Гражданское законодательство как предмет ведения Федерации
в прошлом и настоящем нашего Отечества
· Гражданское законодательство как предмет
ведения Федерации в прошлом и настоящем нашего Отечества (А.Л. Маковский,
"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2003 г.)
Сегодня, когда Конституция РФ определенно относит
гражданское законодательство к предметам исключительного ведения Российской
Федерации (п."о" ст.71) и когда тем не менее время от времени
делаются попытки ограничить эту важнейшую для Федерации сферу ее
законодательства, важно выяснить и единообразно понимать, что она собой представляет
и где ее границы.
Но прежде, чем перейти к этой задаче, полезно вспомнить
собственный богатый опыт (не такого далекого прошлого) обсуждения и решения
проблем разграничения предметов ведения федеративного государства и
составляющих его субъектов в области гражданского законодательства.
В 1967 году Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ (тогда - Всесоюзный научно-исследовательский
институт советского законодательства) подготовил и издал остававшееся до 2003
года в отечественной правовой науке единственным подробное монографическое
исследование проблем соотношения федерального законодательства и
законодательства входящих в федеративное государство образований. Книга эта -
"Соотношение общесоюзного и республиканского законодательства"*(1) - сейчас мало кому известна*(2). Отчасти это связано с ее малым
тиражом (1000 экз.), но главная причина в другом: когда книга была сдана в
издательство, на ней был поставлен гриф "для служебного пользования",
и в продажу она не попала.
Казалось, не было причин "засекречивать" серьезное
научное исследование, подводящее итоги в целом уже успешно завершенной к тому
времени второй кодификации советского права, притом итоги, связанные именно с
федеративным устройством Советского Союза - предметом постоянной гордости
(далеко не во всем безосновательной) советской власти и ее идеологического ядра
- коммунистической партии. Причина тем не менее была, и крылась она,
естественно, в содержании проведенного учеными Института исследования.
Отправной точкой второй кодификации советского права
явилось, как известно, издание Закона СССР от 11 февраля 1957 г. "Об
отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов
союзных республик, принятия гражданского, уголовного и процессуальных
кодексов"*(3). Этим Законом во
изменение действовавшей Конституции СССР 1936 г. в ведении СССР было сохранено
лишь "установление основ" названных отраслей законодательства (ст.1).
Закон был издан в разгар хрущевской "оттепели" и преследовал ряд
крупных политических и экономических целей. В числе последних называли
необходимость развязать инициативу союзных республик в развитии экономики,
существенно расширив их права в сфере регулирования хозяйственных отношений.
Книга, о которой идет речь, была написана отечественными
юристами (в их числе был и автор этих строк) с ясным пониманием позитивности
задачи - передать из центра республикам бoльшую часть законотворческой работы в
наиболее важных отраслях права. Но несмотря на искренность этого убеждения
авторов, подкреплявшуюся неизбежной тогда "самоцензурой", объективное
исследование ими соотношения общесоюзного и республиканского законодательства
на протяжении полувека существования СССР (1922-1967 гг.) вполне могло вызвать
у читателя серьезные сомнения в целесообразности и даже в возможности такого
перераспределения законодательной компетенции. В наибольшей мере с этой точки
зрения оказались уязвимы части книги, посвященные "главным" отраслям
законодательства - уголовному и гражданскому праву.
Когда О.Е. Кутафин, комментируя п."о" ст.71
действующей Конституции России, пишет, что названные в нем отрасли
отечественного законодательства "традиционно едины"*(4), то в отношении гражданского законодательства это
утверждение можно принять только с очень значительными оговорками.
За годы советской власти компетенция Союза ССР и союзных
республик в сфере гражданского законодательства прошла в своем развитии как бы
три цикла.
Первый из таких циклов, охватывавший 1923-1956 годы,
начинался с заключения Договора об образовании СССР*(5), которым к ведению Союза было отнесено
"гражданское союзное законодательство" (п."о" ст.1).
