Залог сельскохозяйственной продукции по российскому законодательству.
Акманов, С. С. 2000 Аннотация: Опубликовано : Сибирский Юридический Вестник. - 2000. - № 3. Материал(ы): Залог сельскохозяйственной продукции по российскому законодательству. Акманов С. С.
Сложившаяся финансовая нестабильность сельскохозяйственных товаропроизводителей и растущие их объективные потребности в новых финансовых «вливаниях», в том числе и в кредитной форме, обусловливают необходимость поиска совершенных и надежных правовых способов обеспечения кредитоспособности субъектов аграрных отношений. Одним из таких способов является залог сельскохозяйственной продукции.
Коммерческие залоговые операции с сельскохозяйственной продукцией регулируются нормами закона РФ «О залоге» от 29 мая 1992 г. Об этом же свидетельствует и Закон РФ «О зерне» от 14 мая 1993 г. № 4973-1, в котором указывается, что залог зерна осуществляется в соответствии с Законом РФ «О залоге» (ст.3).
Однако при всей допустимости применения действующих правил залога в процессе осуществления залоговых операций с сельскохозяйственной продукцией залог сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия служит не только способом обеспечения кредитных обязательств сельскохозяйственных товаропроизводителей, но и специальным средством государственного регулирования финансово-кредитной поддержки сельскохозяйственных организаций, предприятий. Это вытекает из норм Федерального закона «О государственном регулировании агропромышленного производства» от 14 июля 1997 г., в котором закреплено, что из средств федерального бюджета, направляемых на «поддержку и регулирование агропромышленного производства, выделяются средства» «для залога сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия» (п.1 ст.14).
Появление указанной формы залоговых отношений связано с либерализацией зернового рынка, осуществленной на основании федеральных законов, указов Президента РФ, принятых ещё в 1992-1993 годах, и иных нормативно-правовых актов. Среди них, прежде всего, следует выделить Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. «О формировании федеральных и региональных продовольственных фондов в 1993 г.» , Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. «О мерах по формированию федеральной контрактной системы» и постановление Правительства РФ от 3 октября 1994 г. №1121 «О создании федеральной продовольственной корпорации и системы оптовых продовольственных рынков». Основное предназначение этих актов заключалось в содействии формированию системы закупок зерна и иной сельскохозяйственной продукции государством на основе рыночных цен.
В этой сфере функции по закупке продовольствия в течение четырех лет выполняла Федеральная продовольственная корпорация, которой были предоставлены исключительные права на приобретение в установленном законом порядке продовольствия для государственных нужд.
Федеральная продовольственная корпорация обладала правом быть посредником по передаче бюджетных средств коммерческим структурам, занимающимся закупкой и продажей сельскохозяйственной продукции. В результате создания таких основ для монополизации рынка продовольствия Федеральной продовольственной корпорацией было использовано не по назначению около 3 трлн. рублей бюджетных средств. Все это привело к ликвидации Федеральной продовольственной корпорации, что было осуществлено в сентябре 1997 года. Поэтому на современном этапе развития отношений на рынке продовольствия Правительство Российской федерации делает ставку на Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка, которое освобождено от не свойственных ему функций кредитования сельскохозяйственных коммерческих организаций, предприятий за счет бюджетных средств.
В соответствии с Федеральным законом от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства» государственное регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, формирование и организация использования федерального продовольственного фонда, координация действий органов государственной власти в сфере агропромышленного производства возложены на государственных агентов, определяемых Правительством Российской Федерации. Правовой режим деятельности государственных агентов на рынке продовольствия определяется постановлениями и распоряжениями Правительства РФ. На территории соответствующих субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Федерации определяют порядок деятельности государственных агентов, осуществляющих государственное регулирование рынка продовольствия в регионах (ст.8).
Указанный Федеральный закон, определяя в качестве основного направления государственного регулирования формирование и функционирование рынка сельскохозяйственных сырья и продовольствия, гарантирует товаропроизводителям возможности свободной реализации их продукции в условиях рыночной системы хозяйствования. Для стабилизации рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия государство осуществляет на нем закупочные и товарные интервенции. После ликвидации Федеральной продовольственной корпорации, бывшей при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ, эти функции возложены на государственное унитарное предприятие «Федеральное агентство по регулированию продовольственного ранка» при Министерстве сельского хозяйства, которое создано на основании постановления Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1124.
