Россия - унитарная Федерация. Саленко, А. В.
Россия — унитарная Федерация: парадокс или реальность
А. В. САЛЕНКО*
Для истории европейского федерализма такая постановка вопроса не нова. Еще в 1962 г. немецким правоведом Конрадом Хессе Федеративная Республика Германия была охарактеризована как «унитарная федерация».1. Этот вывод связывался с неуклонным возрастанием инициативы и влияния Федерации в сфере законодательной, исполнительной и судебной властей и сегодня, несмотря на существующую в Основном Законе Германии презумпцию законодательной компетенции земель,2 практически вся законодательная власть сосредоточена в руках федерального центра. К исключительному ведению законодательных органов субъектов немецкой Федерации относится лишь правовое регулирование вопросов культуры (Kulturrecht), полицейское право (Polizeirecht) и право общин (Gemeinderecht). Однако и в данных трех областях региональный законодатель не обладает полной самостоятельностью от федеративного центра. В последние годы наметилась тенденция к увеличению законодательных полномочий Федерации и в этих, казалось бы, извечных сферах ведения немецких земель. Так, в соответствии с ч. 7 ст. 35 договора об объединении Германии Федерация теперь имеет право определять размеры финансирования объектов и учреждений культуры.3 Таким образом, происходит постепенное выхолащивание законодательной компетенции регионального законодателя, которое выражается не столько в уменьшении перечня законов субъектов Федерации, сколько в последовательном ограничении предметов правового регулирования, подведомственных только региональному законодателю.
По мнению К. Хессе, причины унитаризации немецкого федеративного государства кроются в том, что под влиянием бурного развития науки, техники, экономики и транспорта сфера тех проблем, которые по своей природе могут решаться в пределах отдельной земли, чрезвычайно сузилась. И поэтому реализация исконных задач земель, находящихся, например, в сфере культуры, представляется трудно осуществимой в ограниченных рамках одного субъекта Федерации. Однако, пожалуй, наиболее весомой причиной унитаризации Федеративной Республики Германия является стремление к созданию социального государства, т. е. государства, которое должно обеспечить одинаковый уровень жизни на всей территории страны, независимо от экономической дифференциации регионов. Это требует централизованного правового регулирования, единого перераспределения материальных ценностей и так называемого выравнивания межрегиональных различий. К. Хессе считает: «Единство и единообразие, которых требует социальное государство, вступают в противоречие с задачей традиционного федеративного государства охранять разнообразие регионов».4
Унитаризация немецкого федеративного государства нашла свое выражение также и в том, что центр тяжести политической жизни страны сместился на Федерацию. Это проявляется, прежде всего, в организации и деятельности современных политических партий Германии. Все немецкие партии, за исключением баварского Христианско-Социального Союза, конституировались на федеральном уровне, поэтому они осуществляют свою деятельность и определяют свои цели, главным образом, с позиций федеральной политики. Земли же представляют для них интерес лишь в связи с их значением для политики в масштабах всего государства в целом (земля — это своего рода «стартовая площадка» для участия в большой политике).
Работа К. Хессе, применительно к российской действительности, заставляет задуматься над тем, какой федерацией является современная Россия.5 По нашему мнению, все вышесказанное о Германии в определенной степени свойственно Российской Федерации, которая в отдельных аспектах еще более унитарна, чем Федеративная Республика Германия. В России отношения между федеральным центром и субъектами Федерации традиционно строились и продолжают строиться на жесткой, централизованной основе. В период советского федерализма главенствующими принципами федеративных отношений были «демократический (а по существу антидемократический) централизм», строго плановый характер экономики в масштабе всего государства, формальная законность. Некоторые из этих принципов сохранили свою значимость и по сей день. В настоящей статье мы попытаемся проследить развитие отдельных черт процесса унитаризации в современной Российской Федерации.
