О «праве ГАТТ» [Журнал "Правоведение"/1995/№ 1]
Малинин С.А., Магомедова А.И.
В литературе, посвященной исследованию международных организаций, часто можно встретить термин «право ГАТТ».1 Какой смысл вкладывается в это понятие и какое место «право ГАТТ» занимает в системе права международных организаций?
Ответы на поставленные вопросы будут представлять интерес не только для познания такого феномена, как ГАТТ, что само по себе является чрезвычайно важным, независимо от того, каким реорганизациям ГАТТ подвергается. Ведь аналогичное «праву ГАТТ» понятие применимо и к другим (если не ко всем, то ко многим) межгосударственным образованиям, что подтверждается и практикой (общепризнанно, например, существование «права ЕС», «права СБСЕ»).
Поскольку «право ГАТТ» отличается разветвленной системой правовых норм, разнообразием источников их формирования, широким набором приемов регулирования возникающих в рамках ГАТТ отношений, оно («право ГАТТ») является наиболее удачным объектом изучения сущностных характеристик и юридического содержания самого понятия «право» отдельно взятой международной организации, без персонификации последней (т.е. абстрагируясь от того, к какой конкретно организации это «право» относится).
Отмеченное качество «права ГАТТ» позволяет международным организациям (главным образом, экономической направленности) как-то использовать опыт ГАТТ, по крайней мере в той его части, которая совместима со спецификой данной организации. Можно, например, смело утверждать, что опыт ГАТТ (как положительный, так и отрицательный) будет учитываться при формировании «права»
Всемирной Торговой Организации (ВТО).2
* * *
Основополагающие нормы «права ГАТТ» закреплены в Генеральном Соглашении о тарифах и торговле 1947 г.3Однако Генеральное Соглашение - не единственный источник этого права. В рамках ГАТТ в разные годы его деятельности было принято немало дополняющих Генеральное Соглашение документов, которые также содержат нормы «права ГАТТ».
К такого рода документам следует отнести: а) соглашения государств - участников ГАТТ, не являющиеся учредительными актами; б) решения и резолюции (постановления) различных органов ГАТТ, принятые в соответствии с Генеральным Соглашением; в) установившаяся практика организации.4
Если об юридической сущности таких понятий, как «решения и резолюции различных органов ГАТТ» и «установившаяся практика» ГАТТ, читателю нетрудно представить по аналогии с подобными понятиями других международных организаций (хотя и здесь имеется своя специфика), то особый характер заключаемых участниками ГАТТ соглашений требует некоторых пояснений.
Отметим, в первую очередь, такой факт, что ГАТТ широко практикует заключение таких соглашений. Они служат для ГАТТ главным правовым инструментом регулирования международной торговли. Соглашения подписываются в ходе многосторонних торговых переговоров, проходящих в рамках ГАТТ в форме раундов. Такие соглашения затрагивают, в первую очередь, снижение тарифов. Переговоры по снижению тарифов можно считать самыми яркими страницами в деятельности ГАТТ. Как считает О.Лонг, ясность норм и процедур таких переговоров, а также большой опыт работы в этом направлении - вот причины результативности процесса снижения тарифов.5 В результате «Кеннеди раунда» (1963-1967 гг.) договаривающиеся стороны заключили соглашение о снижении тарифов в течение 5-летнего периода в среднем на 36%. В Приложении указывались списки товаров, на которые распространялось это снижение.6
Другая группа соглашений - соглашения по нетарифным барьерам 7, которые получили широкое распространение8, например, соглашения, принятые в ходе «Токио раунда» (1973-1979 гг.): Кодекс таможенной опенки9, Кодекс субсидий и компенсационных пошлин10, Кодекс стандартов11. Следует выделить еще одну группу соглашений между государствами - участниками ГАТТ: товарные соглашения. Эти соглашения направлены на снижение барьеров, которые имеются в торговле некоторыми видами товаров, а также касаются регулирования некоторых условий торговли ими. Эту группу соглашений составляют: Международное соглашение по молочным продуктам12, Соглашение по мясу (телятине и говядине)13, Соглашение» области торговли гражданской авиатехникой14 и др.
