Состав правонарушения как основание имущественной ответственности государства за причинение вреда предпринимателям /
Рипинский, С. Ю. Состав правонарушения как основание имущественной ответственности государства за причинение вреда предпринимателям /С. Ю. Рипинский. //Правоведение. -2001. - № 6. - С. 86 - 97
ЧАСТИЧНОЕ СОДЕРЖ.: Противоправное поведение -- Наступление вреда -- Причинная связь -- Вина -- Специальные условия ответственности. Библиогр. в подстрочных примечаниях.
ВИНА - ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО - ИМУЩЕСТВО - ОТВЕТСТВЕННОСТЬ - ПРАВОНАРУШЕНИЯ - ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО - ПРИЧИНЕНИЕ ВРЕДА - ПРИЧИННАЯ СВЯЗЬ - СОБСТВЕННОСТЬ - ЧАСТНОЕ ПРАВО - ПРОТИВОПРАВНОСТЬ - ЗАРУБЕЖНЫЕ СТРАНЫ - ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ - КАНАДА - СТРАНЫ АМЕРИКИ - СТРАНЫ ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ - США - ФРАНЦИЯ - РФ [С 1991] Материал(ы): Состав правонарушения как основание имущественной ответственности государства за причинение вреда предпринимателям. Рипинский, С. Ю.
С. Ю. РИПИНСКИЙ*
Состав правонарушения как основание имущественной ответственности государства за причинение вреда предпринимателям
Понятие основания юридической ответственности государства может трактоваться в двух аспектах. Первый определяет правовое основание ответственности, он связан с законом, нормой права: на основании чего государство несет юридическую ответственность. Во втором аспекте речь идет не о правовом, а о фактическом основании ответственности: за что государство должно нести ответственность.
Стало постулатом, что фактическим основанием юридической ответственности любого вида является состав правонарушения. Юридическая ответственность недопустима за что-либо иное, кроме правонарушения. Состав правонарушения является тем сложным юридическим фактом (фактическим составом), который служит основанием для возникновения правоотношения ответственности.
Учение о составе правонарушения в полной мере применимо к ответственности государства за причинение вреда предпринимателям, ибо последняя соответствует признакам юридической ответственности. При этом состав правонарушения следует понимать как совокупность его главных, определяющих признаков, выделенных законодателем в качестве типичных, необходимых и в то же время достаточных для возложения юридической ответственности.1
В состав правонарушения, являющегося основанием деликтной ответственности государства, включаются следующие элементы: 1) противоправное поведение лица, причинившего вред; 2) наступление вреда у потерпевшего; 3) причинная связь между противоправным поведением причинителя вреда и наступившим вредом; 4) вина причинителя вреда; 5) специальные условия ответственности — условие, относящееся к субъекту (причинителю вреда), и условие, относящееся к характеру деятельности субъекта (причинителя вреда). Выделение перечисленных условий имущественной ответственности государства обусловлено нормативными требованиями, которые прямо указаны в законе или могут быть выведены путем его толкования.
Первые четыре условия называют общими, поскольку они характерны практически для всех видов деликтной ответственности. Распространение этих условий на имущественную ответственность государства возможно в силу того, что данный вид ответственности подчиняется общим правилам о возмещении вреда, установленным Гражданским кодексом РФ (далее — ГК).
Наряду с общими условиями выделяются также специальные, характерные только для данной разновидности юридической ответственности. Приведенные специальные условия указывают, во-первых, на специального субъекта правонарушения и, во-вторых, на особую сферу (характер) деятельности причинителя вреда. Отметим, что термин «специальные условия ответственности» используется в литературе лишь применительно к ответственности государства.2
Подчеркнем, что для возникновения имущественной ответственности государства необходимо наличие всей совокупности общих и специальных условий. Отсутствие хотя бы одного из них исключает юридическую ответственность государства, что подтверждается значительным количеством судебных решений, в которых суды отказывают в удовлетворении исковых требований предпринимателя к государству, ссылаясь именно на отсутствие какого-либо одного или нескольких условий ответственности (т. е. полного состава правонарушения).