В России унитаризация проявляется в первую очередь в сфере законодательства. Законодательная компетенция постепенно концентрируется в руках федерального центра. Сфера предметов совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации все больше приближается к сфере предметов ведения одной лишь Федерации. На первый взгляд ст. 72 Конституции РФ предоставляет не только центру, но и всем субъектам Российской Федерации право участвовать в законодательном регулировании вопросов совместного ведения Федерации и регионов. Однако «совместность» вовсе не означает того, что центр обязан путем совместной работы с субъектами Федерации разрабатывать законопроекты и проводить их через российский парламент. Сегодня под совместным ведением центра и регионов понимается «отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов».6 Таким образом, по вопросам совместного ведения и Федерация, и ее субъекты осуществляют свое собственное правовое регулирование. При этом действует принцип приоритета федерального права, а именно предписание ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, согласно которому законы и нормативные акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, изданным по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
На этом основании сложилась такая ситуация, при которой федеральный центр в состоянии самостоятельно осуществлять исчерпывающее законодательное регулирование по всем вопросам совместного ведения.7 Во многих случаях наличие федерального закона делает бессмысленным издание закона-близнеца на уровне субъекта Федерации. Но несмотря на это, законодательные органы субъектов Федерации все же принимают и свои законы, примитивно дублируя и увеличивая количество безжизненных нормативных актов. «Настойчивость», с которой регионы издают дублирующие, но собственные законы, объясняется едва ли не ошибочным представлением субъектов Федерации о том, что при совместной компетенции наряду с федеральным законом обязательно должен быть издан и аналогичный закон субъекта Федерации.
Эта позиция явно устарела. Сегодня совместность компетенции означает лишь потенциальную возможность субъектов Российской Федерации участвовать в законодательном регулировании предметов совместного ведения. Реальная действительность настолько разнообразна, что данная возможность не всегда может и не всегда должна быть реализована субъектом Федерации.
К примеру, в Германии существует сфера конкурирующего законодательства, которая по своей сущности напоминает область совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, так как вопросы, отнесенные к данной сфере, потенциально могут быть урегулированы как федеральными законами, так и законами немецких земель. Однако в сфере конкурирующего законодательства Германии происходит не конкуренция законов двух уровней, а конкуренция Федерации и земель за право принимать собственные законы.
В случае если федеральный центр доказывает свое право осуществлять правовое регулирование, то принятый по вопросам конкурирующего законодательства федеральный закон обладает так называемым блокирующим воздействием8 в отношении законодательной деятельности субъекта Федерации. Во-первых, федеральный закон блокирует региональное законотворчество по предмету правового регулирования, т. е. в отношении того же самого предмета, урегулированного федеральным законом, не может быть издан закон субъекта Федерации. В том случае, когда сначала был принят закон на уровне субъекта Федерации, а затем издается федеральный закон, действует закон Федерации, в результате чего закон субъекта Федерации теряет силу. Во-вторых, федеральный закон «блокирует» деятельность регионального законодателя во времени: до тех пор, пока действуют федеральные законы, урегулировавшие соответствующие вопросы в области конкурирующего законодательства, законодатель субъекта Федерации не имеет права издавать свои законы по тем же самым предметам. В случае если федеральный закон теряет силу, региональный законодатель вновь получает право законодательства в соответствующей сфере.
Подобного рода юридическая техника «блокирующего воздействия» успешно позволяет избежать пресловутого дублирования федеральных законов региональными, которое, к сожалению, так характерно для России. Справедливо отмечается, что отечественный региональный законодатель зачастую проявляет упрощенный подход к законотворчеству, неправильно определяет предмет правового регулирования, а также игнорирует вопросы, связанные с практической реализацией законов субъекта Федерации.9
По нашему мнению, назрела острая необходимость дополнения Конституции РФ, а именно ст. 72 Конституции РФ, правовой нормой, которая устанавливала бы порядок правового регулирования предметов совместной компетенции центра и регионов. Хотелось бы заметить, что нужно именно дополнить, а не изменить Конституцию. Необходима норма, определяющая, когда и в каком объеме Федерация, а когда и в каком объеме регионы имеют право законодательствовать в области совместной компетенции. При этом считаем нужным закрепить в Конституции РФ исчерпывающий перечень условий, при которых Федерация может производить законодательное регулирование в области совместной компетенции,10 а также использовать аналогичную технику «блокирующего воздействия».
Предложенные дополнения к Конституции РФ могут быть расценены некоторыми правоведами как расширение законодательной компетенции федерального центра. По нашему же мнению, эти дополнения лишь отразили бы фактическое положение дел и ликвидировали хаос в области законодательства по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации. Сегодня Москве достаточно принять федеральный закон и тем самым поставить регионального законодателя в установленные этим законом рамки, так как действует уже упомянутый нами принцип приоритета федерального права (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Предложенное дополнение к Конституции РФ определило бы круг тех условий, при наличии которых центр может издавать федеральный закон в сфере совместной компетенции. Такой порядок, бесспорно, послужил бы в первую очередь интересам субъектов Федерации, поскольку он предоставляет им право контролировать соблюдение центром всех этих условий.
Федерацией были предприняты первые, хотя пока достаточно робкие шаги, чтобы упорядочить законотворческий процесс по предметам совместного ведения. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»11 частично урегулировал порядок принятия законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Законом было установлено, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование; однако после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом (ч. 2 ст. 12 Закона).