Ряд соглашений, подписанных странами-участницами, посвящен разрешению споров.
Важным шагом в развитии процедуры урегулировании разногласий в ГАТТ стало заключенное 28 ноября 1979 г. Соглашение об оповещении, консультации, разрешении споров и надзоре (вместе с приложением, озаглавленным как Согласованное описание обычной практики ГАТТ по разрешению споров (п.2 ст. XXIII)).15Нормы «права ГАТТ», направленные на регламентацию процедуры разрешения споров, содержатся также в товарных соглашениях и других документах ГАТТ.
Соглашения государств - участников ГАТТ содержат правила, добровольно выполняемые подписавшими их сторонами. Одни соглашения развивают уже существующие положения Генерального Соглашения, придают им необходимые четкость и определенность. Соглашение об оповещении, консультации, разрешении споров и надзоре, например, внесло усовершенствования в механизм урегулирования разногласий, определенные в общей форме в ст.XXII и ст.ХХШ Генерального Соглашения. Другие соглашения затрагивают вопросы, на которые нормы «права ГАТТ» ранее не распространялись (Кодекс о правительственных закупках16, принятый в ходе «Токио раунда»).
«Право ГАТТ» - это совокупность (система) правил поведения участников сферы международной торговли, закрепленных в Генеральном Соглашении о тарифах и торговле 1947 г. и дополняющих его документах.
Под термином «участники» здесь следует понимать: а) государства, признающие правила ГАТТ; б) органы ГАТТ и в) Европейский Союз.
Включение последних (органов ГАТТ) в число субъектов «Права ГАТТ» объясняется тем, что в качестве источников этого права, как уже отмечалось, выступают в числе прочего и постановления различных органов ГАТТ, в первую очередь сессия участников Генерального Соглашения (главный орган ГАТТ, названный «Договаривающиеся Стороны»).17
Значительную часть указанных постановлений призвана регламентировать внутреннюю жизнь ГАТТ, и правила, в них содержащиеся, относятся к внутреннему праву Организации.
Из этой констатации вытекает по крайней мере три чрезвычайно важных вывода о характере «права ГАТТ».
Во-первых, «право ГАТТ» состоит из двух групп норм: а) нормы, регулирующие в рамках ГАТТ отношения между государствами - участниками Генерального Соглашения в сфере международной торговли; б) правила внутреннего «права ГАТТ».
Во-вторых, нормы «права ГАТТ» не однородны по своей правовой природе: одни из них - суть нормы общего международного права, другие - таковыми не являются, что демонстрирует описанная выше схема (п.«а» и «б»).
Выдвинутый тезис можно проиллюстрировать и па примере внутреннего права Организации, являющегося составной частью «права ГАТТ».
Как справедливо отмечает Т.М.Ковалева, главные, основополагающие нормы, направленные на регламентацию внутренней жизни международной организации, содержатся в ее учредительном акте или в иных соглашениях государств-членов, не являющихся учредительными актами (например, об иммунитетах и привилегиях), или в договорах, заключенных международными организациями (о штаб-квартире и др.).18Квалификация таких норм, как норм общею международного права, не вызывает сомнений. Отметим, что для формирования внутреннего права большую роль сыграли договоры, заключенные государствами-участниками уже после подписания Генерального Соглашения. Известную роль они сыграли и в институализации ГАТТ.
Однако основополагающие нормы не могут предусмотреть всевозможные ситуации, которые возникают в ходе практической реализации задач организации. Поэтому дополнительная (оперативная) регламентация ее деятельности подчас осуществляется внутренними структурными подразделениями. Если говорить о ГАТТ, то такая регламентация занимает в ее деятельности значительное место. Но правила, вырабатываемые при этом, не могут быть отнесены к нормам международного права. Это нормы внутреннего права, если так можно выразиться, вторичного порядка, направленные на дополнительные (конкретизирующие) регламентирования вопросов внутренней жизни международной организации в рамках и на основе отношений, урегулированных нормами международного права.19
В-третьих, сам термин «право ГАТТ» носит во многом условный характер, поскольку содержит как нормы международного права, так и нормы, не входящие в его систему (часть внутреннего «права ГАТТ»).