Поскольку в рамках настоящей статьи невозможно подробно проанализировать каждое из условий ответственности государства, охарактеризуем применительно к каждому из них лишь те вопросы, которые привлекают особое внимание на современном этапе развития законодательства об имущественной ответственности государства и практики его применения к отношениям с участием предпринимателей.
Противоправное поведение. Во Франции существует ряд случаев, когда государство несет ответственность за правомерные действия. Согласно доктрине «egalite devant les charges publiques» (равное распределение публичного бремени) государство может нести ответственность и при отсутствии незаконных действий постольку, поскольку принятые им меры создают большее бремя для одних граждан, чем для других, что приводит к возникновению у первых «индивидуализированного и необычного ущерба».3
В качестве примера применения этой доктрины Е. А. Флейшиц приводит введение государственной монополии в какой-либо области деятельности или запрещение государством какого-либо вида хозяйственной деятельности, что в некоторых случаях влекло возмещение государством ущерба, причиненного предпринимателям, которые были вынуждены отказаться от соответствующих видов деятельности и соответствующих источников доходов.4 По праву России в подобных случаях возмещение возникших у предпринимателей убытков невозможно, поскольку в действиях государства отсутствует противоправность — непременное условие возмещения государством вреда.5 Отсутствие правонарушения не позволяет вести речь об ответственности. Суд ЕС также не воспринял указанную французскую доктрину, и согласно имеющейся судебной практике наличие незаконных действий является обязательным условием привлечения Сообществ к ответственности.6
Познание функционального характера деятельности государственных органов7 приводит к выводу, что любое отступление соответствующего органа за рамки (функции), определенные для него законодательством, является нарушением закона. Если орган власти совершает действие, которое ему не разрешено (хотя и не запрещено), то это должно считаться правонарушением. Поэтому в данном случае противоправное поведение (действие) заключается не в совершении запрещенного, но в совершении недопущенного действия. Таким образом, освобождение от обязанности возмещения вреда возможно, только если государственный орган был управомочен на его причинение, иными словами, причинил вред теми действиями, которые прямо разрешены законом.
Административные органы могут обладать дискреционной властью, т. е. возможностью свободного усмотрения (в рамках, установленных законом) при принятии решений. Так, государственные органы в определенных случаях вправе устанавливать тарифы на товары, работы, услуги, отказывать в государственной регистрации коммерческой организации с иностранными инвестициями или аккредитации филиала иностранного юридического лица по мотивам нецелесообразности и т. д. Там, где применительно к деятельности властных органов в нормативных актах используются формулировки «принимать необходимые меры», «своевременно реагировать», «по возможности», «существенно» и т. п., наличествует дискреционность. По словам лорда Диплока «сама концепция дискреционной административной власти предполагает наличие права выбора более чем одного из возможных вариантов поведения, вследствие чего возникает место для различны) мнений о том, какому из вариантов должно быть отдано предпочтение».8
Может ли причинение государственным органом вреда при осуществлении дискреционных полномочий повлечь обязанность государства по его возмещению? В европейском праве9 возможность возмещения вреда, причиненного действиями властей при осуществлении дискреционных полномочий, допускается. Дело в том, что при установлении противоправности в европейском праве допустимо использование правовых принципов, которые носят общий характер, например, так называемого принципа хорошей администрации, предполагающего, что институты Европейских Сообществ обязаны выполнять свои функции разумно и рационально. Принцип действует вне зависимости от того, осуществляют институты Сообществ дискреционные или иные полномочия.
Позиция верховных судов США и Канады по вопросу о дискреционности значительно отличается от позиции Суда ЕС. Она не сковывает процесс принятия административных решений, но в меньшей степени способствует защите прав предпринимателей. Так, одно из исключений из принципа ответственности государства, содержащееся в Законе США о претензиях из причинения вреда (Federal Tort Claims Act), заключается в том, что государство не отвечает за вред, причиненный государственными органами при осуществлении дискреционных функций или обязанностей (§2680(а) Свода Законов США). В ряде решений Верховный Суд США истолковал и конкретизировал эту оговорку. Аналогичную позицию занял Верховный Суд Канады, несмотря на то, что ее законодательство не содержит исключения, связанного с дискреционностью.