Как видно, федеральный законодатель не решился на то, чтобы наделить федеральные законы, принимаемые по вопросам совместного ведения, так называемым блокирующим воздействием по отношению к законам субъектов Федерации, принимаемым по тем же самым вопросам. В этой связи можно предположить, что новый закон также не сможет ликвидировать проблему дублирования федеральных законов законами субъектов Федерации.
Необходимо, наконец, признать, что сегодня федеральный центр вправе урегулировать любой предмет из сферы совместного ведения как полностью, так и частично. Нет абсолютно никаких юридических норм, которые препятствовали бы центру осуществлять исчерпывающее (!) правовое регулирование предметов его совместного ведения с субъектами Российской Федерации, не оставляя тем самым места для законотворчества последних. Это факт, признать который многим отечественным правоведам мешает, очевидно, психологический барьер. В германской правовой литературе уже нет столь явной оппозиции центру в данном вопросе, а в самом законотворчестве практически все предметы конкурирующего законодательства урегулированы федеральными законами,12 хотя теоретически в данной сфере и Федерация, и земли могут осуществлять собственное правовое регулирование.
Так же и в России практика сильно отличается от теории: фактически законодательство все больше и больше сосредоточивается в руках Федерации. Реальность российского федерализма такова, что деятельность законодателей субъектов Российской Федерации в области совместной компетенции постепенно трансформируется в так называемое «рамочное» законодательство. Главной задачей региональных законодателей становится правовое наполнение «рамочных» законов, принятых федеральным центром. В качестве примера подобного закона можно привести принятый 17 декабря 1998 г. Федеральный закон «О мировых судьях»,13 заложивший лишь основные принципы регулирования правоотношений, связанных с мировой юстицией.14. На основе этих принципов региональный законодатель должен осуществлять детальную регламентацию. Так, согласно вышеуказанному Закону решение вопросов об общем числе мировых судей и количестве судебных участков отнесено к компетенции законодательных органов субъектов Федерации.
Другим примером «рамочного» закона является Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».15 Он предлагает законодательным (представительным) органам субъектов РФ в течение шести месяцев со дня вступления его в силу принять собственные законы о муниципальной службе (ч. 1 ст. 21 Закона). Фактически в России появилась целая категория законов, в отношении которых Конституция не содержит какого-либо конкретного правового регулирования. В чем же, по нашему мнению, оно должно состоять? Прежде чем ответить на этот вопрос, хотелось бы вернуться к Закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», а именно к формулировке ч. 1 ст. 21, которая содержит указание на еще одно слабое место российской Конституции. В соответствии с этой нормой федеральный центр может лишь рекомендовать субъектам Федерации принять свои законы. В отличие от России в той же Германии федеральный законодатель, принимая «рамочный» закон, имеет право установить в нем обязательный для регионального законодателя срок издания соответствующего закона субъекта Федерации (ч. 3 ст. 75 Основного закона Германии). Такая норма позволяет избежать возникновения пробелов в законодательстве и не допустить того, чтобы региональный законодатель, исходя из политических соображений, мог бы игнорировать потребность в скорейшем установлении нормального правового регулирования. Например, сегодня только в 13 из 89 субъектов Российской Федерации имеются конституционные (уставные) суды. На наш взгляд, главной причиной отсутствия соответствующего закона на местах является не тяжелое социально-экономическое положение регионов, а нежелание нынешних законодательных органов субъектов Федерации идти на самоограничение и установление судебного контроля за их законотворческой деятельностью.16 Таким образом, есть серьезные основания задуматься над усовершенствованием отечественного конституционного регулирования в области «рамочного» законодательства.
Итак, основной объем законодательной работы по предметам совместного ведения выполняется на федеральном уровне; по существу, субъектам Федерации остается лишь наполнение «рамочных» законов, принимаемых федеральным центром. Данный вывод подтверждается также и ныне действующим порядком законотворческой работы. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения только согласуются с органами государственной масти субъектов Российской Федерации,17т.е. им предоставлено право в течение одного месяца со дня принятия Государственной Думой в первом чтении подобного федерального закона вносить свои замечания и предложения, которые рассматриваются в соответствующих комитетах нижней палаты российского парламента, после чего они либо принимаются, либо отклоняются.
Если органы государственной власти более чем трети субъектов Российской Федерации выскажутся против какого-либо проекта федерального закона в целом, создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации. Однако закон конкретно не установил, какие решения принимает данная комиссия, поэтому не ясно, как будут развиваться события в случае, если согласие не будет достигнуто.