Однако уже Конституция 1924 г. отнесла к ведению СССР только
"установление основ... гражданского... законодательства Союза"
(п."п" ст.1)*(6),
предоставив таким образом Союзу ССР право издания лишь основных, наиболее
важных, принципиальных норм гражданского законодательства. Кроме того, статья 3
Конституции устанавливала, что "суверенитет союзных республик ограничен
лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам,
отнесенным к компетенции Союза". Это означало, что все нормы Конституции,
определявшие компетенцию Союза ССР, могли толковаться только ограничительно.
Практически сразу же после принятия Конституции 1924 г. (по
историческим меркам - "на другой день") обнаружилась и одна из
главных теоретических и практических проблем соотношения компетенции федерации
и ее субъектов в области законодательства - проблема конкуренции
"отраслевой" и "предметной" компетенции.
В основе этой проблемы, существующей и сегодня (правда, как
бы в "перевернутом" виде, в зеркальном отражении по сравнению с тем,
что было в СССР), лежит отсутствие единого критерия, единого основания
разделения предметов ведения между федерацией и ее составляющими.
В одних случаях таким предметом являются целые
самостоятельные отрасли законодательства (уголовное, гражданское, гражданское
процессуальное и др.) или кодифицирующие их акты (основы, кодексы), в других -
определенные виды или сферы деятельности (например, внешняя торговля, денежное
обращение и др.) или даже определенные виды имущества, в третьих - так называемые
комплексные отрасли законодательства.
На вопрос о том, нельзя ли и за пределами "основ"
издавать общесоюзные акты гражданского законодательства, опираясь, например, на
общесоюзную компетенцию по "руководству внешней торговлей" или по
"установлению единой денежной и кредитной системы", в научной
литературе немедленно прозвучал резко отрицательный ответ. "Нельзя, -
писал С.И. Раевич, - несомненно признать согласным с предписаниями (Конституции
1924 г. - А.М.) проведение в порядке союзного законодательства большинства
конкретных законов в интересующей нас области: ссылка на пункты "ж",
"з" и "м" (ст.1 Конституции - А.М.) в таком случае была бы
несомненным и явным извращением смысла Конституции, так как если бы Конституция
считала допустимым регулярное проведение в общесоюзном порядке гражданских
кодексов, то она не ограничивала бы в этом отношении роли Союза исключительно
лишь "установлением основ"*(7).
Но еще важнее, что такую же позицию занял законодатель. В
сентябре 1924 г. на сессию ЦИК был представлен проект постановления о введении
в действие различных общесоюзных Основ - уголовного законодательства и других,
ст.17 которого гласила: "Впредь до утверждения ЦИК Союза ССР положения об
Основах гражданского законодательства предоставить президиуму ЦИК и СНК Союза
ССР право регулирования вопросов гражданского законодательства, разрешение
которых в общесоюзном порядке необходимо для развития промышленности и торговли
и для обеспечения единства денежной и кредитной системы Союза ССР". Большинство
выступавших либо высказались против наделения Союза ССР таким правом,
рассматривая это как ущемление компетенции республик, либо заявили, что для
издания такого общесоюзного законодательства необходимо изменение Конституции.
Очевидно, под влиянием этих мнений проект, содержавший приведенную выше ст.17,
даже не был поставлен на голосование палат Центрального Исполнительного
Комитета СССР.
Но реальное общесоюзное законотворчество сразу же пошло по
прямо противоположному пути. Основы гражданского законодательства Союза,
предусмотренные Конституцией 1924 г., так никогда и не были изданы, а советское
гражданское законодательство стало создаваться и развиваться прежде всего как
законодательство общесоюзное.
К концу периода 1923-1936 годов, по существу, не осталось
таких известных законодательству имущественных отношений, которые в той или
иной мере не регламентировались бы законодательством Союза ССР.
