Кузнецова Н.В. Проблемы развития конкуренции на рынке правовых услуг
Проблемы развития конкуренции на рынке правовых услуг
·Проблемы развития конкуренции на рынке правовых услуг (Н.В. Кузнецова, "Журнал российского права", N 1, январь 2001 г.)
Сегодня конкуренция стала реальностью для многих отечественных рынков, в том числе и для рынка правовых услуг*(1). Были устранены административные барьеры, что привело к увеличению количества субъектов, оказывающих населению юридическую помощь, а соответственно, - и к развитию конкуренции на рынке правовых услуг.
С одной стороны, у россиян появилась реальная возможность выбора защитника исходя из своих возможностей, опыта и знаний. С другой - повысилась вероятность стать заложником его некомпетентности. При этом ситуация обостряется тем, что множество образовательных учреждений ежегодно выпускает из своих стен юристов, уровень подготовки которых оставляет желать лучшего.
В таких условиях явным преимуществом обладают адвокаты. В первую очередь это связано с тем, что в ряде случаев необходимую правовую помощь вправе оказать только адвокат - например, помощь на стадии дознания и предварительного следствия в уголовном процессе. К тому же у адвоката имеется больше возможностей в части получения информации, необходимой для оказания реальной правовой помощи своему подзащитному. Так, согласно ст.15 Положения об адвокатуре, утвержденного Законом РСФСР от 20 декабря 1980 года (далее - Положение), государственные органы и общественные организации обязаны выдавать адвокату по запросу юридической консультации справки, характеристики, документы (их копии), необходимые для оказания юридической помощи.
Кроме того, особый порядок образования и функционирования коллегий адвокатов, определенные профессиональные и иные квалификационные требования, предъявляемые к членам этой организации, в значительной степени позволяют обеспечить качество оказываемых гражданам правовых услуг. За последнее время количество коллегий адвокатов существенно увеличилось, что привело к развитию конкуренции между ними, а главное - к возникновению у граждан реальной возможности выбора квалифицированных правозащитников.
В настоящее время отношения, связанные с процессом развития конкуренции на товарных рынках России, регулируются Законом РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Вместе с тем сложившаяся судебная практика рассмотрения споров о возможности применения антимонопольного законодательства к отношениям, возникающим на рынке правовых услуг, а также планируемые в этой сфере нововведения в связи с разработкой проекта Закона РФ "Об адвокатуре" вызывают серьезные опасения в дальнейшем развитии конкуренции на этом рынке, особенно между коллегиями адвокатов.
Дело в том, что в соответствии со ст.3, 17 Положения коллегии адвокатов образуются с согласия Министерства юстиции РФ, а местонахождение их юридических консультаций согласовывается с соответствующим органом государственной власти, как правило, с территориальным органом Министерства юстиции РФ. Таким образом, органы государственной власти имеют реальную возможность оказывать влияние на развитие конкуренции между коллегиями адвокатов. Так, например, Управление юстиции администрации Челябинской области (далее - Управление юстиции) отказало Московской коллегии адвокатов в согласовании месторасположения ее юридической консультации в г.Челябинске, обосновав свой отказ наличием на территории Челябинской области двух коллегий адвокатов и пяти юридических консультаций.
Учитывая то, что Положение не предусматривает правовых оснований для отказа в согласовании месторасположения юридических консультаций, комиссия Челябинского территориального управления Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (далее - ЧТУ МАП России) правомерно квалифицировала данные действия Управления юстиции как необоснованное воспрепятствование входу Московской коллегии адвокатов на рынок правовых услуг г. Челябинска и выдала Управлению юстиции предписание о прекращении нарушения на основании п.1 ст.7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
Однако решением Арбитражного суда Челябинской области акты ЧТУ МАП России были признаны недействительными. Кассационная инстанция оставила решение Арбитражного суда без изменения. По мнению судебных органов, ЧТУ МАП России превысило свои полномочия, так как Закон РФ "О конкуренции:" распространяется лишь на отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках России. Так как услуги коллегии адвокатов по представлению интересов клиентов не являются товаром*(2), а следовательно, и не образуют товарный рынок*(3). Кроме того, по мнению суда, Московская коллегия адвокатов не является хозяйствующим субъектом*(4), так как, являясь некоммерческой организацией, не занимается предпринимательской деятельностью, тогда как ст.7 Закона РФ "О конкуренции: " запрещает указанные в законе действия органов исполнительной власти исключительно в отношении хозяйствующих субъектов.