Таким должен быть порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а иначе говоря, участие субъектов Российской Федерации в законотворческой работе по предметам совместного ведения должно быть минимальным. Нельзя не согласиться с мнением, высказанным Н. Варламовой, о том, что процедуры согласования законопроектов носят формальный характер, а учет предложений и замечаний всецело зависит от усмотрения федерального законодателя.18 Согласования и согласительные процедуры, предусмотренные законом, призваны главным образом олицетворять «совместность» законодательной компетенции; в действительности же субъектам Федерации отводится более чем скромная роль в законодательном регулировании вопросов совместного ведения.
Сегодня законодательная компетенция Федерации настолько обширна, что у субъектов Российской Федерации практически не осталось ни единой области, в которой они обладали бы исключительной законодательной компетенцией, т. е. могли бы осуществлять самостоятельное и исчерпывающее правовое регулирование без всякого участия со стороны Федерации. Иными словами, та «остаточная» компетенция (ст. 73 Конституции РФ), которой обладают субъекты Российской Федерации, почти лишена конкретного содержания. По нашему мнению, сейчас нет такого предмета ведения, в отношении которого не существовало бы исчерпывающего или по меньшей мере «рамочного» регулирования со стороны федерального законодателя. Данный факт не отказывает в законодательной деятельности субъектам. Федерации; однако сегодня они должны шире использовать предоставленное им Конституцией РФ право законодательной инициативы в федеральном парламенте (ч. 1 ст. 104). Необходимо изменить направленность законодательной деятельности субъектов Федерации: первостепенным должно стать не принятие собственных региональных законов, а участие в законодательной деятельности на федеральном уровне, главным образом, путем использования права законодательной инициативы.
Кроме того, субъекты Федерации должны перенести центр тяжести своей законодательной работы в Совет Федерации, который также обладает правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) и непосредственно принимает участие в законотворческой работе на уровне Федерации (ст. 105, 106 Конституции РФ). Через своих представителей субъекты Российской Федерации должны более активно участвовать в процессе разработки и принятия федеральных законов. В Германии сосредоточение законодательной компетенции в руках Федерации сопровождалось именно расширением участия земель в процессе федерального законотворчества посредством работы в органе, представляющем интересы субъектов Федерации, — в Бундесрате.
Концентрация законодательной власти у федерального центра — это объективная реальность российского федерализма. Это тот закономерный этап, который суждено пройти Российской Федерации. Создание единого правового пространства неразрывно связано с централизованным законодательным регулированием. Необходимо заметить, что концентрация законодательных полномочий в руках федерального центра вовсе не является признаком какой-либо антидемократической направленности государства. Она обусловлена всего-навсего тем, что большинство предметов правового регулирования требует в интересах всех граждан единой законодательной регламентации, которую могут предоставить исключительно федеральные законы.
Вторым признаком унитаризации Российской Федерации является сокращение договорной практики разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Во-первых, ограничено число случаев, когда заключается договор о разграничении предметов ведения и полномочий. Подобный договор может быть заключен только в том случае, если федеральный закон прямо допускает его заключение по тому или иному предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, а в случае отсутствия соответствующего федерального закона по предмету совместного ведения — с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого закона.19. Во-вторых, действует приоритет положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов перед положениями вышеназванных договоров.20. Таким образом, договорному способу разграничения компетенции не свойственна особая стабильность, поскольку сегодня федеральному центру фактически предоставлена возможность в одностороннем порядке отказаться от исполнения положений договоров, заключаемых им с субъектами Федерации. Сегодня пока не ясно, будет ли продолжена договорная практика в дальнейшем, однако за последние два года между Федерацией и ее субъектами не было заключено ни одного договора о разграничении предметов ведения и полномочий.21
Третьим признаком унитаризации Российской Федерации служит существование иерархически организованной вертикали как исполнительных, так и законодательных органов власти. Если до недавнего времени только исполнительные органы составляли единую вертикаль власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), то принятие Закона от 29 июня 2000 г. о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»22 ознаменовало собой создание единой вертикали власти законодательных (представительных) органов в Российской Федерации. Отныне Президенту РФ предоставлено право при наличии определенных в законе условий (п. 4 ст. 9 Закона) выносить предупреждение законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации. В исключительных случаях Президент вправе также внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске того или иного законодательного (представительного) органа субъекта Федерации.