Уже в этот период были всецело регламентированы общесоюзным
законодательством отношения по железнодорожным, водным и воздушным перевозкам,
а также отношения органов связи и банков с клиентурой. Практически только
союзным законодательством были урегулированы отношения по поставкам продукции и
отношения изобретательского права, и лишь в установленных этим законодательством
узких пределах они могли регламентироваться союзными республиками. В основном
как союзное развивалось в этот период законодательство, определявшее правовое
положение различных видов юридических лиц и правовой режим государственной
собственности*(8).
Логическим следствием такого развития гражданского
законодательства стало изменение конституционных принципов разграничения
компетенции Союза ССР и союзных республик в этой области права.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. "Об
образовании Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР" было установлено,
что впредь гражданское законодательство должно быть единым для всего Союза ССР*(9). Текстуально это положение не было
воспринято Конституцией 1936 г.*(10)
По ней к ведению Союза ССР было отнесено издание гражданского кодекса, а не
гражданского законодательства (п."х" ст.14). Из формулировки
п."х" ст.14 как будто бы следовало, что союзные республики
компетентны издавать любое гражданское законодательство за пределами
Гражданского кодекса СССР.
В действительности, в юридической литературе и в практике
кодификационных работ сложилось представление о том, что республики обладают
компетенцией в этой области лишь в той мере, в какой эта компетенция
делегирована им законодательством Союза ССР. Составители проектов ГК исходили
из того, что ГК СССР должен охватить всю совокупность гражданских
правоотношений и что поэтому гражданско-правовые акты могут издаваться
республиками только в том случае, когда в самом Гражданском кодексе СССР или в
специальных законах СССР будет иметь место прямая отсылка к республиканскому
законодательству.
Конечно, это радикальное конституционное решение объясняется
прежде всего политическими причинами - развитием СССР как многонациональной
федерации только по форме, а в действительности, как государства унитарного, да
к тому же в 1930-1950 гг. и тоталитарного. Но нельзя забывать и о вполне
реальной экономической основе разрастания общесоюзной и сужения республиканской
компетенции в сфере гражданского законодательства - единстве всей экономики
этой огромной страны. И хотя единство общесоюзного экономического пространства
создавалось во многом методами насильного централизованного управления и
планирования, но объективно оно, бесспорно, существовало.
В 1957 году конституционное разграничение предметов ведения
Союза ССР и союзных республик в сфере гражданского законодательства как бы
возвращается к своим первоистокам: как уже говорилось, Законом от 11 февраля
1957 г. за СССР было сохранено лишь издание "основ" гражданского
законодательства. Начался как будто бы второй, и внешне повторяющий прошлое,
цикл развития.
Но возврата к прошлому быть уже не могло. Попытка претворить
в жизнь "простенькую" схему "общесоюзной федерации - основы, а
республикам - гражданские кодексы и все остальное законодательство" была
несовместима с единым народным хозяйством, планируемым и управляемым из одного
центра. И хотя в литературе было сразу же высказано мнение, что "отныне только
Основы составляют - или точнее будут составлять - границы самостоятельной
законодательной деятельности союзных республик в области гражданского
права"*(11), в 1957 году
необходимость детальной, и даже исчерпывающей регламентации многих отношений в
гражданском законодательстве СССР не могла вызывать сомнений. Очевидно было и
то, что, каким бы широким ни было содержание будущих Основ, в них не удастся
вместить все союзное гражданское законодательство и значительная его часть
неизбежно окажется за их пределами.
Выход из положения был найден: за фасадом внешне
сохраняющегося конституционного принципа разграничения предметов ведения Союза
и его республик в области гражданского законодательства, определение реального
содержания этого принципа было перенесено в обычный (даже не конституционный)
союзный закон - в Основы гражданского законодательства*(12). И уже в них этот конституционный принцип был наполнен
совсем иным содержанием.
Во-первых, в Основах 1961 г. была впервые законодательно
предусмотрена исключительная компетенция СССР в определенной части гражданского
законодательства - к его ведению было отнесено гражданское законодательство,
специально регулирующее отношения по внешней торговле (ч.3 ст.3).
