¨Странные¨ нормы Закона о приватизации /
Иванов, А. А. "Странные" нормы Закона о приватизации /А. А. Иванов. //Правоведение. -2002. - № 3 (242). - С. 107 - 117 В статье автор комментирует новый Закон РФ "О приватизации государственного и муниципального имущества" , говорит об упразднении старых норм и принятии новых, реализация которых повлечет за собой ущемление прав частных лиц. Библиогр. в подстрочных ссылках.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ - ИМУЩЕСТВО - КОММЕНТАРИИ - КОНСТИТУЦИИ - МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ - НАРУШЕНИЕ ПРАВ - ПРАВА И СВОБОДЫ - ПРАВА ЧЕЛОВЕКА - ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ - ПРИВАТИЗАЦИЯ - ЧАСТНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ - ЧАСТНЫЕ ИНТЕРЕСЫ Материал(ы): "Странные" нормы Закона о приватизации. Иванов, А. А.
«Странные» нормы Закона о приватизации
А. А. Иванов*
Недавно был принят новый Закон РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества».1 Он ввел новые способы приватизации государственного и муниципального имущества и упразднил некоторые старые, а также превратил приватизацию из льготной и относительно дешевой в дорогую и никому не нужную. Под флагом борьбы со старыми нормами были установлены «переходные положения», реализация которых повлечет за собой ущемление прав частных лиц. И здесь встает вопрос о том, насколько эти «странные» нормы Закона о приватизации соответствуют Конституции РФ.
Под приватизацией понимается возмездное отчуждение государственного и муниципального имущества в собственность частных — физических или юридических — лиц (ст. 1 Закона). Отчуждение имущества в данном случае — процесс добровольный, во всяком случае изначально. Государство или муниципальное образование (в дальнейшем, когда речь пойдет о государстве или государственной собственности, под ними будут пониматься соответственно муниципальное образование или муниципальная собственность) в принципе самостоятельно решает, что и как ему приватизировать. До тех пор пока имущество находится в государственной собственности, интересы частных лиц в общем-то не нарушаются, хотя и здесь есть исключения, но не о них речь.
С началом процедуры приватизации частные лица вовлекаются в нее: они принимают в ней участие, несут расходы, платят государству деньги или даже приобретают права на те или иные объекты (например, пакеты акций). Причем неважно, что процедура приватизации еще не завершена. Главное, что частные лица рассчитывают на ее завершение, в результате чего они станут полными собственниками приватизированных объектов. Поэтому изменение правил игры в ходе приватизации, вне всякого сомнения, ущемляет интересы частных лиц, рушит их надежды, а то и лишает приобретенных ранее частных прав или снижает их ценность. Если интерес частного лица ущемляется, то оно имеет право на судебную защиту. Однако суд применяет нормы закона — и если те ущемляют интересы частных лиц, есть последняя надежда — уповать на Конституцию РФ, которая в целом защищает интересы частных лиц. Механизм защиты интересов частных лиц тут один — признание Конституционным Судом РФ норм законов, противоречащих Конституции, недействующими.
Не всякое ущемление интересов частных лиц является неконституционным. Конституция закрепляет ряд их обязанностей, соблюдение которых не может быть отвергнуто. К числу таких обязанностей относятся уплата законно установленных налогов и сборов или необходимость защиты интересов иных частных лиц. Следовательно, нужно найти в Конституции те критерии, которые позволяли бы решить, в каких случаях интересы частных лиц подлежат защите, а в каких над ними превалируют публичные интересы. Поскольку приватизация — это, грубо говоря, передача государственного имущества в частную собственность, здесь нельзя сказать ни о примате публичных интересов над частными, ни частных над публичными. Скорее всего они равнозначны.
О защите интересов частных лиц свидетельствуют предоставляемые им права и свободы человека и гражданина (сосредоточенные главным образом в главе 2 Конституции РФ). Среди них лишь некоторые могут применяться при защите интересов частных лиц в процессе приватизации, и прежде всего речь должна идти о ст. 35 Конституции, касающейся охраны права частной собственности. Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно использовал эту статью, причем толковал ее расширительно, распространяя не только на право частной собственности, но и на иные вещные, а также на обязательственные права частных лиц (см. постановление Конституционного Суда РФ от 25 июля 2001 г. «По делу о проверке конституционности п. 7 ст. 21 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации»2).
