправления создается 21 апреля 1992 г.
Таким образом, как можно видеть, по существу большинство конструктивных положений, отраженных в этой Конституции, фактически появилось в ходе реформ предшествующей Конституции РСФСР 1978 г. И когда мы говорим, что все это надо сохранить, то отдаем историческую дань всем тем, кто участвовал в создании современного конституционного строя России.
Тем не менее все это - довольно несправедливо - связывается только с Конституцией 1993 г. и тем более с Б.Н. Ельциным. Надо отдать ему должное: как неглупый политик он хорошо понял, что в отечественную историю конституции входят не просто по годам принятия, а в связи с именами тех руководителей государства, которые не только реформировали имевшиеся конституции, но обеспечивали (а не просто инициировали) принятие новых конституций. Если Конституцию РСФСР 1918 г. не называли "ленинской", то лишь потому, что вождизм (а он появился сразу после революции 1917 года) еще не перерос в культ личности. Но Конституцию СССР 1936 г. и народ, и политики быстро окрестили "сталинской". Инициатором разработки следующей Конституции был Н.С. Хрущев, но приняли ее при Л.И. Брежневе; в итоге Конституция СССР 1977 г. вошла в историю как "брежневская". Родоначальником перестройки и инициатором реформ, последствия которых продолжаются и в наши дни, стал М.С. Горбачев. Но он ушел в историю не в связи с созиданием новых отношений, а в связи с разрушением СССР. В то же время человек, более его повинный в развале СССР - Б.Н. Ельцин, связал свое имя с новой Конституцией Российской Федерации и вошел в историю России как прогрессивный реформатор социальной системы, создатель ее конституционного фундамента.
С учетом эволюции конституционного регулирования, конечно же, есть основания конструктивно говорить о действующей Конституции Российской Федерации - она явилась плодом коллективного труда. Не следует забывать о том, что сначала проект Конституции готовился Конституционной комиссией, созданной Съездом народных депутатов Российской Федерации. В этой подготовке участвовали разные политические силы. Одни полностью поддерживали новую систему, хотя и имели свое видение тех или иных ее черт. Другие были более оппозиционны и тоже по-своему влияли на сбалансированное формулирование ряда положений проекта Конституции.
Когда по заданию Б.Н. Ельцина аппарат Президента создавал его вариант Конституции, все предшествующие наработки были учтены. В этом плане очевидно, что такие конституционные установления, как демократический характер конституционного строя в целом и государства, политический плюрализм и многопартийность, многообразие форм собственности, социальная роль государства, никем сегодня не отрицаются и составляют фундамент государства и общественного развития.
Практически, если оставить в стороне вопрос о специфике появления Конституции, все упирается в удачность модели организации публичной власти в Российской Федерации. Именно здесь много проблем, нуждающихся в дальнейших решениях.
Во-первых, наша Конституция закрепила принцип разделения властей. Это, казалось бы, неплохо. Но Основной закон фиксирует три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную. И мы никак не можем понять, куда при этой триаде включать отдельные государственные органы. Отсюда возникает вопрос: не пора ли от трехзвенного разделения властей перейти где-то к семизвенному, обозначив как отдельные ветви власти не только президентскую власть, но и прокурорскую, банковскую, избирательную и, может быть, еще какие-то ветви власти?
Во-вторых, удачно ли фиксируют Конституция и в целом конституционное законодательство разделение властей на федеральном уровне государственной власти? У нас - очевидная суперпрезидентская власть и явно ослабленный парламент, особенно его нижняя палата - Государственная Дума.
В-третьих, в федеральной Конституции не устанавливается модель организации государственной власти в субъектах Российской Федерации (ч.1 ст.77 Конституции). Эта организация как будто бы отдана самим субъектам, которые вместе с тем обязаны учесть общие принципы организации своих представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемые федеральным законом. Данный специальный Федеральный закон, принятый в 1999 г., урегулировал эту организацию порой вплоть до деталей*(8). Естественно, напрашивается вопрос: а не правильнее ли главные устои государственной власти в субъектах Федерации отразить прежде всего в ее Основном законе, что было бы гарантией для субъектов от несколько произвольного подхода законодателя к установлению соответствующих правил?
Кроме того, обоснованно ли то, что в Конституции 1993 г. принцип разделения властей введен лишь на горизонтальных уровнях и что она отказалась от включенного в Конституцию 1978 г. при ее реформировании принципа разделения властей по вертикали?
В-четвертых, жизненной ли является введенная в России модель местного самоуправления вообще и тем более в варианте его полного отделения от государственной власти?
Перечисленные вопросы возникают на базе реального развития государства и общества в современной России. Причем нередко оценки конституционной модели подменяются политическими соображениями. Например, достаточно очевидно, что сверхсильные конституционные полномочия Президента Российской Федерации появились с учетом борьбы Б.Н. Ельцина с парламентом и его амбиций на неограниченную власть. И тогда вместо принципиальной оценки целесообразности такой конституционной конструкции начинают разговор о личных недостатках первого Президента и достоинствах второго Президента Российской Федерации, хотя очевидно: нет гарантий от того, что в будущем к власти может прийти новый человек с теми же недостатками.