Во-вторых, в тех же Основах была впервые введена, по сути
дела, конституционная категория преимущественной компетенции Союза ССР в
области гражданского законодательства путем указания на отношения в этой сфере,
регулируемые общесоюзным законодательством, с тем, однако, что "по этим
отношениям законодательством союзных республик могут разрешаться вопросы,
отнесенные к их ведению законодательством Союза ССР" (ч.2 ст.3).
Преимущественная компетенция Союза ССР в области
гражданского законодательства была определена в ч.2 ст.3 Основ весьма широко и
притом двумя различными способами. Одни из отношений, которые должны быть
регламентированы общесоюзным законодательством, были прямо названы в ст.3; для
выявления же других необходимо было обратиться к нормам, к которым отсылала
ст.3, - к Конституции СССР и другим статьям Основ.
Первую группу составили отношения: а) по поставкам
продукции; б) по капитальному строительству; в) по государственным закупкам
сельскохозяйственной продукции у колхозов и совхозов; г) организаций
железнодорожного, морского, речного, воздушного, трубопроводного транспорта с
клиентурой и между собой; д) организаций связи с клиентурой и между собой; е)
кредитных учреждений с клиентурой и между собой; ж) по государственному
страхованию; з) возникающие в связи с открытиями, изобретениями и
рационализаторскими предложениями.
Что касается второй группы отношений, то было очевидно, что
Конституция относила к ведению СССР гражданское законодательство о правах
иностранцев (п."ц" ст.14). Несколько более сложным путем можно было
прийти к выводу, что в соответствии с п."а" ст.14 Конституции СССР в
порядке общесоюзного законодательства могут регулироваться любые имущественные
и личные неимущественные отношения в случаях, когда необходимость их
регламентации вытекала из заключенных Союзом ССР международных договоров и
соглашений. Конституция СССР предоставляла Союзу ССР и ряд других прав.
Еще дальше пошли в этом отношении сами Основы 1961 г. при
определении "других отношений, регулирование которых отнесено Основами к
ведению СССР". В тексте разных статей Основ содержалось около 30 норм,
отсылавших к общесоюзному законодательству или даже к определенным актам этого
законодательства (положениям о поставках, Положению об открытиях, изобретениях
и рационализаторских предложениях и др.).
Таким образом, очевидно, что предусмотренный Основами круг
отношений, регулирование которых составляет преимущественную компетенцию Союза
ССР, нуждается в настоящее время в уточнении и прежде всего в расширении"*(13).
Сделано этого не было, но жизнь пошла своим чередом -
отношения, регулировавшиеся общесоюзным законодательством, продолжали им
регулироваться, хотя формально и не охватывались преимущественной компетенцией
Союза, и круг таких отношений постепенно даже стал расширяться.
Резонно задать вопрос: можно ли говорить о непрестанно
расширявшейся или даже всеобъемлющей компетенции нашей бывшей общесоюзной
федерации в области гражданского законодательства, если на всем протяжении
советской истории издание гражданских кодексов составляло исключительную
прерогативу союзных республик?
Действительно, даже к 1961 году многие нормы первых
советских ГК сохраняли свое значение (прежде всего, о гражданах, о сделках,
исковой давности, общие положения об обязательствах и договорах и др.), хотя и
действовали для важнейших конкретных видов отношений с многочисленными
изъятиями, установленными общесоюзным законодательством.
Дело, однако, в другом. О гражданских кодексах союзных
республик довоенного времени практически невозможно говорить как о результатах свободного
выражения подлинной законотворческой воли представительных органов этих
республик.
Еще в 1922 году при принятии ГК РСФСР выступил представитель
Украины, который от имени делегации предложил сессии "поручить Президиуму
ВЦИК обратиться к правительствам договорных советских республик с дружественным
предложением о проведении кодексов, принятых 4-й сессией ВЦИК, также и в их
республиках". Предложение было единогласно принято.