Думается, что выводы судебных органов не соответствуют действующему законодательству. По мнению суда, услуги Московской коллегии адвокатов не могут быть отнесены к товару, а следовательно, не образуют товарный рынок в связи с тем, что на коллегии адвокатов возложена обязанность по оказанию бесплатной юридической помощи. Однако суд не принял во внимание то, что коллегия адвокатов в подавляющем большинстве оказывает не бесплатные услуги, а платные. Кроме того, даже в случае оказания бесплатной юридической помощи услуги адвоката должны оплачиваться, так как согласно ст.22 Положения в случае оказания бесплатной для населения юридической помощи расходы по оплате этих услуг относятся за счет государства, то есть даже "бесплатные" правовые услуги оплачиваются адвокату, иначе - продаются. Учитывая то, что в соответствии со ст.4 Закона РФ "О конкуренции:" источник оплаты тех или иных услуг не является квалифицирующим признаком понятия "товар", услуги коллегий адвокатов служат товаром и образуют товарный рынок.
Следует обратить внимание, что суд, отрицая наличие у Московской коллегии адвокатов статуса хозяйствующего субъекта, исходил из того, что данная организация не занимается предпринимательской деятельностью. Данный вывод суд сделал, учитывая:
особенности задач адвокатуры;
условия оплаты труда адвокатов;
обязанность адвокатов по оказанию бесплатной юридической помощи;
отсутствие у коллегий адвокатов обязанности уплачивать налог на прибыль.
Думается, что эти критерии не могут быть положены в основу решения вопроса о квалификации той или иной деятельности как предпринимательской, так как действующим законодательством достаточно четко определены квалифицирующие признаки этого вида деятельности.
Так, в соответствии со ст.2 ГК РФ и п.2 ст.24 Закона РФ "О некоммерческих организациях" в качестве квалифицирующих признаков понятия "предпринимательская деятельность" определены: самостоятельность (то есть деятельность на свой риск), наличие прибыли от оказания услуг ( продажи товаров) и систематичность ее получения.
При этом следует отметить, что законодательство разграничивает понятия "предпринимательская деятельность коммерческих организаций" и "предпринимательская деятельность некоммерческих организаций". Согласно ст.24 Закона РФ "О некоммерческих организациях" и ст.1 ГК РФ различие состоит в следующем. Деятельность коммерческих организаций может быть квалифицирована как предпринимательская, если она направлена на извлечение прибыли, независимо от фактического ее получения. Тогда как деятельность некоммерческих организаций может быть квалифицирована как предпринимательская, если она фактически приносит организации прибыль. При этом соответствие или несоответствие деятельности некоммерческой организации ее уставным целям необходимо рассматривать лишь при решении вопроса о законности такой предпринимательской деятельности некоммерческой организации. Следовательно, определяющим признаком для квалификации деятельности некоммерческой организации в качестве предпринимательской является факт получения прибыли. Тогда как для коммерческой организации определяющим признаком, позволяющим квалифицировать ее деятельность в качестве предпринимательской, является цель осуществления этой деятельности, независимо от факта получения прибыли.
Рассматривая доводы суда, хотелось бы указать следующее.
1. Вопрос о правовом статусе, особенностях задач, стоящих перед адвокатурой, и квалификации деятельности этой организации в последнее время неоднократно обсуждался в различных публикациях*(5). Проблема организационно-правового построения российской адвокатуры, конечно же, нуждается в скорейшем разрешении. Однако в настоящее время не вызывает сомнения то, что коллегия адвокатов - некоммерческая организация, которая в силу ст.50 ГК РФ обладает правом на занятие предпринимательской деятельностью для достижения целей, ради которых она создана. Ограничение этого права возможно только на основании федерального закона (ст.1 ГК РФ, п.2 ст.49 ГК РФ), тогда как действующее федеральное законодательство не запрещает коллегиям адвокатов, несмотря на особенности задач, стоящих перед адвокатурой, заниматься предпринимательской деятельностью.
Несомненно, деятельность адвокатов ограничена законом, так как в ряде случаев адвокат не вправе принять поручение об оказании юридической помощи (ст.16 Положения). Однако данное обстоятельство, как было указано ранее, не может служить препятствием для квалификации деятельности коллегий адвокатов в качестве предпринимательской.
2. Обязанность коллегий адвокатов оказывать бесплатную юридическую помощь в случаях, указанных в Положении, на основании приведенных выше оснований не может служить квалифицирующим признаком предпринимательской деятельности.
3. Согласно ст.21 и 29 Положения "труд адвоката оплачивается из средств, поступивших в юридическую консультацию за оказанную им юридическую помощь", а "средства коллегий адвокатов образуются из сумм, отчисляемых юридическими консультациями за оказание юридической помощи". При этом в Положении не установлено, что стоимость услуг адвоката не может превышать расходов на оплату его труда, содержание юридической консультации и коллегии адвокатов. Следовательно, вероятность получения коллегиями адвокатов прибыли от оказания ими юридической помощи существует. При этом решение вопроса, извлекает ли та или иная коллегия адвокатов прибыль от своей деятельности, зависит от исследования бухгалтерского баланса этой организации и заключенных ею соглашений.