Закупочные и товарные интервенции осуществляются в соответствии с Порядком осуществления государственных закупочных и товарных интервенций для стабилизации рынка сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, утвержденным постановлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. № 748.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997г. №1224 основными направлениями деятельности государственного унитарного предприятия «Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка» при Министерстве сельского хозяйства являются:
осуществление мониторинга состояния рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
формирование системы информационного обслуживания его субъектов; анализ и прогнозирование рыночной конъюнктуры;
изучение, разработка и представление Министерству сельского хозяйства России предложений по организационно-правовым формам регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
содействие в установленном законом порядке развитию добросовестной конкуренции в сфере закупок и торговли сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием;
организация и проведение в установленном порядке закупочных и товарных интервенций с целью стабилизации конъюнктуры рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.
Нормативной базой для осуществления закупочных и товарных интервенций в целях стабилизации рынка продовольствия служит «Порядок осуществления государственных закупочных и товарных интервенций для стабилизации рынка сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия», утвержденный постановлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. № 178.
Кроме того, государственное унитарное предприятие «Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка» исполняет обязанности по участию в создании и обеспечении функционирования оптовых продовольственных рынков, а также берет на себя гарантии при осуществлении операции с сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием. На Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка возложены функции государственного заказчика по формированию оперативного резерва Правительства РФ и поставкам продовольствия на экологически загрязненные территории. Порядок формирования оперативного резерва Правительства РФ определяется в соответствии с Положением об оперативном резерве сельскохозяйственной продукции и продовольствия Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 июля 1998 г. № 822.
Согласно постановлению Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1224 государственные закупки и поставки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия при проведении закупочных и товарных интервенций должны осуществляться исключительно хозяйствующими субъектами рынка, которые определяются на конкурсной основе государственным унитарным предприятием «Федеральное агентство по регулированию продовольственного ранка» при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации.
Правовое регулирование рынка государственных закупок осуществляется Федеральными законами «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 г. с изменениями от 19 июня 1995г. и «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 2 декабря 1994 г.
Ранее функции государственного заказчика были возложены на Федеральную продовольственную корпорацию, созданную в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 октября 1994 г. № 1121 «О создании Федеральной продовольственной корпорации и системы оптовых продовольственных рынков». Федеральная продовольственная корпорация наряду с указанными функциями должна была заниматься и товарными интервенциями для стабилизации рынка продовольствия и формированием рыночной инфраструктуры.
Государственный заказчик обладал правом передачи части своих функций по формированию и размещению заказов для госнужд другим субъектам. Федеральная продовольственная корпорация (ФПК), используя это право, передавала на договорной основе функции заказчика другим посредникам за вознаграждение, что привело к увеличению стоимости продукции. Для формирования федерального продовольственного фонда были привлечены различные финансово-промышленные группы. В таком качестве следует привести постановления Правительства РФ от 27 января 1996 г. № 62 «О привлечении финансово-промышленной группы «Союзагропром» к формированию федерального фонда продовольствия», от 7 декабря 1996 г. №1446 «О финансово-промышленной группе «Каменская агропромышленная финансовая группа». ФПК не выполнила те общегосударственные задачи, которые были поставлены перед ней действовавшим в то время законодательством. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1224 о создании государственного унитарного предприятия «Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка» при Министерстве сельского хозяйства, ФПК была ликвидирована, а на ее основе сформировано Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка.
Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка, будучи по своей организационно-правовой форме унитарным предприятием, являющимся разновидностью коммерческой организации, наряду с указанными функциями государственного регулирования продовольственного рынка вправе заниматься и коммерческой деятельностью с целью получения государством доходов.
При этом необходимо отметить, что Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка в регионах не имеет соответствующих структур. Так, например, в Иркутской области в этих целях создан Комитет по межрегиональным связям, который занимается подобными вопросами. Наряду с указанным Комитетом функционирует в этой сфере и коммерческая организация ОАО «Иркутская продовольственная корпорация». Закупками сельскохозяйственной продукции занимается также и Управление хлебопродуктов Иркутской области.