4. Нужен ли осложненный вариант изменения Конституции РФ?
Создатели действующей Конституции Российской Федерации пошли по пути намеренно усложненного варианта ее реформирования.
Напомним, что любые, даже мелкие коррективы гл.1 "Основы конституционного строя", 2 "Права и свободы человека и гражданина" и 9 "Конституционные поправки и пересмотр Конституции" ведут к принятию новой Конституции. Это сопровождается созывом Конституционного Собрания, но еще нет федерального конституционного закона о порядке его созыва и работы.
Не так легко реформировать и гл.3-8 Конституции. Во-первых, Федеральный закон 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"*(9) сформулирован так, что каждый блок поправок должен касаться одного и того же предмета. При ближайшем рассмотрении получается, что за один раз внести изменения в несколько глав будет трудно. Во-вторых, многие поправки неизбежно упираются в гл.1 Конституции и требуют ее корреспондирующих корректировок. Например, если сегодня единственная у нас Еврейская автономная область захочет самоликвидироваться либо объединиться с соседними субъектами Российской Федерации, этого нельзя сделать, поскольку в ст.5 Конституции РФ данный вид субъекта Российской Федерации - "автономная область" - поименован в единственном числе. В-третьих, годичный срок, обозначенный для поправок к главам 3-8, да еще при нескольких законах о поправках, способен превратить реформирование Конституции в затяжной процесс, что вряд ли целесообразно.
Итак, все варианты реформирования не очень реальны. И что же происходит на практике? Думается, имеет место так называемое "ползучее" реформирование. Оно идет примерно следующими путями.
Во-первых, что-то подправляет Конституционный Суд Российской Федерации.
Во-вторых, многое исправляется практикой. Например, Конституция 1993 г. дает Президенту РФ возможность довольно легкого роспуска Государственной Думы, если та дважды выразит недоверие Правительству в течение трех месяцев (ч.3 ст.117 Конституции) либо откажет в доверии Правительству (ч.4 ст.117). Первый Президент РФ, имея возможность роспуска Государственной Думы при споре о недоверии-доверии Правительству в 1995 году, не пошел на роспуск Государственной Думы и нашел мирные пути разрешения конфликта.
В-третьих, нормы Конституции корректируются текущим регулированием. Например, когда в том же 1995 году Государственная Дума выразила недоверие Правительству, оно тут же обратилось с просьбой решить вопрос о доверии ему. Конфликт был разрешен политическим путем. Но все же Государственная Дума записала позже в своем Регламенте: если она выразила недоверие Правительству, то не будет рассматривать обращение по поводу выражения доверия, пока не истекут три месяца, в течение которых она вправе выразить повторное недоверие (см. ст.152)*(10). Конституция не дает такого простора Думе, но и не запрещает его.
При определенных плюсах таких путей корректирования норм Конституции все равно остается проблема их качества и удачности этих вариантов конституционного реформирования. К тому же они вызывают вопросы, на которые все равно надо давать ответы. К примеру, Конституционный Суд справедливо зафиксировал свою позицию по поводу того, что местное самоуправление есть форма публичной власти*(11). Логически следует: если это форма публичной власти - ее решения обязательны и подлежат выполнению в той же мере, как и акты государственной власти. Но тогда возникает вопрос: в чем же отличие государственной власти и власти местного самоуправления как форм публичной власти народа?
Или еще пример: Конституционный Суд допускает, что при отсутствии федерального закона и неотложной необходимости в нормативном регулировании общественных отношений это регулирование вправе осуществить Президент Российской Федерации*(12). Однако в самой Конституции ничего об этом не сказано, и ясно, что надо либо ее дополнить, либо считать позицию Конституционного Суда находящейся на уровне нормы Конституции РФ. Последнее нравится многим судьям Конституционного Суда, но прямо не вытекает из Конституции.
Все подобные варианты опосредованного реформирования по нраву апологетам действующей Конституции, для их оправдания в научный лексикон даже вводится понятие "преобразование" Конституции. Однако совершенно очевидно, что в подобных случаях есть опасность и обесценивания норм самой Конституции, и их изменения нормами текущего законодательства. И то и другое в равной мере нежелательно.
Итак, в целом мы сталкиваемся с проблемой реализации Конституции РФ в соотношении с текущим федеральным нормотворчеством, а также, что весьма важно в федеративном государстве, - с законодательством субъектов Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации сказано, что она имеет прямое действие (ст.15). Но зачастую его надо понимать как действие не самой нормы, а идеи, заложенной в этой норме. Само по себе это было бы неплохо, если только связывать прямое действие с непосредственным применением норм, а не с их интерпретацией. Между тем последнее происходит нередко.