4. В решении Арбитражного суда Челябинской области указано, что "в соответствии со ст.20 Положения коллегии адвокатов освобождены от уплаты государственных и местных налогов и сборов. В налоговом законодательстве, в частности в Законе "О налоге на прибыль предприятий и организаций",отсутствует норма аналогичного содержания. В соответствии с п.10 ст.2 указанного закона некоммерческие организации, имеющие доход от предпринимательской деятельности, уплачивают налог с получаемой от такой деятельности суммы превышения доходов над расходами. Однако согласно разъяснению Госналогслужбы РФ N ВГ-4-01/33Н и Минфина РФ N 04-02-01 от 16 марта 1993 года (зарегистрировано в Минюсте РФ 2 апреля 1993 года за N 215) "средства, поступающие в юридические консультации от граждан и организаций за оказание юридической помощи, не образуют прибыли и налогом не облагаются"*(6).
Думается, что изложенные доводы могут свидетельствовать лишь о наличии у коллегий адвокатов налоговых льгот. Более того, на основании ст.29 Положения можно сделать вывод о том, что именно в связи с получением прибыли возникла необходимость основанного на законе освобождения коллегий адвокатов от налогов, и том числе и от налога на прибыль, так как в случае отсутствия прибыли отсутствует и обязанность уплачивать налог на прибыль. Вероятно, налоговые льготы, предусмотренные действующим законодательством для коллегий адвокатов, следует рассматривать как один из способов обеспечения государством условий для гарантированного Конституцией права граждан на получение квалифицированной юридической помощи.
Не могут в данном случае быть приняты во внимание и разъяснения, содержащиеся в Письме Госналогслужбы РФ и Минфина РФ, так как это письмо направлено "в связи с поступающими вопросами о налогообложении коллегий адвокатов" и акцентирует внимание на том, что средства, поступающие в консультации, не образуют прибыли, исключительно с позиции налогообложения. Однако факт освобождения денежных поступлений от налогообложения не является основанием того, что эти средства не являются прибылью*(7).
Таким образом, Московская коллегия адвокатов, являясь самостоятельным юридическим лицом, в целях охраны прав и законных интересов граждан и организаций оказывает платную юридическую помощь. Из бухгалтерского баланса Московской коллегии адвокатов следует, что эта некоммерческая организация получает прибыль, то есть занимается законной предпринимательской деятельностью - несмотря на это, при рассмотрении вопроса о квалификации деятельности Московской коллегии адвокатов суд не установил факта наличия или отсутствия в деятельности этой организации всех составляющих понятия "предпринимательская деятельность некоммерческой организации". Таким образом, был сделан не соответствующий закону и фактическим материалам дела вывод о том, что Московская коллегия адвокатов не является хозяйствующим субъектом.
Вместе с тем решение вопроса о признании судебными органами коллегий адвокатов хозяйствующими субъектами, а оказываемых ими правовых услуг - товаром определяет возможность применения антимонопольного законодательства к отношениям, возникающим между коллегиями адвокатов и органами государственной власти, а в конечном итоге имеет важное значение для развития конкуренции в сфере оказания правовых услуг.
*(1) См. ст.19 Закона РФ "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25 сентября 1998 года N 158-ФЗ.
*(2) Товар - продукт деятельности (включая работы, услуги), предназначенный для продажи или обмена (ст.4 Закона РФ "О конкуренции:").
*(3) Товарный рынок - сфера обращения товара, не имеющего заменителей, либо взаимосвязанных товаров на территории РФ или ее части, определяемой, исходя из экономической возможности покупателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия возможности за ее пределами (ст.4 Закона РФ "О конкуренции:").
*(4) Хозяйствующие субъекты - российские и иностранные коммерческие организации и их объединения (союзы или ассоциации), некоммерческие организации, за исключением не занимающихся предпринимательской деятельностью, в том числе сельскохозяйственных потребительских кооперативов, а также индивидуальные предприниматели (ст.4 Закона РФ "О конкуренции:").
*(5) См.: Сухарев И., Резник Г. Адвокатские коллегии: общественные объединения или юридические фирмы? // Российская юстиция. 1998. N 12. С.10-11; Чайка Ю. В сильном государстве нуждаются все // Российский адвокат. 2000. N 1. С.7-8; Игонин В. Издержки демократии в адвокатуре // Российский адвокат. 1999. N 3. С.12-13; Смирнов В. Закон об адвокатуре надо принять незамедлительно // Российская юстиция. 1999. N 5. С.8-9; Адвокаты выиграли процесс // Российский адвокат. 1999. N 6. С.39; Куссмауль Р. Коммерция в адвокатуре не вирус, а проснувшийся ген // Российская юстиция. 2000. N 6. С.50.
*(6) Решение Арбитражного суда Челябинской области от 20 октября 1998 года по делу N А76-7999/93 31у-21.
*(7) Прибыль (убыток) от реализации продукции (работ, услуг) определяется как разница между выручкой от реализации продукции (работ, услуг) без налога на добавленную стоимость и акцизов и затратами на производство и реализацию, включаемыми в себестоимость продукции (работ, услуг) - См. п.3 ст.2 Закона РФ от 27 декабря 1991 года N 2116-1 "О налоге на прибыль предприятий и организаций".