Очевидно, проблему выбора надлежащей структуры государственных органов и коммерческих организаций для закупки сельскохозяйственной продукции пока нельзя считать решенной. Однако в законах РФ от 14 мая 1993г. № 4795-1 «О зерне» (ст. 8, 9) и «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» закреплен широкий круг субъектов, которые могут быть потенциальными государственными заказчиками сельскохозяйственной продукции (ст. 4). В таком качестве могут выступать федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия и некоммерческие организации, в том числе и потребительские кооперативы.
В соответствии с действующим в этой сфере законодательством основная обязанность государственных заказчиков сельскохозяйственной продукции, сырья заключается в оплате продукции, поставляемой им поставщиками. Однако собственных финансовых источников у заказчиков может и не быть, поэтому финансирование осуществляется за счет бюджетных и внебюджетных средств.
Согласно закону Правительства РФ и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации гарантируют закупку сельскохозяйственной продукции по договорам, заключенным с товаропроизводителями, и предоставление денежных средств соответствующим государственным заказчикам для оплаты поставляемой продукции.
В то же время следует отметить, что правовой механизм обеспечения реализации этой обязанности Правительства РФ в законе не закреплен, и нет четкости и ясности в порядке установления взаимоотношений государственных заказчиков и Правительства РФ.
Если исходить из норм действующего гражданского законодательства, то Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования выступают в гражданских правоотношениях на равных началах с иными участниками этих отношений – физическими и юридическими лицами.
Согласно закону от имени указанных субъектов могут выступать органы государственной власти и иные субъекты в рамках их компетенции, установленной соответствующими актами (ст. 124, 125 ГК РФ).
Законодательное определение гражданской правоспособности субъектов властных полномочий имеет не только теоретическое значение в реальной демократизации правового регулирования вертикальных интегрированных отношений, но и предоставляет широкие возможности правового обеспечения государственного регулирования аграрно-правовых отношений, особенно в сфере финансово-кредитной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей. Государственное регулирование обусловлено также необходимостью совершенствования кредитных отношений в условиях аграрного кризиса и распадом ранее налаженных хозяйственных связей, так как бюджетные средства и кредиты, поступающие через ценовой канал, не всегда обеспечивают реализацию принципа непрерывности финансирования сельского хозяйства. Именно, исходя из указанных экономических предпосылок, государственный залог сельскохозяйственной продукции представляется наиболее эффективной формой кредитной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Как уже отмечалось, нормативной базой для регулирования залога сельскохозяйственной продукции является Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства» (ст.6).
В отличие от обычного залога при залоге сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия принимает участие государство. В качестве залогодержателей выступают юридические лица, уполномоченные Правительством РФ на осуществление залога сельскохозяйственной продукции, а залогодателями являются сельскохозяйственные товаропроизводители.
Перечень сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, сдаваемых в залог, залоговые ставки, порядок использования приобретенных в установленном порядке в собственность государства сельскохозяйственной продукции определяются Правительством Российской Федерации.
Предметом залога в соответствии с законом может быть как произведенная продукция, так и продукция будущего урожая. Участие государства в залоговых операциях выражается в следующих формах: предоставление бюджетных ресурсов; кредитование; выделение бюджетных ассигнований или кредитование необходимых для компенсации затрат по хранению и обработке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, приобретенных в установленном порядке в собственность государства.
Главная особенность залога сельскохозяйственной продукции, наряду с участием в нем государства, заключается в том, сельскохозяйственный товаропроизводитель получает беспроцентный кредит в размере стоимости заложенной продукции по залоговым ставкам, определяемым Правительством РФ.
Правовая природа залога сельскохозяйственной продукции характеризуется и тем, что залог в данной ситуации не служит конфискационной мерой, если товаропроизводитель не выполнил договорные обязательства, а является регулируемой государством формой реализации сельскохозяйственной продукции и упорядочения денежных потоков путем предоставления кредитов.
Государственный залог сельхозпродукции служит формой гарантированного сбыта продукции путем проведения товарных интервенций в установленном Правительством РФ порядке, что позволяет вытеснять из рынка продовольствия посредников.
Товарные интервенции проводятся в соответствии с Порядком осуществления государственных закупочных и товарных интервенций для стабилизации рынка сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, утвержденным постановлением Правительства РФ № 748 от 10 июля 1998 г.
