Организационная структура ГАТТ [Журнал "Правоведение"/1994/№ 4]
Магомедова А.И.
Важнейшим событием в мировой торговле стало подписание в апреле 1994 г. в Марракеше (Марокко) Всемирного торгового договора, согласно которому с 1 января 1995 г. ГАТТ (Генеральное Соглашение о тарифах и торговле) должно плавно преобразоваться во Всемирную Торговую Организацию (ВТО). Предлагаемая читателю статья дает анализ сложившейся к настоящему времени организационной структуры ГАТТ, показывает основные этапы ее формирования. При осуществлении предстоящего преобразования основных и вспомогательных органов будет, несомненно, учтен опыт институализации ГАТТ.
Начиная с середины 50-х годов ГАТТ постепенно стало превращаться в международную организацию, всеми признаками которой сейчас обладает.1
ГАТТ 1947г. предусмотрено проведение Сессий Договаривающихся Сторон (ст. XXV ГАТТ). Сессия Договаривающихся Сторон является высшим органом ГАТТ. Собираются Сессии, как правило, ежегодно. Каждая страна-участница имеет на них один голос. Решения принимаются либо на основе консенсуса, либо путем голосования. Первая Сессия была созвана в марте 1948 г. Генеральным Секретарем ООН; в дальнейшем же с 1948г. право созывать Сессии, руководить их работой, вести подготовку получил Председатель (Ответственный Секретарь) Сессии Договаривающихся Сторон, избираемый странами-членами.2«Договаривающиеся Стороны»3 как высший орган обладают широкими полномочиями.
По мнению О. Лонга,4 «Договаривающиеся Стороны» осуществляют законодательные (правильнее, видимо, говорить — нормотворческие) функции. Например, часть IV ГАТТ «Торговля и развитие» была принята на Сессии Договаривающихся Сторон (1965г.). Высший орган ГАТТ обладает исключительной компетенцией давать авторитетные толкования отдельных положений Соглашения, особенно касающихся разногласий между участниками договора, в результате чего возникают прецеденты. Рабочие группы, комитеты ,и жюри (подробнее о них см. далее) составляют рекомендации, подлежащие подтверждению «Договаривающимися Сторонами». В компетенцию этого органа входит также предоставление стране-участнице права приостановить временно и «в исключительных обстоятельствах» то или иное обязательство по ГАТТ (п. 5 ст. XXV). «Договаривающиеся Стороны» обладают функцией высказываться: о проблемах, возникающих между странами-членами; о соответствии их торговой политики нормам ГАТТ; о предложениях, связанных с существованием таможенных союзов и зон свободной торговли не только в соответствии с требованиями ст. XXIV.5 «Договаривающиеся Стороны» утверждают также бюджет ГАТТ. Статус наблюдателя в ГАТТ может быть предоставлен по запросу «Договаривающихся Сторон» (ст. 8—9 Правил процедуры Сессий).
Остановимся подробнее на процедуре голосования на Сессиях Договаривающихся Сторон. Квалифицированное большинство, т. е. большинство в 2/3 голосов, не обходимо для вынесения решения в случае принятия новых членов в ГАТТ (ст. XXXIII), при одобрении предложений, связанных с существованием таможенных союзов и зон свободной торговли, когда подобные зоны и союзы не полностью соответствуют правилам их учреждения (п. 4 ст. XXIV), а также при предоставлении стране-участнице права приостановить то или иное обязательство по ГАТТ (п. 5 ст. XXV).6
При принятии некоторых поправок, в частности таких, как поправки к части 1 Соглашения (по режиму наиболее благоприятствуемой нации), поправки к ст. II (правила предоставления уступок) и поправки к ст. XXX (правила принятия поправок), требуется консенсус. Другие поправки к ГАТТ принимаются большинством в 2/3 голосов.