По образцу ГК РСФСР 1922 г. лишь с незначительными от него
отступлениями были вскоре приняты новые гражданские кодексы в УССР (1923),
Армянской ССР (1923), Грузинской ССР (1923). Высшие законодательные органы БССР
и Азербайджанской ССР первоначально, в 1923 году, просто ввели на территории
своих республик Гражданский кодекс РСФСР. Позднее и в этих республиках были
изданы свои ГК: в БССР - в 1927, а в Азербайджанской ССР - в 1923 и затем в
1927 году. ГК Азербайджанской ССР отличался наибольшим своеобразием. В этот
Кодекс, изданный в 1923 году, были включены разделы о брачном, семейном и
опекунском праве, а в кодекс 1927 г. - раздел об авторском праве.
В Узбекской ССР и Туркменской ССР также был введен в
действие ГК РСФСР. Впоследствии каждая из этих республик внесла в него ряд
изменений и дополнений. В Узбекской ССР с 1929 года, а в Туркменской ССР с 1939
года Кодекс стал называться Кодексом данной республики.
После выделения Таджикской ССР из состава Узбекской ССР, а
Казахской ССР и Киргизской ССР из состава РСФСР на территории всех трех вновь
образованных союзных республик по решению их высших органов власти продолжал
действовать ГК РСФСР 1922 г.*(14) На
территории Литовской, Латвийской и Эстонской ССР, принятых в Союз ССР в 1940
году, по просьбе правительств этих республик Указом Президиума Верховного
Совета ССР от 6 ноября 1940 г. было разрешено временное применение ГК РСФСР*(15).
Таким образом, деление предметов ведения между Союзом ССР и
союзными республиками в области гражданского законодательства и даже само
фактическое существование в этой сфере не только общесоюзного, но
республиканского законодательства, не служит доказательством отсутствия
единства содержания законодательства республик. Советское гражданское
законодательство и в его "республиканской" части уже в 20-50-е гг. ХХ
века было фактически в очень высокой степени унифицированным.
Во время второй кодификации гражданского законодательства
(конец 50-х-начало 60-х гг.) процесс унификации ГК республик повторился с еще
бoльшей упорядоченностью и жесткостью.
Во-первых, в каждом из новых ГК дословно воспроизводился
текст 129 статей Основ гражданского законодательства 1961 г., что делало эти
кодексы уже на одну треть абсолютно идентичными. Во-вторых, все союзные
республики брали за основу проектов своих ГК проект Гражданского кодекса РСФСР
как подготовленный наиболее авторитетными цивилистами страны. В-третьих, в
аппарате Президиума Верховного Совета СССР по проекту ГК каждой республики было
проведено обстоятельное консультирование с участием ведущих специалистов
России. При этом за эталон принимался обсужденный первым проект ГК РСФСР, а
кодексы других республик уже примерялись на эту "колодку". Итог
известен: принятые союзными республиками в первой половине 60-х гг. гражданские
кодексы, хотя и имели некоторые отличия друг от друга, но в целом были похожи,
как братья-близнецы.
Третий цикл в развитии проблемы соотношения общесоюзного
(федерального) гражданского законодательства и законодательства союзных
республик в этой области начался в 89-90-х гг. и стал одним из заметных
проявлений распада Союза ССР как государства.
Все ускорявшийся переход к рыночной экономике сделал остро
необходимым создание адекватного ей гражданского законодательства и эта
необходимость естественно вылилась в замену прежних Основ (1961 г.) новыми
Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик, принятыми
Верховным Советом СССР 31 мая 1991 г.*(16)
Нетрудно заметить то многое новое, что было внесено в Основы
1991 г., как и нетрудно проследить их очевидную преемственность прежним Основам
1961 г. - одному из самых удачных кодификационных актов гражданского права
советского периода. Но в чем новые Основы уже в одной из первых же статей
кардинально расходились с прежними, это в разграничении предметов ведения общесоюзной
федерации и республик в области гражданского законодательства. Осуществились
самые "смелые" и наивные представления о федеративном государстве
авторов Конституции 1924 г.