Согласно указанному документу закупочные интервенции осуществляются в форме организации закупок и проведения залоговых операций с сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием, а товарные интервенции – в форме реализации их распродажи из федерального и региональных продовольственных фондов. Двухуровневая система осуществления закупок и поставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия установлена в соответствии с федеральным законом от 2 декабря 1994 г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (ст.3).
Закупочные интервенции осуществляются в тех случаях, когда рыночные цены на сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие опускаются ниже минимального уровня, или в случае, когда товаропроизводители в сфере агропромышленного производства не в состоянии реализовать произведенную ими продукцию. Товарные же интервенции осуществляются в случае дефицита на рынке продовольствия соответствующих их видов, а также в случае роста рыночных цен сверх максимального уровня их колебаний на рынке сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия.
Координацию проведения государственных закупочных и товарных интервенций осуществляет Министерство сельского хозяйства и продовольствия России с участием государственного унитарного предприятия «Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка» при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия.
Основные задачи и порядок деятельности государственного агента, осуществляющего государственное регулирование рынка сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, определены Положением о государственном агенте, осуществляющем государственное регулирование рынка сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, утвержденным Правительством РФ, от 10 июля 1998 г. № 748.
Претенденты на присвоение статуса государственного агента по регулированию рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия определяются Министерством сельского хозяйства на конкурсной основе. Статус государственного агента предоставляется сроком на один год. Государственный агент осуществляет организацию и проведение государственных закупочных и товарных интервенций сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия за счет средств, выделяемых из федерального бюджета. Для осуществления товарных интервенций используются приобретенные в собственность государства заложенные сельскохозяйственные продукция, сырье и продовольствие в установленном законом порядке.
Однако, согласно закону, классическая сущность залога заключается в обеспечении обязательства должника перед кредитором. Кредитор-залогодержатель приобретает лишь право, в случае неисполнения должником взятого на себя обязательства, обеспеченного залогом, получить удовлетворение своих имущественных интересов за счет заложенного имущества перед другими кредиторами (ст.1 Закона о залоге; ст.334 ГК РФ). Очевидно, правовая природа залога сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия несколько иная, чем у залога в классическом его понимании, как способа обеспечения исполнения обязательства. В данном случае более четко проявляется не только признанный цивилистами двойственный (вещно-правовой и обязательственно-правовой) характер залога, но и залог, как средство государственного урегулирования продвижения товаров, продукции сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Некоторые авторы, исходя из структуры действующего ГК Российской Федерации, залог определяют как обеспечительное средство. Обеспечительное качество залога как правовой категории в процессе осуществления залоговых операций сельскохозяйственной продукцией также представляется весьма важным для имущественной гарантии возврата соответствующих бюджетных средств, ставших источником сезонного кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Отмеченная роль залога весьма существенна и в связи с тем, что сельскохозяйственные товаропроизводители получают беспроцентные кредиты в размере стоимости продукции по залоговым ставкам. Но залог сельскохозяйственной продукции в России не имеет широкого практического применения. За рубежом же в странах с развитой рыночной экономикой залог зерна получил довольно значительное распространение.
В действующем российском законодательстве тоже закреплены особенности залоговых операций с зерном. Залоговые операции с зерном осуществляются на основе складских сертификатов (свидетельств). Сертификаты служат своего рода правовым основанием, обеспечительным средством при предоставлении кредитов под залог зерна. Складской сертификат является одним из действенных инструментов финансирования торговли зерном в странах с развитой рыночной экономикой. В зарубежном праве залог зерна рассматривается в качестве неотъемлемой части системы лицензирования, контроля, страхования и цивилизованной процедуры банкротства коммерческих складов.
Благодаря этой системе обеспечивается полное соответствие между тем, что записано в сертификате, и тем, что реально хранится на коммерческом складе. По своей правовой природе и экономической сущности складские сертификаты приравниваются к государственным ценным бумагам, так как сертификаты, выданные с соблюдением законом установленной формы и обязательных реквизитов, удостоверяют имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении (ст.142 ГК РФ).
Внедрение и использование складского сертификата предусматривается статьей 912 ГК РФ. Согласно этой статье товарный склад выдает в подтверждение принятия товара на хранение один из следующих складских документов:
двойное складское свидетельство;
простое складское свидетельство;
складскую квитанцию.