Необходимо отметить, что на практике «Договаривающиеся Стороны» прибегают к процедуре голосования только тогда, когда в ГАТТ ясно указывается на необходимость голосования по данному вопросу. Даже в этих случаях до голосования проводятся переговоры, которые оказывают большое влияние на решение «Договаривающихся Сторон». Для процедуры принятия решений в рамках ГАТТ в целях достижения компромисса характерно стремление избежать голосования по спорным вопросам. Поиски компромисса объясняются прежде всего тем, что такое решение приемлемо для всех договаривающихся сторон. Поэтому в случае неудачи на переговорах, пред шествующих принятию решения на Сессии Договаривающихся Сторон, страны-участницы обычно предпочитают повременить с принятием решений в надежде на сближение позиций. Как правило, «Договаривающиеся Стороны» воздерживаются от голосования и по острым вопросам торговой политики.
Таким образом, «Договаривающиеся Стороны» в основном стремятся к консенсусу.7 Это дает, несомненно, многие преимущества, речь о них пойдет далее. Однако нельзя не учитывать, что консенсус как механизм работает только в тех случаях, когда соблюдаются определенные неписанные правила. Так, Ф. Рейслер отмечает, что обращение к консенсусу de facto не дает права участвующим в голосовании прибегать к праву вето.8
О процедуре принятия решений «Договаривающимися Сторонами» следует сказать, что возможность проведения голосования некоторыми странами-членами используется для давления на переговорный процесс. Те договаривающиеся стороны, которые считают, что их интересы учитывались недостаточно, могут напомнить о своем праве настаивать на голосовании. Так можно добиться смягчения позиций противоположной стороны.
«Договаривающиеся Стороны» — это межправительственный пленарный орган ГАТТ (типа конференции или генеральной ассамблеи). В иерархии организации он занимает место высшего представительного органа (в него входят все члены организации, причем представительство должно осуществляться на возможно более высоком уровне). Поэтому для «Договаривающихся Сторон» резервируются решения по наиболее важным, фундаментальным вопросам организации. Основные функции этого органа заключаются в определении общих принципов программы и направлений поли тики организации, а также в осуществлении общего надзора и контроля за выполнением принципов и правил ГАТТ. Такой орган не годится для решения текущих вопросов и для выполнения постоянных функций. Интенсификация международного сотрудничества всегда вызывает необходимость создания в международных организациях органа, собирающегося чаще или даже постоянно функционирующего, задачей которого было бы разрешение текущих вопросов, а также принятие оперативных решений. В ГАТТ таким органом, сформировавшимся в процессе деятельности организации, стал Совет Представителей.
С марта 1948 г. наряду с «Договаривающимися Сторонами» действовала Временная Комиссия Международной Торговой Организации, осуществлявшая организационно-техническое обслуживание деятельности ГАТТ.9 В 1954г. она была окончательно оформлена и преобразована в Секретариат, который, по мнению О. Лонга, в настоящее время обладает de facto такими же характерными чертами, как и Секретариат ООН.10 Если в первые годы своего существования Секретариат состоял не более чем из трех-четырех специалистов, нескольких машинисток и обслуживающего персонала, то сейчас это крупный орган, имеющий свои структурные подразделения (структуру Секретариата, предложенную «Ежегодником международных организаций»,11 см. на рис. 1). В Секретариате работают примерно 350 человек. В функции Секретариата входит: проведение подготовительной работы к сессиям, раундам переговоров и другим встречам в рамках Соглашения; распространение среди стран-участниц всей необходимой информации; оказание консультативной помощи жюри; изучение и прогнозирование экономического состояния сторон и исследование их торговой политики; собирание и обобщение статистических данных по торговле и экономическому раз витию.
Секретариат ГАТТ как административный орган играет особую роль при осуществлении и внутренних, и внешних оперативных, функций организации.
Нельзя согласиться с высказанной К. Кольяром точкой зрения о том, что до 1960г. в ГАТТ существовали лишь два органа: Договаривающиеся Стороны и Секретариат.12 На девятой Сессии Договаривающихся Сторон в 1955 г. был учрежден Меж сессионный комитет, функции которого заключались в следующем: 1) обсуждение и составление повестки дня Сессии Договаривающихся Сторон за 4—6 недель до ее начала; 2) рассмотрение срочных и непредвиденных вопросов; 3) проведение консультаций по проблемам платежного баланса.