В России пока открыта дорога и тому, и другому варианту. В законе нет каких-либо положений, ограничивающих ответственность государства при осуществлении должностными лицами дискреционных полномочий, отсутствует и определенная судебная практика по данному вопросу.
Единственное дело, которое уместно упомянуть, было рассмотрено Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ (далее — ВАС РФ) в 2000 г. ООО обратилось в арбитражный суд с иском к Генеральной прокуратуре РФ о взыскании с федеральной казны вреда, причиненного должностными лицами Генеральной прокуратуры РФ, отказавшими в принесении протеста на решение арбитражного суда по другому делу, в котором участвовало ООО. В обоснование своих требований истец сослался на то, что должностные лица Генеральной прокуратуры, отказав в принесении протеста на судебные акты, которые, как считал истец, являлись незаконными, причинили ООО вред в сумме более 26 млрд. руб. (в старом масштабе цен). Фактически в данном деле речь шла о возможности признания незаконными действий (точнее, бездействия) должностных лиц Генеральной прокуратуры при осуществлении ими дискреционных полномочий. Ведь принесение протеста на судебный акт — это именно такое полномочие, которое осуществляется по усмотрению соответствующего должностного лица Генпрокуратуры. Президиум ВАС РФ прекратил производство по делу со ссылкой на то, что ООО, по существу, требовало пересмотра судебных актов, вступивших в законную силу. А подобные требования судебной защите не подлежат.10 Из этого решения, конечно, нельзя делать вывод, что ВАС РФ ориентируется на американскую, а не на европейскую модель. У высших судебных инстанций России еще будет возможность сформулировать свое мнение более определенно.
Решая проблему определения противоправности при осуществлении дискреционных полномочий, необходимо придерживаться «золотой середины», пытаясь соблюсти баланс частных и государственных интересов, полномочий суда и органов административной власти. По сложившейся в России традиции при рассмотрении вопроса о действительности актов власти суд оценивает исключительно их законность. Суд не вправе оценивать целесообразность или, например, экономическую обоснованность акта. Однако в широком смысле под незаконным (противоправным) может пониматься и акт, нарушающий общие правовые принципы и цели управления, которые закреплены или даже подразумеваются в законе.11 Подобные общие принципы впоследствии мог бы сформулировать Конституционный Суд РФ, а пока они не выработаны, возможности для получения возмещения от государства сужены.
Наступление вреда. Вред в деликтных обязательствах является не только обязательным условием ответственности, но выступает и в качестве ее меры. В гражданском праве действует принцип полного возмещения вреда, что соответствует восстановительной функции гражданско-правовой ответственности. Однако в п. 1 ст. 15 ГК указано, что «лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере». Существует мнение, что приведенная норма создает возможность в специальных законах уменьшать, ограничивать объем ответственности государства. Как будто бы в подтверждение этому в публично-правовых актах зачастую встречаются нормы о возмещении не вреда, а убытков или даже ущерба, причиняемого соответствующими органами власти.12 На наш взгляд, такая позиция неверна. В ст. 1064 ГК императивно закреплен принцип возмещения вреда в полном объеме. Статьи 16 (специальная по отношению к ст. 15) и 1069 ГК, которые регулируют ответственность государства, не предусматривают возможности уменьшения размера возмещения. Специальные же законы в силу ст. 3 ГК должны соответствовать ГК, поэтому нормы законов, снижающих меру ответственности, не могут применяться судом до внесения соответствующих изменений в ГК. Ныне возмещению во всех случаях подлежит именно вред, и притом в полном объеме.
Спорным является вопрос о включении в состав убытков расходов истца на оплату услуг юристов по защите его интересов в суде (имеются в виду не только расходы на ведение дела по возмещению вреда как такового, но и расходы, понесенные при оспаривании незаконных действий органа власти, например, на ведение дела о признании акта недействительным).