При этом двойное складское свидетельство состоит из двух частей – складского свидетельства и залогового свидетельства (варранта ), которые могут функционировать обособленно друг от друга. Исходя из общего смысла действующего законодательства, регулирующего эти отношения, двойное складское свидетельство (каждая из двух его частей – складское свидетельство и залоговое свидетельство) и простое свидетельство являются ценными бумагами. Теоретически и практически складские документы относятся к числу товарораспорядительных ценных бумаг. Поэтому складские документы можно именовать складскими свидетельствами. Отношения, складывающиеся по поводу ценных бумаг, регулируются нормами Гражданского кодекса, которые предусмотрены седьмой главой этого кодифицированного акта. Однако нормы ГК РФ могут обеспечить необходимый уровень урегулированности этих отношений лишь с учетом специальных правил о складских свидетельствах.
Двойное складское свидетельство должно содержать обязательный перечень тех реквизитов, которые закреплены в статье 913 ГК РФ. В частности, такие реквизиты, как наименование и место нахождения товарного склада, принявшего товар на хранение; текущий номер складского свидетельства по реестру склада; наименование субъекта, сдавшего товар на хранение; срок хранения товара; размер вознаграждения за услуги по хранению товара и дата выдачи складского свидетельства. Документ, не имеющий перечисленные реквизиты, не может быть признан законом двойным складским свидетельством.
Согласно действующему законодательству двойное складское свидетельство, которое состоит из складского и залогового свидетельства, является ордерной ценной бумагой. Учитывая правовую природу ценных бумаг, указанные документы могут передаваться вместе или порознь по передаточным надписям. Держатели складского и залогового свидетельств приобретают различные правовые возможности. В соответствии со статьей 914 ГК РФ держатель складского и залогового свидетельств обладает правом распоряжения хранящимся на складе товаром в полном объеме. Однако держатель складского свидетельства, отделенного от залогового свидетельства, вправе распоряжаться товаром, но не может взять его со склада до погашения кредита, выданного по залоговому свидетельству. Держатель же залогового свидетельства имеет право залога на товар в размере выданного по залоговому свидетельству кредита и процентов по нему. В то же время залог складского свидетельства по своей правовой природе рассчитан только на обеспечение кредитных обязательств, вытекающих их залога данного конкретного залогового свидетельства.
В силу указанной экономико-правовой сущности залог складского свидетельства не может быть применен для обеспечения иных обязательств.
Залоговое свидетельство после первой его передачи товаровладельцем в залог приобретает качество долгового документа, подтверждающего конкретное обязательство товаровладельца перед залогодержателем. Новое качество этого документа выражается в том, что, во-первых, залоговое свидетельство подтверждает денежное обязательство товаровладельца по возврату кредита залогодержателю; во-вторых, заключается в том, что залоговое свидетельство служит способом обеспечения исполнения товаровладельцем взятого на себя денежного обязательства перед залогодержателем.
Взаимные обязательства товаровладельца и залогодержателя закрепляются в договоре складского хранения. Отношения по данному договору регулируются нормами §2 главы 47 ГК РФ. Согласно ГК РФ договор хранения может быть как реальным, так и консенсуальным. Однако договор складского хранения, на мой взгляд, может быть только реальным, так как не имеющуюся на складе, например, сельскохозяйственную продукцию невозможно предоставить в залог. Одной из сторон договора складского хранения выступает товарный склад, осуществляющий на основе лицензии предпринимательскую деятельность в форме хранения товаров и призванный оказывать услуги, связанные, в частности, сельскохозяйственной продукции (ст.907 ГК РФ). Другим субъектом, проявляющим практическую инициативу в установлении правоотношения с товарным складом по хранению сельскохозяйственного сырья и продукции, является сельскохозяйственная коммерческая организация (предприятие), у которой возникает потребность в кредитах. Именно хранение сельскохозяйственной продукции в товарных складах позволяет использовать её в качестве предмета залога.
При этом использование складского свидетельства и залогового свидетельства (варранта) в качестве ценных бумаг позволяет применять институт залогового права для движения залоговых прав сторон на хранимую сельскохозяйственную продукцию на товарном складе. Именно в этом заложена потенциальная социально-правовая ценность института залога сельскохозяйственной продукции, который, к сожалению, пока не находит широкого практического применения по ряду объективных и субъективных причин, сложившихся в сельском хозяйстве России.
| 