Большинство исследователей отмечают гибкость норм «права ГАТТ». Это действительно так. «Гибкость» здесь можно рассматривать в двух аспектах: во-первых, эти нормы являются «в большей мере как руководство для переговоров и применения, чем как обязательные статуты».20 Такой характер норм «права ГАТТ» отражает трудности, возникающие при любой попытке урегулирования международных общественных отношений с помощью правовых мер21, тем более в такой динамичной и неустойчивой их области, как международная торговля; во-вторых, понятие «гибкость права ГАТТ» находит свое выражение в следующих особенностях его норм: а) наличие многочисленных уточнений применительно к сложившимся обстоятельствам и б) установление исключений из общих правил, в частности, в зависимости от субъекта правоотношений или в зависимости от конкретных ситуаций.
Уточнения, например, были сделаны к ст.YIII Генерального Соглашения о тарифах и торговле. Первоначальный текст ст.YIII провозглашал, что страны-участницы должны свести к минимуму экспортные и импортные формальности. Позднее вопрос об оплате и формальностях, связанных с экспортом и импортом, обсуждался сессиями Договаривающихся Сторон в 1953, 1958 и 1963 гг., когда были выработаны уточняющие рекомендации, касающиеся отмены консульских формальностей.22 В дальнейшем положения ст.YIII были развиты к Соглашении о лицензировании импорта, заключенном в ходе «Токио раунда».23
Ярким примером «исключений» является «соседская оговорка» (по терминологии С.А.Войтовича24), используемая при приграничной торговле. Она означает, что (как указано, в частности, в п.3 ст.XXIY Генерального Соглашения) в целях облегчения приграничной торговли соседнему государству предоставляются особые льготы и преимущества, на которые не вправе претендовать другие государства -участники ГАТТ. Такое исторически сложившееся исключение из правил ГАТТ отражает специфический характер приграничного товарооборота.
Правомерным исключением из правил ГАТТ является и предоставление преференций в пользу развивающихся стран, которые являются льготами для последних, направленными на обеспечение фактического равенства в международных экономических отношениях. Появление преференциальных режимов в системе «право ГАТТ» связано с введением в 1965 г. в Генеральном Соглашении главы IY «Торговля и развитие» (ст.XXXYI-XXXYIII). Согласно п.8 ст. XXXY1 развитые государства -участники ГАТТ не ожидают взаимности по принятым ими обязательствам в отношении сокращения тарифных и других барьеров в торговле со стороны развивающихся стран. Последние выполняют обязательства по ГАТТ в той мере, в какой это соответствует их развитию, финансовым и торговым интересам (п.4 ст.XXXYII). Эти положения не устраняют возможности предоставления развивающимися странами уступок, которые они считают совместимыми со своим развитием, торговыми и финансовыми интересами.
Правомерность преимуществ, предоставляемых в результате вышеназванных исключений, определяется, таким образом, в зависимости от характера субъекта (соседнее государство, развивающаяся страна).
Примерами другого рода являются отступления от правил ГАТТ, правомерные в определенных ситуациях. Так. в случае ухудшения платежного баланса разрешаются количественные ограничения импорта (ст.XII). которые могут быть введены, за некоторыми отступлениями, на не дискриминированной основе (ст.XIII, XIY). По мере улучшения состояния платежного базиса такие ограничения должны быть постепенно сокращены и отменены. Статьями XX и XXI в качестве исключений из всех правил ГАТТ допускает применение мер по защите общественной морали. охране жизни и здоровья человека, художественны к и исторических ценностей, безопасности и т.п.