Под жестким давлением делегаций союзных республик создатели
проекта Основ 1991 г. вынуждены были ограничить круг отношений, впредь
регулируемых общесоюзным законодательством, весьма коротким и замкнутым
перечнем (п.2 ст.2). Кроме отношений транспорта (за исключением автомобильного
и речного), систем связи и информации и ЕЭС с клиентурой, патентного права и
коллизионных норм (пп.4-7 п.2), в этот перечень регулируемых законодательством
СССР отношений вошли только:
"1) общие начала правового положения граждан и
юридических лиц и принадлежащего им имущества, выпуска и обращения ценных бумаг,
обращения валютных ценностей, взаимоотношений банков с клиентурой и между
собой, заключения и исполнения внешнеэкономических сделок;
2) правовое положение общесоюзной государственной
собственности и отношения, связанные с ее использованием во внешней торговле и
иной внешнеэкономической деятельности;
3) договорные и иные обязательства, связанные с
предпринимательской деятельностью, осуществляемой на территории двух или
нескольких республик, а также порядок и условия размещения заказов на
производство товаров и выполнение работ для общесоюзных нужд".
Если бы к распаду СССР не привели политические причины, то
серьезная попытка привести регулирование экономики страны в соответствие с
этими "предначертаниями" Основ постепенно привела бы к ликвидации
единства отечественного экономического организма и к развалу страны уже по
причинам экономического характера. Ведь то, что было установлено в ст.2 Основ
1991 г., в лучшем случае годилось для слабенькой конфедерации!
Как известно, Основы 1991 г. как общесоюзный закон в
действие так никогда и не вступили, а их ст.2 не действовала даже в России и
Казахстане, временно введших этот закон в действие на своих территориях.
Стоило ли так долго рассказывать о нашем прошлом, тем более
по вопросу, интересному (по крайней мере, на первый взгляд) сравнительно узкому
кругу специалистов? Наверное, все-таки стоило. Из прошлого надо извлекать
уроки.
Хорошо известно, что Советский Союз, хотя и имел вполне
реальные основания для того, чтобы быть подлинной федерацией, в
действительности был скорее государством, управляемым из одного центра, а
составлявшие его союзные республики были больше похожи на крупные
административно-территориальные единицы. Необходимым условием поддержания
декорума федеративного устройства было формальное предоставление союзным
республикам значительных полномочий в сфере законодательства, в том числе
гражданского. Конституции СССР 1924 и 1977 гг. исправно делали это.
Но реальная жизнь развивалась в другом направлении. Чем
прочнее становилась экономика страны, тем большее место в гражданском
законодательстве занимало общесоюзное, то есть федеральное законодательство.
Оно регулировало едва ли не все равноправные имущественные отношения в сфере
хозяйственной деятельности. Но и там, где гражданское законодательство было
отдано союзным республикам, где оно касалось далеко не только хозяйства, оно
было унифицировано в весьма высокой степени.
На всем протяжении существования СССР процесс создания в нем
единого гражданского законодательства развивался в одном направлении и угроза
ему возникла только тогда, когда возникла угроза самому существованию Союза ССР
как государству.
В России, политические основы существования которой в
качестве федерации не столь уж значительны, этот урок прошлого был учтен в полной
мере. Провозгласив в статье 8 (ч.1) в качестве конституционного принципа
гарантию "единства экономического пространства страны", свободное
перемещение "товаров, услуг и финансовых средств", Конституция России
сделала из этого точный юридический вывод при решении одной из самых сложных
проблем прошлого. Впервые в истории Российского государства было закреплено на
конституционном уровне единство и единообразие всего гражданского
законодательства страны (п."о" ст.71).
В этом отношении новая Россия продвинулась намного дальше не
только прежних советских конституций (из которых наиболее радикальная в этом
вопросе Конституция 1936 г. все-таки относила к ведению Союза принятие только
Гражданского кодекса), но и кодификационных планов Российской империи, ибо авторы
проекта российского Гражданского уложения все-таки исходили из того, что после
его издания "местные гражданские законы губерний Царства Польского и
Прибалтийских должны остаться в силе..."*(17).
