Межотраслевое правовое регулирование как средство обеспечения
публичных интересов в экономической сфере
· Межотраслевое правовое регулирование как средство обеспечения публичных интересов в экономической сфере (М.Ю. Челышев, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2005 г.)
Как известно, экономическая сфера представляет собой область межотраслевого правового регулирования. Данное регулирование осуществляется при помощи разноотраслевых правовых средств. В целом же указанная сфера одновременно регламентируется как частным, так и публичным правом. В этой связи довольно показательным примером является предпринимательская деятельность как часть экономической сферы. Такая деятельность подвержена, с одной стороны, гражданско-правовому регулированию, в рамках которого происходит регламентация непосредственного осуществления указанной деятельности. Иными словами, процесс систематического извлечения прибыли регламентируется средствами гражданского права (договорные формы извлечения прибыли).
С другой стороны, на предпринимательскую деятельность существенное влияние оказывает и публичное право. Последнее, конечно, сам процесс извлечения прибыли не регулирует. Тем не менее оно оказывает нормативное (регулирующее) воздействие на область предпринимательской деятельности. Подобное нормативное воздействие следует в целом охарактеризовать как сдерживающе-стимулирующее. С помощью публичного права можно как ограничивать предпринимательскую деятельность, так и поощрять ее развитие.
В самом общем виде указанное выше межотраслевое правовое регулирование в экономической, в том числе и в предпринимательской, сфере можно определить как процесс упорядочения экономических отношений разноотраслевыми правовыми средствами. Однако осуществление такого правового регулирования является не только способом упорядочения соответствующих общественных отношений, но и одновременно средством удовлетворения публичных и частных интересов в экономической сфере. Указанные публичные интересы можно в данном случае подразделить на две группы.
Во-первых, это непосредственные интересы публично-правовых образований в экономической сфере. Сюда нужно отнести, например, интересы указанных образований как собственников соответствующего имущества, как лиц, удовлетворяющих свои имущественные потребности (публичные, в том числе и государственные) в различных имущественных формах (создание публичных организаций и др.). По существу, это экономические интересы публично-правовых образований как обычных частных лиц. Конечно, данные интересы являются специфическими "частными" интересами, поскольку они фактически связаны с удовлетворением потребностей неопределенного круга лиц, подпадающих под юрисдикцию того или иного правового образования. Полагаем, что именно в таком понимании указанные интересы публично-правовых образований становятся типичными публичными интересами.
Во-вторых, можно утверждать, что существуют и опосредованные публичные, в том числе государственные, интересы в экономической сфере. Они проявляются, в частности, в обеспечении правопорядка в экономической сфере, в обеспечении стабильного экономического оборота. Реализация подобных публичных интересов направлена не только собственно на поддержание нормального существования публично-правового образования, но и в то же время на обеспечение реализации частных интересов в области экономики.
Обе рассмотренные группы публичных интересов объединяет то, что все эти интересы связаны с удовлетворением имущественных нужд публично-правового образования. В свою очередь, удовлетворение названных нужд обеспечивает организацию нормальной жизнедеятельности соответствующего публично-правового образования.
Внешним проявлением исследуемого межотраслевого правового регулирования как средства удовлетворения указанных выше публичных (государственных) и частных интересов в экономической сфере выступают такие правовые явления, которые в юридической науке получили название правовых комплексов. Под этими правовыми комплексами в специальной литературе обычно понимаются "совокупности правовых норм, системно, комплексно регулирующих определенную жизненную ситуацию"*(1). Полагаем, что исследуемое межотраслевое правовое регулирование может проявляться исключительно в названных правовых комплексах и вне их не существует. Таким образом, правовой комплекс как инструмент межотраслевого регулирования можно охарактеризовать как правовую форму удовлетворения публичных и частных интересов в экономической сфере.
По нашему мнению, в зависимости от своего легального оформления правовой комплекс, в том числе и межотраслевой, бывает двух видов - формально установленный правовой комплекс и фактический правовой комплекс.
В первом случае правовой комплекс может быть установлен в виде единого правового акта, как правило, закона. Так, отечественное законодательство о защите прав потребителей нужно признать формально установленным правовым комплексом. Дело в том, что его основу, как известно, составляет Закон РФ "О защите прав потребителей", объединяющий в себе, в частности, нормы гражданского и административного права.