Позиция ВАС РФ, оставляющего подобные требования без удовлетворения, заключается в том, что «расходы, связанные с ведением представителем истца дел в суде, не являются убытками, возмещаемыми по правилам, установленным ГК. Отношения истца и его представителя складываются в сфере процессуальных отношений. Возмещение расходов по ведению дел представителями в суде и оказанию юридических услуг АПК РФ не предусмотрено».13
В защиту этой точки зрения иногда также приводится довод, что затраты на оплату услуг юристов, включаемые истцом (на основании Положения о составе затрат) в себестоимость продукции (работ, услуг) возмещаются ему при реализации продукции (работ, услуг) и, следовательно, не являются для него убытком.
Такая аргументация безосновательна и не соответствует мировой практике. Из содержания ст. 15 ГК следует, что подлежат возмещению любые расходы, связанные с восстановлением нарушенного права, а не только те необходимые для восстановления нарушенного права расходы, которые складываются вне сферы процессуальных отношений и не включаются в себестоимость.
В качестве индикатора позиции законодателя по данному вопросу можно рассматривать Федеральный закон «О защите прав индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г.,14 в ст. 14 которого оговорено: «При определении размера убытков, причиненных юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю неправомерными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), также учитываются расходы юридического лица или индивидуального предпринимателя, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты его деятельности, а также затраты, которые юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, чьи права нарушены, произвели или должны будут произвести для получения юридической или иной профессиональной помощи». Поскольку многие виды государственного контроля изъяты из сферы действия данного Закона, приведенная норма не найдет широкого применения, однако она позволяет судить о тенденции законодательства.
Причинная связь. Трактовка причинной связи в складывающейся арбитражной практике весьма спорна и вызывает критику. Суды часто используют ссылку на недоказанность истцом причинной связи как основание для отказа в иске. Однако из анализа многих таких решений следует, что они основаны на поверхностных выводах.
Особая сложность проблемы причинной связи обусловливается тем, что ни одна из имеющихся теорий причинности не является общепризнанной и не может претендовать на абсолютную истинность. В результате критерии, которыми руководствуются судьи при рассмотрении вопроса о причинной связи, могут в большой степени определяться их субъективным усмотрением. Зарубежный опыт также показывает, что в условиях большой затруднительности поиска общих и непреложных абстрактно-логических критериев в вопросе о причинной связи не стоит слишком опасаться некоторого субъективизма, оценочных суждений и расширения рамок судейского усмотрения.15 Однако для обеспечения единообразия судебной практики должны существовать определенные «общепринятые стандарты». Так, при принятии решений зарубежные суды и Суд ЕС используют критерии, которые выработаны за время их существования и известны тяжущимся сторонам. Мнение судьи должно быть в каждом случае обоснованным, а не голословным.
В качестве основного метода для определения наличия причинной связи целесообразно использовать метод мысленного исключения, опирающийся на научный фундамент и вместе с тем достаточно простой. Сущность данного метода может быть кратко охарактеризована следующим образом. В силу всеобщей взаимосвязанности явлений в мире одно следствие чаще всего объективно порождается множеством причин, следующих друг за другом в цепи причинности или действующих параллельно. Если последствие вызвано действием нескольких факторов, то роль каждого из них будет определяться в соответствии со степенью активности в возникновении результата. Если действие человека (в нашем случае — должностного лица или органа власти) явилось одним из необходимых условий наступившего результата, такое действие включено в причинную цепь и должно быть признано достаточным для обоснования наличия причинной связи. Для определения наличия или отсутствия причинной связи необходимо мысленно исключить противоправное действие из общей причинной цепи. Если при таком исключении окажется, что последствие (вред) не наступило бы или наступило бы в ином порядке, чем произошло на самом деле, то это доказывает, что действие лица было одним из необходимых условий последствия.16
Данный метод, конечно, не является универсальным, и в сложных случаях его применение может представлять известные затруднения. Однако он вполне может использоваться в судебной практике в сочетании с известной североамериканскому и европейскому праву доктриной о недопустимости чрезмерной отдаленности ущерба:17 если в цепи причинности противоправное поведение отстоит от вреда настолько, что теряет свою значимость и не может квалифицироваться как непосредственная причина вреда, а вред как прямое следствие противоправного поведения, то имущественная ответственность лица, допустившего противоправность, должна исключаться.