В связи с растущей рабочей нагрузкой ГАТТ в 1958г. первая функция вновь была передана Ответственному Секретарю, контактирующему в информационном от ношении с постоянными представителями стран-участниц, а третья — специально созданному Комитету по платежному балансу.13
Однако, несмотря на существование Межсессионного комитета, определенный «межсессионный вакуум» сохранялся. После длительных дискуссий в соответствии с решением «Договаривающихся Сторон» от 4 июня 1960г. вместо Межсессионного комитета был создан Совет Представителей ГАТТ.14
Совет собирается около десяти раз в год в период между Сессиями, занимается разрешением неотложных вопросов и выполняет всю текущую работу. Если сравнить Совет Представителей с функционировавшим до него Межсессионным комитетом, можно указать на ряд моментов, говорящих в пользу Совета Представителей.
Число членов Комитета было ограниченным (его членами были лишь представители нескольких государств-участников, делегировавшиеся последними по установленной очереди). Между тем Совет состоит из представителей всех договаривающихся сторон, а его председатель выбирается на год «Договаривающимися Сторонами». Да лее, в то время как функции Комитета были четко и строго очерчены «Договаривающимися Сторонами», Совет имел больший простор действий, его полномочия были значительно расширены. Так, Совет обладает компетенцией поднимать вопросы, которые выносятся для решения Сессии Договаривающихся Сторон, регулирует повестку дня Сессий. Он имеет право учреждать вспомогательные органы и определять условия их деятельности в соответствии с необходимостью. Совет наблюдает за работой различных комитетов, рабочих групп и других вспомогательных органов ГАТТ. Он проверяет их сообщения и делает соответствующие рекомендации «Договаривающимся Сторонам». Сессии могут поручать Совету довести до конца то или иное мероприятие, начатое ими. Такое масштабное расширение компетенции исполнительного органа, в основном обусловленное постоянным возрастанием объема работ в ГАТТ, по выражению К. В. Дем, «сделало Совет Представителей центральным органом в структуре Генерального Соглашения, превратив „Договаривающиеся Стороны" в апелляционный орган для спорных вопросов, слишком затруднительных или слишком важных, чтобы быть окончательно решенными на оперативном уровне».15 «Создание Совета позволило за вершить трансформацию ГАТТ из коллегиального органа, собирающегося с большими интервалами, в штатную международную организацию».16
Роль Совета Представителей в деятельности ГАТТ особенно стала возрастать с ноября 1968г., когда «Договаривающиеся Стороны» решили расширить полномочия, данные Совету в 1960г. (25 Сессия, 25 ноября 1968г.).17
Следует отметить, что поскольку все страны-участницы имеют постоянные представительства в Женеве—месте пребывания Организации, то Совету предоставляется возможность просто и быстро собирать своих членов на заседания. Это обстоятельство способствует также осуществлению более тесных контактов между членами Совета и Секретариата, что, несомненно, важно для подготовки работы Совета.
Таким образом, Совет Представителей — исполнительный орган ГАТТ. В его за дачи как исполнительного органа входят принятие оперативных решений, осуществление руководства деятельностью организации в период между Сессиями Договаривающихся Сторон. Отсюда вытекает, что этот орган хотя и занимает иерархически более низкое место в системе органов, чем «Договаривающиеся Стороны», играет чрезвычайно важную роль в практической деятельности ГАТТ. Однако в связи с этим нельзя не согласиться с мнением В. Моравецкого, Е. А. Шибаевой 18 и других авторов о не соответствии между названием и функциями исполнительных органов международных организаций. Дело в том, что выполнение задач международной организации и ее решений относится преимущественно к государствам-членам. Лишь в виде исключения их выполнением занимается сама организация, но она это делает с помощью своих административных (Секретариата и др.), а не межправительственных органов, каковым является Совет Представителей.