Данный правовой комплекс имеет своей целью организацию эффективной правовой охраны субъективных прав потребителей. Именно в этом, как представляется, выражен один из публичных интересов в области потребительского рынка. Такая цель достигается путем сопряжения в рамках единого комплекса гражданско-правового и публично-правового регулирования. В рамках гражданско-правового регулирования определяются права и обязанности потребителей, а также их контрагентов (продавцов, изготовителей, исполнителей) в договорных и гражданско-правовых внедоговорных отношениях.
При помощи публично-правового регулирования отношений в рассматриваемой области закрепляются гражданско-процессуальные гарантии защиты прав потребителей, реализуются положения о защите неопределенного круга потребителей путем, в частности, технического регулирования, установления компетентных органов власти, призванных охранять и защищать субъективные права потребителей и их полномочий.
Сочетание указанных типов правового регулирования указывает на то, что правовой комплекс в рассматриваемом случае, по существу, выступает правовым средством удовлетворения (обеспечения) публичных и, естественно, соответствующих частных интересов в экономической сфере. Таким образом, можно заключить, что сочетание при осуществлении межотраслевого правового регулирования в рамках правового комплекса публично-правового и частноправового типов регулирования имеет следующие основные цели:
- обеспечение эффективности правового регулирования соответствующего блока общественных отношений;
- удовлетворение совокупности взаимосвязанных публичных и частных интересов в данной экономической области.
Наряду с этим, обозначенное выше сочетание двух типов правового регулирования в различных правовых комплексах свидетельствует о существовании внутри указанных правовых явлений взаимосвязей гражданского права с отраслями публичного права. Таковые взаимосвязи, по нашему мнению, выступают в качестве неотъемлемого элемента анализируемых правовых комплексов.
Например, отмеченные связи имеют место в названном выше правовом комплексе законодательства о защите прав потребителей. Это можно объяснить тем, что данный комплекс, как, впрочем, и любой иной, выступает в качестве некоторой системы. Структура же любой системы, как известно, включает в себя не только ее отдельные компоненты, но и взаимосвязи между ними. Иначе говоря, система не будет специфическим единым образованием, если в ней не будут присутствовать особые, только ей присущие взаимосвязи между частями единого целого (системы).
Конечно, следует учитывать, что исследуемые взаимосвязи гражданского права с отраслями публичного права внутри правового комплекса существуют лишь тогда, когда речь идет о межотраслевом правовом комплексе, то есть о таком правовом образовании, которое сочетает в себе нормы различных отраслей права, регламентирующих какую-то одну жизненную ситуацию (залог в налоговых отношениях по ст. 73 Налогового кодекса РФ и проч.). Представляется, что названные связи отсутствуют в случае с внутриотраслевым правовым комплексом. Внутриотраслевой правовой комплекс предполагает системное регулирование отношений нормами различных подразделений одной отрасли права.
Указанные внутриотраслевые правовые комплексы могут быть, по нашему мнению, классифицированы, во-первых, по источникам правового регулирования. Соответственно, правовой комплекс может быть установлен в различных нормативных источниках одной отрасли права. Например, в источниках гражданского законодательства об отдельных видах юридических лиц. Скажем, гражданско-правовой комплекс акционерного права оформляется в ГК РФ и в ряде нормативных правовых актов об акционерных обществах (Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" с изменениями и дополнениями и др.).
Во-вторых, нормы внутриотраслевого правового комплекса могут содержаться в одном нормативном источнике, но в разных правовых институтах. В частности, правовое регулирование отношений по возмездному оказанию услуг осуществляется посредством норм внутриотраслевого гражданско-правового комплекса, сочетающего в себе нормы о возмездном оказании услуг и нормы о подряде. Данное обстоятельство подтверждается содержанием ст. 783 ГК РФ, в соответствии с которой общие положения о подряде (ст. 702-729) и положения о бытовом подряде (ст. 730-739) применяются к договору возмездного оказания услуг, если это не противоречит ст. 779-782 ГК РФ, а также особенностям предмета договора возмездного оказания услуг.
Все изложенное позволяет сделать вывод о том, что наряду с указанным выше делением правовых комплексов на формально установленные и фактические их следует классифицировать и по характеру входящих в них норм на внутриотраслевые и межотраслевые. Также можно сделать вывод, что о правовом комплексе следует вести речь в том случае, если он объединяет правовые нормы различных правовых подразделений - разных отраслей права, различных частей одной отрасли права. Наличие разных правовых норм, объединяющихся в правовой комплекс, позволяет отграничивать этот комплекс от других системных образований в праве - отраслей права, их частей (институтов и др.). В последнем случае речь идет об объединениях правовых норм, которые включают в себя однородные нормы, относящиеся к одной классификационной группе. В правовом же комплексе представлены такие нормы, которые с точки зрения системы права принадлежат к разным классификационным группам (к частному праву, к публичному праву и проч.).