Опередила Россия в данном случае и многие другие
федеративные государства, на столетия раньше нее вступившие на путь рыночной
экономики, но давшие возможность своим федеративным образованиям (штатам,
землям, провинциям и т.п.) законодательствовать в области гражданского права.
Одни из таких государств постепенно свели это право субъектов федерации к не
имеющей практического значения "остаточной компетенции" (Германия),
другие были вынуждены унифицировать свое гражданское законодательство с помощью
длительного и не всегда эффективного создания федеральных модельных законов,
принимаемых затем субъектами федерации не обязательно без изменений (США).
Глубоко лежащие экономические причины исключительного
ведения Федерации в сфере гражданского законодательства хорошо видны из
закрепления за ней же исключительного права устанавливать "правовые основы
единого рынка", определять только федеральными законами и иными
нормативными актами "финансовое, валютное, кредитное, таможенное
регулирование", осуществлять денежную эмиссию и определять "основы
ценовой политики" (п."ж" ст.71 Конституции России). Два эти
разных по отраслевой правовой принадлежности предмета ведения Федерации,
гражданское законодательство (п."о" ст.71) и основные по
экономическому содержанию подотрасли административного законодательства (п."ж"
ст.71), в действительности очень тесно связаны по цели - гарантировать единство
экономического пространства страны. С этой точки зрения, как и с точки зрения
практического взаимодействия, связь гражданского законодательства с названными подотраслями
административного законодательства гораздо теснее, чем, скажем, связь между
отраслями законодательства, перечисленными в одном и том же п."о"
ст.71.
Практический же результат, который предполагается достичь
отнесением гражданского законодательства к исключительному ведению Российской
Федерации, состоит в том, что "конституционные принципы свободы
экономической деятельности и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых
средств предполагают наличие подлежащих гарантий стабильности, предсказуемости
и надежности гражданского оборота..."*(18).
Вряд ли надо доказывать, что эти гарантии превратились бы в ничто, если бы
возможность законодательствовать в сфере гражданского права была бы
предоставлена каждому из 89 субъектов Федерации.
В тех главных и многочисленных случаях, когда вeдение
предметами, названными в п."о" ст.71 Конституции России требует
принятия законов, исключительность полномочий Федерации состоит в том, что
"реализуя принадлежащие ему по предметам ведения Российской Федерации
полномочия, федеральный законодатель в предусмотренных Конституцией Российской
Федерации пределах самостоятельно определяет содержание положения...
закона..."*(19). Хотя это
принципиальное высказывание Конституционного Суда сделано в связи с уголовным
законом, нет причин не относить его в равной мере и к закону гражданскому*(20).
Более того. Соответствующий принцип должен быть проведен в
жизнь и в отношении подзаконных гражданско-правовых актов федеральных органов
либо содержащихся в их подзаконных актах гражданско-правовых норм. Разница лишь
в том, что издающий подзаконный нормативный акт орган должен при этом
действовать не только в пределах Конституции России, но и в соответствии с
другими федеральными законами. Напротив, законодательство субъектов Федерации
не может служить при издании таких актов ограничительным фактором, если только
из федерального закона не вытекает иное.
Разумеется, исключительное ведение Российской Федерации в
сфере гражданского законодательства исключает для субъектов Федерации
возможность издавать в области гражданского права не только свои законы, но и
свои иные нормативно-правовые акты. Этот очевидный, на наш взгляд, вывод
следует не только из существа исключительности компетенции Федерации в сфере
гражданского законодательства, но и из прямых указаний Федерального закона
(п.3-7 ст.3 ГК) относительно того, что положения этого законодательства могут
развиваться и конкретизироваться лишь подзаконными правовыми актами
федерального уровня.