Продолжая рассматривать структуру ГАТТ, отметим, что с самого начала в деятельности организации распространена практика формирования рабочих групп в составе нескольких лиц (обычно около десяти) для изучения конкретных проблем, текущих вопросов (таких, как проверка соответствия торговых режимов стран, подавших заявки на присоединение к ГАТТ, положениям Генерального Соглашения; вопросов, по которым имеется в виду в дальнейшем принять совместные решения и т. п.) и подготовки соответствующих докладов.19Например, в 1983 г. решением министерской сессии ГАТТ была создана группа по нетарифным ограничениям и другим нетарифным мерам, которая проделала значительную работу по составлению перечня нетарифных барьеров в преддверии Уругвайского раунда.20 Кроме того, для вспомогательных целей создаются различные специальные комитеты и советы, часть из которых наблюдает за ведением переговоров в ходе раундов.
Развитие организации, расширение круга ее функций, привели к возрастанию удельного веса вспомогательных органов. Комитеты и рабочие группы, являющиеся вспомогательными структурами «Договаривающихся Сторон» или Совета Представите лей, формируются соответственно двумя последними органами. Как замечает Д. X. Джексон, образование вспомогательных органов не закреплено нормативно в ГАТТ, их возникновение стало естественным развитием положений Соглашения 1947 г.21
Комитеты учреждаются для углубленного рассмотрения важных вопросов и обычно на постоянной основе. В большинстве случаев членство в них открыто для всех договаривающихся сторон. Следует назвать некоторые из комитетов, являющихся постоянными. Это, например, Комитет по платежному балансу, где проходят консультации со странами-членами, вводящими ограничения импорта для защиты своего финансового положения из-за ухудшения платежного баланса (ст. XII, XVIII, В); Комитет по тарифным уступкам; Бюджетный Комитет (членство в нем ограничено и определяется Советом).22
Кроме вышеуказанных комитетов под эгидой ГАТТ действуют постоянные комитеты по следующим основным вопросам; антидемпинговые процедуры; таможенные оценки; правительственные закупки; субсидирование и компенсационные меры; лицензирование импорта; технические барьеры, препятствующие торговле; торговля текстилем; торговля мясом; торговля молочными продуктами; торговля продукцией для гражданской авиации; административные вопросы.
В связи с введением в 1965 г. в текст ГАТТ новой главы IV — «Торговля и развитие» в том же году был учрежден одноименный комитет (п. 2 ст. XXXVIII) (Комитет по торговле и развитию), который играет особую роль. Его задача заключается в обеспечении правильного применения гл. IV. Председатель этого Комитета выбирается «Договаривающимися Сторонами» (председатели других комитетов назначаются Сове том). Вовремя Токио-раунда этот Комитет был дополнен двумя подкомитетами, которые соответственно занимаются защитными мероприятиями против чрезмерного им порта развивающихся стран в развитые и торговыми проблемами менее развитых государств.23
Комитеты по торговым переговорам, также существующие в системе ГАТТ, не являются постоянными. Их задача — наблюдение за прохождением многосторонних переговоров. Деятельностью таких комитетов руководит Генеральный Директор ГАТТ. В Уругвайском раунде Комитету по торговым переговорам подчинялись: Группа по переговорам о товарах, Группа по переговорам об услугах и Наблюдательный орган, который осуществляет контроль за выполнением обязательств по замораживанию и сокращению тарифных ставок, содержащихся в Декларации Пунтя-дель-Эсте.24
Рабочие группы функционируют как временные образования. Составленные ими доклады и заключения рассматриваются Советом и обычно подлежат утверждению. Причем заключения рабочих групп являются, как правило, результатом консенсуса, что облегчает процесс одобрения их Советом. Членство в рабочих группах открыто для всех заинтересованных стран-членов.