Приведем пример из интересующей нас сферы. Неправомерный отказ в продлении срока действия лицензии повлек увольнение сотрудника организации, посчитавшего, что в отсутствие лицензии данная организация не имеет более перспектив на рынке. Уволившийся сотрудник устроился в другую фирму, схожую по профилю деятельности, и раскрыл информацию, являвшуюся коммерческой тайной первой фирмы, вследствие чего она понесла убытки. В данном случае применение одного лишь метода мысленного исключения приводит к выводу, что неправомерный отказ лицензирующего органа является причиной убытков, однако здравый смысл подсказывает, что государство нести ответственности не должно, поскольку непосредственной причиной убытков фирмы стали действия ее бывшего работника. Теоретическим обоснованием этому служит критерий «чрезмерной отдаленности» убытков, которые в данном случае не могут быть признаны прямым следствием неправомерных действий органа власти. Таким образом, противоправное действие органов власти может считаться причиной наступления вреда только тогда, когда между этими двумя фактами нет других значимых обстоятельств, которые способны повлиять на распределение ответственности. В противном случае ответственность государства исключается.
Вина. Деление вины причинителя вреда на умысел и неосторожность не играет в гражданском праве важной роли, поскольку независимо от формы вины причиненный вред подлежит возмещению в полном объеме. Но критерии определения неосторожности приобретают большое значение, так как они одновременно являются критериями отграничения виновного поведения от невиновного. В российском и зарубежном законодательстве возобладал объективный критерий определения неосторожности, определяющий масштабы требований, которые могут быть предъявлены к нормальному, достаточно развитому, «среднему» человеку.
Должная внимательность, заботливость, предусмотрительность субъекта (п. 1 ст. 401 ГК) определяется характером соответствующего вида деятельности и особенностями осуществляющего ее субъекта.18 Б. С. Антимонов подчеркивает, что требования, которые могут быть предъявлены к лицу, вытекают из свойств выполняемого им дела.19 В нашем случае «выполняемое дело», «соответствующий вид деятельности» являются весьма специфичными — это публичная, административная деятельность государственных органов исполнительной власти. Она направлена на исполнение законов и иных нормативно-правовых актов, что определяет смысл существования и деятельности данных органов и их должностных лиц. Отсюда с неизбежностью следует, что знание соответствующих юридических норм является непременным и едва ли не первейшим условием нормального функционирования администрации.
Тезис о знании требований закона приобретает определяющее значение для разрешения вопроса о вине. Дело в том, что сознание противоправности своих действий (бездействия) — это существенный элемент вины,20 характеризующий ее интеллектуальный аспект. Если лицо сознает противоправность совершаемого деяния, то его вина очевидна.21 Поскольку знание закона является обязательным требованием, предъявляемым к должностным лицам органов власти, практически неизбежно осознание ими противоправности при совершении незаконного деяния. В реальной ситуации должностное лицо в силу каких-то обстоятельств может не осознавать противоправность совершаемых им действий, однако в силу своего служебного статуса оно, как правило, может и должно ее осознавать. Таким образом, вина (как минимум, в форме неосторожности) при совершении должностным лицом незаконных действий присутствует практически всегда. Правда, в ряде случаев невиновное причинение вреда все-таки возможно. Так, не будет вины регистрирующего или лицензирующего органа в причинении вреда, если нарушение срока регистрации, выдачи лицензии вызвано пожаром, землетрясением, выходом из строя оборудования и иными причинами, не связанными с виной государственного органа.