По нашему мнению, это не самый оптимальный способ обеспечить исполнение федерального законодательства субъектами Федерации. Если в сфере исполнительной деятельности вертикальное подчинение можно и нужно применять, то деятельности и взаимоотношениям парламентских (представительных) органов субординация не свойственна. Кроме того, право Президента РФ осуществлять надзор за деятельностью законодательных (представительных) органов противоречит традиционному принципу разделения властей. Такая система, при которой нижестоящие законодательные органы фактически подчинены вышестоящим, напоминает скорее не парламентскую систему, а систему советов.
Меры, которые были предоставлены Президенту РФ вышеупомянутым законом, направлены, главным образом, на то, чтобы обеспечить соответствие законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Однако реальным и оправданным средством достижения данной цели являются органы конституционной юстиции. Будь в каждом субъекте Федерации уже сегодня собственный конституционный (уставный) суд, возможно, не потребовалось бы такого жесткого вмешательства со стороны Президента РФ. Это связано с тем, что решения конституционных (уставных) судов субъектов Федерации по своей юридической силе подобны решениям Конституционного Суда РФ: нормативные правовые акты субъекта Федерации, признанные не соответствующими Конституции РФ или федеральному законодательству, утрачивают силу и не подлежат применению. Поскольку решения органов конституционной юстиции действуют непосредственно и не требуют подтверждения какими-либо другими органами и должностными лицами, то отпадает необходимость дожидаться, пока законодательные или исполнительные органы субъекта Федерации «примут меры». Достаточно сослаться на соответствующее решение конституционного (уставного) суда, чтобы не применять тот или иной неконституционный акт субъекта Федерации.
Однако в связи с тем, что органы конституционной юстиции субъектов Российской Федерации до сих пор находятся в зачаточном состоянии, их функции приходится выполнять судам общей юрисдикции. В соответствии с Конституцией РФ, если при рассмотрении конкретного дела суд установит несоответствие акта государственного или иного органа закону, решение принимается в соответствии с законом (ч. 2 ст. 120). Не исключено, что судом может быть установлено несоответствие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам. Суд вправе не применять не соответствующий, по его мнению, федеральному закону нормативный правовой акт субъекта Федерации. При этом суд может своим определением (постановлением) обратить внимание органа или должностного лица субъекта Федерации, издавшего такой акт, на необходимость приведения его в соответствие с федеральным законодательством. Именно в рекомендательном характере заключалась слабость решений судов общей юрисдикции (суд может только рекомендовать изменить или отменить незаконный акт субъекта Федерации). Долгое время это позволяло органам государственной власти субъектов Федерации игнорировать требования федеральных законов. В связи с этим был принят вышеназванный закон, предоставивший Президенту РФ такие широкие правомочия в отношении законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации.
По нашему мнению, каким бы совершенным ни был парламент (федеральный или субъекта Федерации), неизбежно принятие им и таких законов, которые будут противоречить или не соответствовать Конституции страны. Это обусловлено не злым умыслом или намерением парламентариев нарушать общефедеральную конституцию, а тем, что множится число законов и прочих нормативных правовых актов, которые разрабатываются специалистами неодинаковой квалификации, и потому не исключено возникновение правовых коллизий. Даже столь сложному делу, как разработка и принятие законов, иногда свойственны элементарные человеческие ошибки. Поэтому необходимо создавать специальные судебные органы, на которые возложена функция обеспечения конституционной законности. Вверять эту функцию главе государства нельзя, так как он является главой исполнительной власти, а поэтому не должен контролировать законодательную власть. Наделить правом конституционного контроля можно лишь судебную власть, поскольку она независима от исполнительной и законодательной ветвей власти и при разрешении коллизий будет руководствоваться исключительно требованиями права, а не конъюктурными партийно-политическими интересами.
Подводя итог, можно сказать, что главными признаками унитаризации Российской Федерации являются концентрация законодательной компетенции в руках федерального центра, сужение договорной практики регулирования федеративных отношений, а также существование двух властных вертикалей: законодательных и исполнительных органов власти. Как и в Германии, вся политическая жизнь состредоточена на федеральном уровне: практически все политические партии концентрируют свою деятельность в российской столице. Необходимо в очередной раз подчеркнуть, что унитаризация Российской Федерации носит объективный характер и вызвана, по существу, аналогичными причинами, что и в Германии: строительством социального государства с одинаковым уровнем жизни на всей территории Российской Федерации, стремлением к единому правовому пространству, к экономической интеграции регионов. Как справедливо отметил немецкий ученый Изензее, «без федеративного элемента нет Федерации, без унитарного элемента нет государства. Дозировка этих элементов может различаться от Федерации к Федерации».23
* Аспирант Калининградского государственного университета.
|