Особое значение имеют жюри экспертов,25 также входящие в организационную структуру ГАТТ. Решение о введении жюри, принятое в 1952 г., оказалось весьма успешным. Ф. Вайсе отмечает важность роли жюри в процессе разрешения спорой в ГАТТ.26 Назначение жюри — оказание помощи «Договаривающимся Сторонам» в выполнении обязанности «оперативно рассматривать вопросы, переданные на их суд» (п. 2 ст. XXIII ГАТТ). Генеральный Директор, после согласования со сторонами спора, предлагает в состав жюри 3 или 5 человек для одобрения его «Договаривающимися Сторонами» или Советом Представителей. Важнейшим критерием отбора является гарантированная независимость кандидата от правительства страны, гражданином которой он является. В соответствии со сложившейся практикой жюри проводит две или три официальные встречи с заинтересованными сторонами. Жюри может запрашивать у сторон любую информацию, относящуюся к спору, а также выслушивать мнения договаривающихся сторон, не являющихся сторонами спора, но выразивших желание, чтобы их выслушали. Если сторонам в споре не удалось достичь взаимоприемлемого решения, жюри представляет свои выводы и рекомендации в виде письменного доклада, направленного «Договаривающимся Сторонам».
Следующее структурное звено ГАТТ—Консультативная Группа Восемнадцати, созданная в 1965г. на временной основе, а с 1979г. действующая как постоянный орган ГАТТ. Можно предположить, что в некоторой степени образование Группы было определено значительным увеличением числа договаривающихся сторон и расширением состава Совета Представителей. Членство в Группе ограничено, что облегчает ее функционирование. При формировании состава Группы учитывается правило обязательного представительства в ней как развитых, так и развивающихся стран. Один член должен представлять Европейский Союз. Возглавляет Группу Генеральный Директор ГАТТ. Консультативная Группа состоит из высокопоставленных должностных лиц, ответственных за торговую политику своих стран. Деятельность Группы предполагает неформальное обсуждение проблем мировой торговли, комплексный подход при изучении отдельных направлений развития международных торговых отношений, формирование основ будущего сотрудничества. Она собирается 3—4 раза в год, вырабатывает рекомендации для государств-участников.27 Ее председатель ежегодно представляет доклад Совету, который затем поступает на рассмотрение «Договаривающихся Сторон».
Задачи, поставленные перед Группой, заключаются в оказании помощи «Договаривающимся Сторонам» при осуществлении этим органом его компетенции, касающейся, во-первых, развития международной торговли в целях продолжения и сохранения торговой политики, согласующейся с основными принципами ГАТТ; во-вторых, предупреждения, по мере возможности, внезапных нарушений положений ГАТТ, кото рые могут причинить вред международной торговой системе. Принятые Группой путем консенсуса рекомендации, на наш взгляд, отражают в значительной степени мнение большинства членов организации ГАТТ.
Рассматривая общую схему организационной структуры ГАТТ, необходимо остановиться на анализе правового положения главного административного лица организации. Речь идет о Генеральном Директоре ГАТТ. Первоначально, до 1965г., в ГАТТ существовал пост Ответственного Секретаря.28 23 марта 1965г. вместо этой должности была введена должность Генерального Директора.29 Этот пост занимали всего 4 чело века: Эрик Байт (с 1948 по 1968г.), Оливер Лонг (с 1968 по 1980г.), Артур Дункель (с 1980 по 1993г.), Питер Сазерленд (с 1993г. по настоящее время).