По общему правилу вина понимается как психическое отношение к своему поведению и его последствиям, но в рассматриваемом случае возможность предвидеть последствия не должна включаться в состав вины. Дело в том, что когда вред причиняется в отношениях между частными лицами, противоправность заключается в самом факте причинения вреда и осознание противоправности фактически отождествляется с предвидением причинения вреда. В случаях же причинения вреда незаконными действиями органов власти имеет место двойная противоправность — публично-правовая и частноправовая. Представляется, что в обязательном порядке виной должна охватываться только публично-правовая противоправность.
В случае включения предвидения вреда в состав вины баланс частных и публичных интересов нарушается в пользу последних. Приведем пример, когда в результате незаконных действий государственного органа сорвано исполнение обязательств предпринимателя перед его контрагентом, чем причинен вред. Если виной охватывать сознание вредных последствий, то государственный орган может заявить, что он не знал и не мог знать о том, что у предпринимателя существуют определенные обязательства перед контрагентом, неисполнение которых влечет санкции. В таком случае государство следовало бы освободить от ответственности за отсутствием вины. Однако это недопустимо, поскольку не соответствует смыслу и духу закона. Поэтому фактически в данных обязательствах вина предстает как бы в «усеченном» виде, включая в себя лишь субъективное отношение к противоправному поведению, но не к его последствиям.
Специальные условия ответственности.
Условие, относящееся к субъекту (причинителю вреда), выводится путем толкования Конституции и ГК: для возникновения ответственности государства вред должен быть причинен государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом данного органа.
Условие, относящееся к характеру деятельности субъекта (причинителя вреда). Из смысла закона вытекает, что государство принимает на себя ответственность за вред, причиненный не любыми действиями государственных служащих, а лишь теми, которые связаны с осуществлением административной деятельности. Однако этот подход не является общепринятым. Во Франции, Германии, некоторых других странах ответственность государства не ограничивается возмещением вреда, причиненного органами власти. Государство отвечает также за противоправные действия
работников государственных учреждений (например, учителей государственных школ, врачей государственных больниц) и других юридических лиц публичного права. Общий принцип заключается в том, что государство отвечает за вред, причиненный при осуществлении публичных функций, т. е. тех функций, осуществление которых государство приняло на себя, будь то государственное регулирование, управление, медицина, образование или строительство для публичных нужд.
В России пределы ответственности государства ограничены причинением вреда в области административной деятельности. В остальных случаях учреждения, созданные государством и выполняющие общественные (публичные) функции, несут самостоятельную ответственность по своим обязательствам, в том числе и по деликтным. Казалось бы, ответственность государства, а не конкретного органа или учреждения, в большей степени гарантирует права предпринимателей, поскольку финансовые возможности казны несравнимо больше. Однако получение возмещения в России чрезвычайно затрудняется, с одной стороны, фактическим отсутствием процедуры добровольной ответственности государства, тогда как судебный порядок влечет временные удар и финансовые издержки, а с другой — трудной исполнимостью судебных решений о взыскании возмещения с казны: зачастую процесс взыскания средств с конкретного юридического лица оказывается менее сложным.
Поскольку понятие осуществления административной (властной) деятельности является более узким, чем понятие осуществления публичных (общественно значимых) функций, возникает задача отграничения административной деятельности от иной. Во-первых, одной из сторон административного отношения всегда выступает орган власти или должностное лицо. Во-вторых, в административных отношениях орган власти (должностное лицо) выступает от имени государства, реализует административные функции последнего, осуществляя (правомерно или с нарушением) свои нормативно закрепленные полномочия. В-третьих, важный признак административной деятельности представляет собой властность государственного органа. При всем многообразии взглядов на власть наиболее распространена ее характеристика как возможности распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других.22 Орган власти находится в неравном положении с предпринимателем, поскольку властью, данной ему законом (государством), вправе в одностороннем порядке оказывать воздействие на права и обязанности предпринимателя: непосредственно устанавливать, изменять, прекращать их (например, при наложении ареста на имущество) или обусловливать их возникновение, изменение, прекращение (например, при государственной регистрации прав на недвижимость). Наиболее существенным элементом государственной власти является наличие определенного объема властных полномочий, направленных вовне, т. е. за пределы данного органа. Возможность воздействовать на права и обязанности лица, находящегося за пределами структуры самого органа, является фактором, которым определяется квалификация действий органа как субъекта государственной власти. Орган власти обладает не внутренней, а внешней властью. При чем возможность воздействия на права предпринимателей возникает именно в силу нормы права (а не договора, например, который также создает подобную возможность в отношениях между лицами). Таким образом, применительно к рассматриваемой теме административная деятельность государственного органа может быть определена как процесс реализации нормативно закрепленных за ним властных полномочий, оказывающий воздействие на права и обязанности предпринимателей.