На память приходит прежде всего норма ст.10 о разделении властей. Можно смело говорить о том, что никто не представляет, в чем состоит ее прямое действие, и по большей части данную норму применяют в том виде, в каком она истолкована в решениях Конституционного Суда.
То же самое происходит с нормами, касающимися статуса Президента Российской Федерации, - их прямое применение дало тезис о президентской власти как отдельной разновидности государственной власти.
Туманность многих конституционных норм - признак их несовершенства. Порой остается только испытывать облегчение по поводу того, что некоторые нормы Конституции не доведены до их прямого применения. Иначе общество было бы шокировано либо буквальным применением нормы, либо ее толкованием. Например, Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе для получения ее согласия кандидатуры на пост Председателя Правительства. После трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатур Президент может назначить Председателем Правительства человека, которого он ранее не предлагал Думе (ч.4 ст.111 Конституции РФ). Тем самым прямое применение нормы Конституции может быть использовано Президентом для того, чтобы поставить таким путем во главе Правительства лицо, которое при нормальном прохождении заведомо не получило бы поддержки Думы. И радоваться такому "прямому действию" нормы Конституции вряд ли стоит.
Неясность некоторых позиций Конституции вызывает и стремление "подправить" ее текущими актами. Причем в ряде случаев используется опять же несовершенство самого конституционного регулирования. Например, в части 2 ст.65 Конституции сказано, что "принятие" в Российскую Федерацию и "образование" в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом. И такой Закон появляется в 2001 году - "О порядке принятия и образования в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации"*(13).
Казалось бы, все логично, норма Конституции воплощена в законе, как оно и требовалось. Но при этом почему-то не было принято во внимание то, что в другой статье Конституции говорится не о двух, а о трех взаимосвязанных категориях - согласно ч.1 ст.137, изменения в ст.65, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона "о принятии" в Российскую Федерацию и "образовании" в ее составе нового субъекта РФ, "об изменении" конституционно-правового статуса субъекта РФ. "Изменение" не нашло отражения в указанном Федеральном конституционном законе 2001 г., а между прочим, есть еще и ч.2 ст.66 Конституции, гласящая, что статус субъекта РФ может быть "изменен" по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом.
И последнее. Хотя конституции и уставы субъектов Российской Федерации в целом должны следовать федеральной Конституции, порой они подсказывают, как надо лучше регулировать общественные отношения. В результате соответствующий опыт переносится и на федеральный уровень регулирования.
Так, на федеральном уровне Конституция разрешает недоверие лишь Правительству РФ в целом. На уровне субъектов практика иная: возможно недоверие и в целом коллегиальному органу исполнительной власти субъекта, и тому руководителю исполнительной власти, в назначении которого на должность законодательная власть участвовала. На федеральном уровне недоверие может привести к роспуску Государственной Думы; на уровне субъектов недоверие означает немедленную отставку соответствующего должностного лица или органа, но никак не роспуск органа законодательной власти.
В целом это означает, что в Российской Федерации требуется тщательный анализ ценностей определения предмета регулирования в конституциях и уставах, вариантов и приемов регулирования, отраженных на уровне ее субъектов. Верховенство федеральной Конституции отнюдь не исключает учета интересного опыта, который появляется в субъектах РФ. Когда придет время принятия новой Конституции, надо будет учесть все конституционные идеи и решения, независимо от того, на каком уровне они появились.
С.А. Авакьян,
заведующий кафедрой конституционного и муниципального права
юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова,
доктор юридических наук, профессор.
"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2003 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) В основу статьи положен доклад автора на ежегодной научной конференции юридического факультета МГУ "Конституция как символ эпохи" (3-4 апреля 2003 г.).
*(2) Достоевский Ф.М. Собр. соч. В 10 т. М., 1957. Т.7. С.481.
*(3) См.: СЗ РФ. 2001. N 29. Ст.2950.
*(4) См.: Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" // САПП РФ. 1993. N 39. Ст.3597.
*(5) См.: Закон РСФСР от 16 октября 1990 г. N 241-I "О референдуме РСФСР" // Ведомости РСФСР. 1990. N 21. Ст.231. (Утратил силу в связи с изданием ФКЗ от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1995. N 42. Ст.3921).
*(6) См. об этом, в частности: Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России /1917-1993/. М.: Изд-во Московского ун-та, 2000. С.157-160.
*(7) См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 52. Ст.1865.
*(8) См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст.5005.
*(9) См.: СЗ РФ. 1998. N 10. Ст.1146.
*(10) См.: СЗ РФ. 1998. N 7. Ст.801.
*(11) См.: Постановление КС РФ от 24 января 1997 г. "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе организации государственной власти в Удмуртской Республике" // СЗ РФ. 1997. N 4. Ст.532.
*(12) См.: Постановление КС РФ от 30 апреля 1996 г. "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом" // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст.2320.
*(13) См.: СЗ РФ. 2001. N 52 (ч.I). Ст.4916.