Говоря о гибкости «права ГАТТ», нельзя не отметить «мягкий» характер процессуальных норм предусмотренного ГАТТ механизма разрешения споров, который вытекает уже из цели, стоящей перед спорящими сторонами: достижение понимания между сторонами относительно взаимоприемлемого решения, И поскольку предпосылкой эффективного функционирования ГАТТ является быстрое преодоление любой ситуации, при которой подвергается опасности батане интересов соответствующих сторон, при разрешении споров происходит урегулирование, удовлетворение интересов, а не утверждение прав по схеме «победа против поражения»25 А это означает, что достижение договоренности зависит от волеизъявления каждой из спорящих сторон.26
Стороны могут выбирать не только варианты решений, но и способы разрешения споров, при условии, что первым обязательным этапом являются консультации (переговоры) между всеми заинтересованными сторонами. Когда обращение спорящих сторон к непосредственным консультациям (переговорам) не принесло положительных результатов, мот применяться по выбору добрые услуги, посредничество, примирение, жюри экспертов, рабочая группа, арбитражная процедура.27
Гибкий характер носит и применение указанных способов разрешения споров. Так, жюри работает в постоянном контакте со спорящими сторонами, а при формировании рабочей группы стороны всегда включаются в состав ее членов и т.д.
На наш взгляд, гибкость «права ГАТТ» должна быть направлена на учет интересов всех участвующих в ГАТТ государств, на прекращение применения отдельными странами ограничений дискриминационного характера, что несомненно будет способствовать повышению эффективности всей системы «права ГАТТ» и роли правового регулирования в международных торгово-экономических отношениях. Ситуации, когда гибкость «права ГАТТ» приводит к нарушению некоторыми государствами прав и интересов стран-участниц, должны быть признаны недопустимыми.
Фундаментом «права ГАТТ», его сердцевиной служат специальные принципы этого права. Они закреплены в Генеральным Соглашении о тарифах и торговле 1947 г. К ним относятся:
1) принцип наибольшего благоприятствования;
2) принцип взаимности;
3) принцип национального режима;
4) принцип экономической недискриминации;
5) принцип либератизации торговли путем снижения тарифов.
Казалось бы, первые четыре из названных принципов имеют более широкое применение, чем один институт права. Вообще-то это, по существу, верно. Естественно возникает вопрос: можно ли названные принципы отнести к специальным принципам «права ГАТТ»? На наш взгляд, это возможно, так как указанные принципы применительно к ГАТТ имеют определенную специфику, которая касается в основном некоторых исключений из общепринятых норм.
Покажем это на примере наибольшего благоприятствования.
Известно, что под принципом наибольшего благоприятствования понимается включаемое в международные договоры положение о том, что каждое из договаривающихся государств предоставляет другому договаривающемуся государству в той или иной указанной в договоре области их взаимоотношений такие права, как и предоставленные любому третьему государству.28
В Генеральном Соглашении клаузула о наибольшем благоприятствовании выражена в императивной форме (здесь используется выражение «предоставить немедленно и безусловно»), что означает автоматическое распространение данного режима на всех участников Соглашения без всяких условий.
Согласно ст.1 ГАТТ режим наибольшего благоприятствования должен предоставляться в отношении: таможенных пошлин и прочих сборов, налагаемых па ввоз или вывоз либо в связи с ним; на перевод за границу платежей за импорт и экспорт; метода взимания таких пошлин и сборов; всех правил и формальностей в связи с ввозом и вывозом товаров; внутреннего налогообложения импортных товаров, а также в отношении всех законов, правил, требований, распространяющихся на внутреннюю продажу, предложения на продажу, покупку, перевозку, распределение или использование импортных товаров (п.2 и п.4 ст.III).