Данное определение административной деятельности позволяет провести границу между административной и гражданско-правовой деятельностью государственных служащих, что зачастую бывает достаточно сложно. В качестве примеров можно привести деятельность представителей государства в акционерных обществах с участием государства, а также деятельность временной администрации, назначаемой Банком России в случаях, предусмотренных Законом «О Центральном банке РФ».23
Так, действия представителя государства по участию в управлении ОАО, хотя и осуществляются в связи с исполнением государственным служащим должностных обязанностей, не являются административными, ибо в этом случае госслужащий действует от имени государства как акционера, а не публично-правового образования. Его полномочия аналогичны полномочиям любого владельца акций. Отсутствует и признак властности в том понимании, которое присуще публичному праву.
Напротив, деятельность временной администрации по управлению «проблемным» коммерческим банком носит административный характер. Основания введения временной администрации, ее полномочия и порядок деятельности регулируются нормами административного права,24 а отношения между банком и временной администрацией носят административно-правовой характер даже в тех случаях, когда администрация становится на место исполнительного органа банка. В деятельности должностных лиц — работников временной администрации присутствуют все сущностные признаки административной деятельности: нормативное закрепление полномочий, властность, воздействие на права и обязанности предпринимателя.
Первое и второе специальные условия ответственности государства тесно связаны, что проявляется в двух аспектах. Во-первых, правоотношение из причинения вреда возникает не в результате осуществления собственно административной деятельности (как правомерного процесса реализации полномочий), а в результате совершения противоправных действий, лишь связанных с осуществлением административной деятельности (противоправную деятельность органов власти можно назвать административной, пожалуй, лишь по характеру (властность), но не по содержанию). Во-вторых, эти действия должны быть связаны именно с административной, а не какой-либо иной деятельностью органа власти или частной деятельностью должностного лица. Последнее положение наиболее развито во французской доктрине разделения действий чиновников на faute de service («служебная вина») и faute personnelle («личная вина»),25 принципиально воспринятой Судом ЕС. Не вдаваясь в подробности этой доктрины, отметим, что по общему правилу во Франции наличие хотя бы отдаленной связи между содержанием правонарушения и служебными обязанностями влечет ответственность государства. Российская же правоприменительная практика ориентируется на необходимость более тесной связи: при совершении правонарушения должностное лицо должно действовать именно как находящееся при исполнении должностных обязанностей. Так, во Франции определение субъекта ответственности за причинение вреда при ДТП с участием автомобиля налоговой инспекции зависит от того, куда направлялся инспектор — к себе на дачу или к месту налоговой проверки. В первом случае наступает личная ответственность, во втором — отвечает государство, поскольку считается, что правонарушение связано с осуществлением службы.26 В России ДТП с участием служебного автомобиля, управляемого госслужащим в официальных целях, не влечет ответственности государства независимо от обстоятельств ДТП.
В заключение отметим, что было бы неправильно постулировать связь двух первых специальных условий ответственности в качестве нового, третьего, условия, как это делается в большинстве исследований. Связанность состоит в том, что оба выделенных условия должны применяться в совокупности. Рассмотрев оба специальных условия в их единстве, можно сказать, что для применения ст. 1069 ГК вред должен быть причинен государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом в связи с осуществлением им административной деятельности.
* Аспирант Санкт-Петербургского государственного университета.
1 Словосочетания «признаки правонарушения», «элементы состава правонарушения» и «условия ответственности» используются в статье как синонимичные.