Генеральный Директор обязан оказывать влияние на правительства стран-членов, чтобы они соблюдали свои обязательства, должен способствовать скорейшему достижению поставленных перед ГАТТ целей. Он может действовать только при помощи убеждения, опираясь на собственный авторитет, и не имеет права на применение какого-либо принуждения. В определенном смысле правомочия Генерального Директора во многом ограничены. Например, он не пользуется правом включать тот или иной вопрос в повестку дня заседаний Совета Представителей или Сессий Договаривающихся Сторон — это исключительная компетенция стран — участниц ГАТТ. Большую роль Генеральный Директор играет при организации многосторонних торговых пере говоров в рамках ГАТТ,30 что является его основной деятельностью. Кроме того, он традиционно руководит комитетами по торговым переговорам, осуществляет наблюдение за прохождением переговоров, за соблюдением специальных соглашений. В данном случае очень важна независимость позиции Генерального Директора как гарантия беспристрастности при разрешении конфликтных ситуаций, нередко возникающих на переговорах по вопросам торговли, когда происходит столкновение национальных интересов. Участвуя в разрешении споров между странами-членами, Генеральный Директор проводит консультации и переговоры, содействует принятию решении, направленных на уменьшение разногласий, способствует достижению консенсуса между договаривающимися сторонами.31
Итак, Сессия Договаривающихся Сторон (общее собрание членов организации) является высшим органом ГАТТ; Совет Представителей — исполнительный орган; Секретариат во главе с Генеральным Директором представляет собой административный орган. ГАТТ имеет и вспомогательные органы: а) различные постоянные комитеты, такие, как Комитет по платежному балансу, Консультативная Группа Восемнадцати и т. д.; б) временно функционирующие комитеты (например, Комитет по торговым переговорам Уругвайского раунда); в) рабочие группы; г) жюри экспертов. Организационная структура ГАТТ отражена в схеме, предложенной К. Йотсамо (рис. 2).32 Однако, на наш взгляд, в схему следует дополнительно включить Между народный Торговый Центр (МТЦ).
Причинами возникновения и формирования МТЦ явились быстрый рост числа независимых государств и развитие научно-технического прогресса.33 Первоначально МТЦ был создан в рамках ГАТТ (май 1964г.) для оказания помощи развивающимся странам с целью предоставления торговой информации и консультативных услуг в области содействия развитию внешней торговли. С января 1968 г. согласно соглашению между Конференцией ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) и ГАТТ, одобренному резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2297 (XXII), МТЦ был поставлен под сов местное управление этих двух организаций на постоянной основе и на равных началах.34 Для осуществления межправительственного контроля за работой МТЦ одновременно была создана в качестве вспомогательного органа Объединенная консультативная группа (ОКГ) Международного Торгового Центра.35 В соглашении 1968г. подчеркивалось, что государства — члены ЮНКТАД и ГАТТ являются de facto членами МТЦ. Новый статус МТЦ позволил объединить ресурсы, поступающие от обеих организаций, устранить параллелизм и дублирование в их деятельности в области содействия внешней торговле развивающихся стран, дал возможность целевого использования фондов Программы развития ООН (ПРООН).
В соответствии с резолюцией Экономического и Социального Совета ООН 1819 (LV) с августа 1973г. МТЦ придана функция центрального органа в системе ООН по оказанию технической помощи в развитии торговли, прежде всего экспорта, освободившихся стран.36 Перед МТЦ была поставлена задача уделять первоочередное внимание программам подготовки национальных кадров развивающихся стран, исследованию рынков, ценообразования, маркетинга, контроля качества и упаковки.
В настоящее время МТЦ концентрирует свою работу по следующим направлениям: создание национальной инфраструктуры для стимулирования торговли; выявление и освоение экспортных рынков; создание специализированных национальных служб содействия торговле; стимулирование торговли на многосторонней основе; подготовка кадров; совершенствование техники импортных операций. Ключевая роль в работе МТЦ отводится группам полевых экспертов и консультантов. Кандидатуры специалистов рассматриваются Секретариатом МТЦ для включения их в кадровый резерв с целью последующего использования при выполнении проектов технического сотрудничества МТЦ. Кроме того, МТЦ подготавливает публикации: руководства по развитию торговли; статистические и библиографические справочники; монографии по торговым возможностям различных стран в отношении отдельных групп товаров, обзоры рынков, монографии по организации внешней торговли, учебные курсы.
В заключение отметим, что МТЦ — это совместный вспомогательный орган ЮНКТАД и ГАТТ, обладающий признаками международной организации.
* Кандидат юридических наук, старший преподаватель Гуманитарного университета профсоюзов.