Среди многочисленных теоретических и практических проблем,
рождаемых важнейшим для федеративного государства институтом разграничения
компетенции по правовому регулированию общественных отношений между самой
федерацией и ее субъектами, наиболее сложной остается проблема конкуренции
"отраслевой" и "предметной" законодательной компетенции.
При ее решении надо, на наш взгляд, исходить из того бесспорного
факта, что в числе "предметов ведения", распределяемых конституциями
(и наша Конституция в этом отношении не исключение) между федерацией и ее
субъектами, имеются, с одной стороны, отрасли законодательства, представляющие
собой выражение в форме закона основного содержания соответствующих отраслей
права (так называемых самостоятельных отраслей права), а с другой - отношения,
определяемые лишь их содержанием, только их привязкой к определенному предмету
регулирования, будь то определенный вид деятельности, определенный вид
имущества, статус определенных субъектов и т.д.
Напротив, когда в числе предметов ведения Федерации или ее
субъектов в Конституции России называются "расцепляющиеся материалы"
или "деятельность в космосе" (п."и" ст.71) либо "общие
вопросы воспитания" (п."е" ст.72) и т.п., то очевидно, что не
имеются ввиду общественные отношения, для регулирования которых используется
свой, особый метод регулирования. Между тем, очевидно другое: для регулирования
таких отношений могут в принципе использоваться разные методы правового
регулирования и, следовательно, разные "самостоятельные" отрасли
законодательства.
В тех случаях, когда предмет ведения, определяемый через
отношения определенной отрасли права, и предмет ведения, определяемый только
содержанием регулируемых отношений, оказываются по разные стороны линии,
разграничивающей компетенцию федерации и ее субъектов, тогда и возникает
проблема конкуренции "отраслевой" и "предметной"
законодательной компетенции.
Безоговорочный приоритет в подобных ситуациях
"отраслевой" законодательной компетенции не должен вызывать сомнений.
Попытка противоположного решения проблемы применительно, например, к уголовному
или процессуальным отраслям права, сразу же делает очевидной абсурдность такого
решения.
Положение не меняется тогда, когда Конституция России в
качестве предметов ведения указывает на так называемые комплексные отрасли
законодательства - жилищное, земельное, лесное, водное и др. (п."к"
ст.72). В действительности, в этих случаях речь идет о комплексах норм права,
объединяемых только содержанием регулируемых этими нормами отношений, но не
особыми методами их регулирования. В актах, объединяющих такие нормы в
отчетливо выраженные комплексы (особенно, в соответствующих кодексах) ясно
видны и могут быть выделены нормы, главным образом, административного,
гражданского, реже - процессуального, трудового законодательства. Названные в
статье 72 Конституции России "комплексные отрасли" законодательства
не исчерпывают их число. Именно комплексность разноотраслевых норм позволяет
образовывать и другие "отрасли" законодательства, в том числе и по
предметам ведения, названным в Конституции, - космическое, ядерное, информационное
и т.п. Имеются (и давно) "комплексные отрасли" и законодательства,
значительно более определенные по содержанию и устойчивые в развитии, чем
названные в ст.72 российской Конституции, - такие как морское, воздушное и
некоторые другие.
Предлагаемый вывод о приоритете "отраслевой"
компетенции над "предметной", в том числе и тогда, когда предмет
ведения представляет собой комплекс правовых норм, основывается и на практике
Конституционного Суда РФ, каждый раз определяющего отраслевую принадлежность
норм, входящих в состав такого комплекса*(23).
Но как только из комплекса правовых норм ("комплексной отрасли
законодательства", "комплексного нормативного акта") вычленяются
составляющие "комплекс" разноотраслевые правовые нормы, решение
вопроса о предмете ведения возможно только такое, какое установлено в
Конституции России для соответствующих "самостоятельных" отраслей
законодательства.
А.Л. Маковский,
первый заместитель
председателя Совета
Исследовательского
центра частного права,
профессор, доктор
юридических наук,
заслуженный деятель
науки РФ
"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2003 г.
| 