2 Использование понятия «специальные условия ответственности» вполне оправдано с точки зрения как теории, так и практики. Вместе с тем, когда речь идет, например, о причинении вреда вследствие недостатков товаров, работ или услуг либо о причинении вреда жизни и здоровью гражданина, никто не называет ограниченную сферу возникновения таких обязательств специальным условием ответственности. Также не используется это понятие в случае наличия специального субъекта правонарушения (например, владельца источника повышенной опасности или продавца (изготовителя) товаров, работ, услуг).
3 Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 243.
4 Флейшиц Е. А. Ответственность государства за вред, причиненный должностными лицами //Труды научной сессии Всесоюзного института юридических наук 1-6 июля 1946 г. М., 1948. С. 176-177.
5 Так, Правительство РФ Постановлением от 17 июля 2001 г. № 538 лишило негосударственные организации по лоцманской проводке судов права осуществлять свою деятельность в ряде крупнейших морских портов России, что вызвало бурный протест негосударственных лоцманов. Однако, если указанное Постановление Правительства РФ не будет признано недействительным, рассчитывать на возмещение причиненных им убытков лоцманы не могут.
6 Lee I. В. In Search of a Theory of State Liability in the European Union. Cambridge, 2000. P. 5; ShawJ. Law of the European Union. London, 2000. P. 539.
7 См. подр.: Попондопуло В. Ф. Правовой режим предпринимательства. СПб., 1994. С. 10-38.
8 Цит. по: Le SueurA., Sunkin M. Public Law. London; New York, 1997. P. 550.
9 Под европейским правом здесь и далее понимается право Европейского Союза.
10 Постановление Президиума ВАС РФ от 13 июня 2000 г. № 1824/00 // Вестник ВАС РФ. 2000. № 9. С. 68-69.
11В последнее время Суд ЕС ориентирует органы Сообществ на то, чтобы последние четко и развернуто декларировали цели, на которые направлено исполнение принимаемых нормативных актов.
12 Например, ст. 35, 37 Налогового кодекса РФ, ст. 28 Закона РФ «Об ипотеке (залоге
13 Постановление Президиума ВАС РФ от 19 сентября 2000 г. № 4144/00 // Вестник ВАС РФ. 2000. № 12. С. 34-35.
14Российская газета. 2001. 11 августа.
15 Цвайгерт К., Кётц X. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. Т. 2. М„ 1998. С. 367, 394.
16 См. подробнее: Церетели Т. В. Причинная связь в уголовном праве. М., 1963. С. 169, 178-180.
17 Цвайгерт К., Кётц X. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. С. 378—379. — В российском правоведении названной доктрине соответствует теория прямой и косвенной причинной связи (см., напр.: Гражданское право: Учебник /Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. Т. I. 5-е изд. М., 2000. С. 555-557).
18 Смирнов В. Т., Собчак А. А. Общее учение о деликтных обязательствах в советском гражданском праве. Л., 1983. С. 80.
19 Антимонов Б. С. Значение вины потерпевшего при гражданском правонарушении. М., 1950. С. 101.
20 Такого мнения придерживается большинство отечественных юристов. См., напр.: Матвеев Г. К. Основания гражданско-правовой ответственности. М., 1970. С. 259 и др.
21 Второй, волевой, аспект вины (желание наступления вредных последствий) является решающим для определения формы вины (желал — умышленная вина, не желал — неосторожность). Этот аспект в гражданском праве не играет значительной роли в силу того, что вред подлежит возмещению в полном объеме вне зависимости от формы вины причинителя.
22 Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996. С. 1.
23 Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1593.
24 Положение о временной администрации по управлению кредитной организацией: Утверждено Центральным банком РФ 14 мая 1999 г. // Вестник Банка России. 1999. № 31.
25 Поскольку понятие вины во французском праве тождественно противоправности, имеются в виду правонарушения, связанные со службой, и правонарушения личного характера, со службой не связанные.
26Такой же практики придерживаются Суд ЕС, суды США и других стран: Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества. М., 1998. С. 492; Fox W. F., Jr. Understanding Administrative Law. New York, 1997. P. 430.
|