Кроме того, наряду с отмеченной выше ситуацией существования формально установленного правового комплекса, он может проявиться и в том случае, если законодатель закрепляет в нормативных правовых актах прямые отсылки к иным отраслям законодательства. Данные отсылки имеются, в частности, в НК РФ, который зачастую отсылает к гражданскому законодательству. К отсылочным нормам, например, относится п. 1 ст. 60 НК РФ. Здесь определено, что банки обязаны исполнять поручение налогоплательщика или налогового агента на перечисление налога в соответствующие бюджеты (внебюджетные фонды), а также решение налогового органа о взыскании налога за счет денежных средств налогоплательщика или налогового агента в порядке очередности, установленной гражданским законодательством. Приведенная прямая ссылка на гражданское законодательство, по сути, устраняет существовавшую ранее и достаточно широко освещенную в литературе коллизию между гражданским и налоговым законодательством в отношении очередности платежей с расчетного счета при уплате налогов и сборов.
Наряду с этим, подобные отсылки имеются и в УПК РФ. Так, в ч. 1 ст. 45 УПК РФ установлено, что представителями потерпевшего, гражданского истца и частного обвинителя могут быть адвокаты, а представителями гражданского истца, являющегося юридическим лицом, также иные лица, правомочные в соответствии с ГК РФ представлять его интересы. Аналогичная отсылка сделана законодателем и в ст. 54 УПК РФ при определении гражданского ответчика. Согласно ч. 1 ст. 54 УПК РФ в качестве гражданского ответчика может быть привлечено физическое или юридическое лицо, которое в соответствии с ГК РФ несет ответственность за вред, причиненный преступлением. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 55 УПК РФ представителями гражданского ответчика могут быть адвокаты, а представителями гражданского ответчика, являющегося юридическим лицом, также иные лица, правомочные в соответствии с ГК РФ представлять его интересы.
Во втором случае правовой комплекс легально прямо в каком-либо виде не устанавливается, он носит лишь фактический характер. В данной ситуации его нормы могут содержаться в различных актах. Тем не менее нормы этого комплекса подлежат совместному применению вне зависимости от прямого указания законодателя. В частности, нормы законодательства о защите прав потребителей при соответствующих правонарушениях могут реализовываться совместно с предписаниями уголовного и уголовно-процессуального законодательства.
Здесь следует обратить внимание на то, что нормы законодательства о защите прав потребителей могут входить как в формально установленный правовой комплекс, так и в фактический правовой комплекс. Таким образом, можно сделать вывод о том, что одни и те же нормы гражданского права могут включаться одновременно в различные правовые комплексы. При этом такие комплексы, имеющие одинаковые правовые нормы, могут соотноситься по двум основным параметрам - по составу входящих в них норм и по предметному признаку. Так, по этим двум параметрам можно указать на наличие схожих черт правовых комплексов. Например, в части предметного признака речь идет о регулировании правовыми комплексами в некоторой степени схожих общественных отношений. По данным же параметрам можно также различать правовые комплексы: в них входят одинаковые нормы гражданского права, но разные нормы публичного права. Предмет регулирования у таких правовых комплексов может быть, в известной мере, различным. Скажем, в одном случае - это охранительные отношения, возникающие в связи с правонарушением, в другом случае - это регламентация нормальных, не нарушенных экономических отношений.
Аналогичную картину, связанную с формированием фактического правового комплекса, можно наблюдать не только в законодательстве о защите прав потребителей, но и в иных областях гражданского законодательства. Так, ст. 42-46 ГК РФ (о признании гражданина безвестно отсутствующим и объявлении гражданина умершим) реализуются совместно с нормами гл. 30 ГПК РФ, которая устанавливает порядок признания гражданина безвестно отсутствующим и объявления гражданина умершим.
М.Ю. Челышев,
доцент кафедры гражданского права и процесса
Казанского государственного университета,
кандидат юридических наук
"Журнал российского права", N 12, декабрь 2005 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Хохлов В.А. Гражданско-правовая ответственность за нарушение договора: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 1998. С. 27.