Оговорка о наибольшем благоприятствовании ГАТТ носит многосторонний характер. Следует заметить: подобные многосторонние соглашения встречаются в договорной практике сравнительно редко.29
Как отмечает С.А.Войтович, многосторонняя оговорка о наибольшем благоприятствовании имеет определенное преимущество с точки зрения юридической техники, поскольку она освобождает от необходимости заключения многочисленных двусторонних договоров о наибольшем благоприятствовании.30Он особо подчеркивает, что многие исследователи ГАТТ выделяют эту особенность о наибольшем благоприятствовании.31 Так, К.Хайдер пишет: «Генеральное Соглашение о тарифах и торговле является важной вехой в усилиях придать общий характер оговорке о наибольшем благоприятствовании в области международной торговли».32 Д.Джексон считает, что двусторонняя оговорка будет удерживать бенефицирующее и третье государство от предоставления больших взаимных льгот, поскольку государство-бенефициарий может воспользоваться ими как «неожиданной удачей».33
Единственным выходом может быть совместная договоренность трех государств, предлагаемая ГАТТ.34 По мнению Г.Паттерсона, нарушение многосторонней оговорки о наибольшем благоприятствовании рождает ответственность по отношению ко многим, а не к одному государству, что способствует повышению эффективности оговорки.35
В ст.II Генерального Соглашения устанавливается, что каждая страна-участница «Должна предоставить торговле других стран-участниц режим не менее благоприятный, чем тот, который предусматривается в соответствующей части соответствующего списка, приложенною к Соглашению» (речь идет о списках уступок). Кроме того, режим наибольшего благоприятствования должен распространяться на: а) сборы, правила и формальности, связанные с транзитом (ст.Y); б) требования, предъявляемые к маркировке ввозимых товаров (ст.IХ).
Несмотря на провозглашенное в ст.1 Генерального Соглашения положение о «немедленном и безусловном предоставлении всем участникам Соглашения режима наибольшего благоприятствования, в последнем содержится ряд статей, предусматривающих отступления от обязательств по предоставлению такого режима.
Некоторые из изъятий вполне оправданны и отражают объективно существующие реалии торговых отношений («советская оговорка», преференции в пользу развивающихся стран).
Другие изъятия, специфичные именно для «права ГАТТ», на наш взгляд, неправомерны, поскольку позволяют странам-участницам уклоняться от обязательств по предоставлению режима наибольшего благоприятствования. К таким изъянам относятся преимущества, предоставляемые в рамках таможенных зон и зон свободной торговли. Так, страны - члены таможенного союза в отношении всей торговли товарами, произведенными в пределах объединения, не применяют тарифные и иные ограничения. В то же время каждый член союза использует пошлины и барьеры в торговле с другими государствами, входящими в ГАТТ (п/п «а» п.8 ст.XXIY). Кроме того, в п.5 ст.XXIY указано, что положения ГАТТ не должны препятствовать формированию договаривающимися сторонами таможенного союза или зоны свободной торговли.
* * *
Проведенное исследование по «праву ГАТТ» позволяет высказать ряд соображений по праву международных организаций вообще.
В 7-томном «Курсе международного права» право международных организаций рассматривается как отрасль международного публичного права (6-й том, в который включена глава о праве международных организаций, так и назван «Отрасли международного права»36). Это, на наш взгляд, требует некоторых уточнений.
Во-первых, право международных организаций включает в себя не только нормы публичного и частного международного права, но и (как это было показано выше) правила внутреннего права, вырабатываемые структурными подразделениями организации и не являющиеся нормами международного права. Поэтому право международных организаций следует отнести к числу комплексных отраслей права.
Во-вторых, эта комплексная отрасль права входит не в систему международного права, а в международную юридическую систему - в понятие более широкое, чем система международного права, и включающее в себя, кроме норм международного права, нормы внутреннего права организации, нормы международной морали и т.д.
В-третьих, если рассматривать право международных организаций как учебную дисциплину, то ее целесообразно разделить на часть общую (правосубъектность, иммунитеты, привилегии, другие общие вопросы функционирования организации) и часть особенную (изучение «права» каждой отдельно взятой международной организации, ее специфики).
В этом контексте «право ГАТТ», естественно, рассматривается в части особенной права международных организаций.
* Доктор юридических паук, профессор Санкт-Петербургского государственного университета.
** Кандидат юридических паук, старший преподаватель Гуманитарного университета профсоюзов