Если применить ту же логику к приватизации, то ущемление государством в том или ином законе имущественного права частного лица будет неконституционным, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 55 Конституции (чего в случае приватизации быть не может). Подчеркнем, что под «ущемлением» следует понимать не только изменение содержания имущественного права, но и сферы его применения или ценности (рыночной стоимости). Впрочем, такой вывод — результат логического осмысления некоторых постановлений Конституционного Суда РФ. Пока он нигде прямо не сформулирован. Тем не менее данный вывод имеет право на существование и может быть использован как аргумент при признании неконституционными тех или иных законов — будь то Земельный кодекс или Закон о приватизации.
После изложения этих довольно абстрактных положений перейдем к анализу конкретных норм Закона о приватизации, ущемляющих интересы частных лиц, оценивая по ходу изложения их конституционность.
1. Одна из таких норм перекочевала в Закон о приватизации из Земельного кодекса.3 Речь идет о правиле п. 3 ст. 28 Закона, согласно которому собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом. Сразу же отметим, что указание в п. 3 ст. 28 Закона на то, что объект недвижимости не должен быть самовольной постройкой, явно излишне, поскольку на эти объекты в силу п. 2 ст. 222 ГК и так не возникает право собственности.
Смысл приведенного правила прост — если вы когда-то купили или приватизировали объект недвижимости, но он стоит на государственной или муниципальной земле, то за это придется платить. Платить либо постоянно, заключив договор аренды, либо единовременно, покупая земельный участок. При этом не имеет значения, что объект недвижимости никуда нельзя перенести и что вы уже однажды за него заплатили. Одним словом, частным лицам хотят продать их же недвижимость еще один раз (в Москве — уже в третий раз, поскольку там ранее продавали право аренды земельного участка под приватизированными предприятиями).
Разумеется, предварительно частное лицо должно за свой счет оформить такой участок (осуществить его кадастровый учет). Согласно п. 5 ст. 28 Закона план земельного участка должен быть предоставлен покупателем. Между тем изготовление плана стоит немалых денег и ранее было обязанностью государства. Но все знают, что наши чиновники стремятся переложить на плечи частных лиц государственные функции, не желая их оплачивать за счет бюджета. Длительное время им это сделать никак не удавалось, но сейчас, при послушной Государственной Думе, наконец-то, получилось.
Теперь на собственника объекта недвижимости возлагается ранее не существовавшая обязанность: выкупить земельный участок, на котором это здание расположено, или взять его в аренду. Разумеется, эта обязанность существует лишь в отношении тех, кто еще не выкупил земельный участок или не взял его в аренду. Откуда же взялась эта обязанность, ведь ее раньше не было? Понятно, если бы частные лица что-либо нарушили и за это их «наказали», возложив весьма дорогостоящую обязанность. Но нет! Никаких нарушений с их стороны не было и быть не могло.
Ведь в силу ранее действовавших правил тот, кто становился собственником объекта недвижимости, расположенного на чужой земле, приобретал право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, на котором этот объект размещался (п. 1 и 2 ст. 271 ГК, аналогичное правило содержалось в Земельном кодексе РСФСР). Можно было спорить о том, каким должен быть размер участка, однако само возникновение прав на него никем не оспаривалось. Правда, многие (особенно приватизированные предприятия), купив объект недвижимости, землю под ним не оформляли, но они и не должны были это делать. Соответствующая обязанность лежала на государстве, и если бы оно выполнило ее, все бы платили земельный налог, в том числе и те, кто имеет участки на праве постоянного (бессрочного) пользования. Государство же не захотело оформлять землю, а предпочло переложить свои обязанности на частных лиц.
Право постоянного (бессрочного) пользования было подробно урегулировано в законе (например, в ГК), хорошо защищало интересы собственников недвижимости и в то же время не предоставляло им чрезмерного объема прав в ущерб публичным интересам (так, обладатели данного права не могли распоряжаться земельным участком без согласия собственника. Не было и нет никаких весомых причин к тому, чтобы отменить или ограничить обсуждаемое право (за исключением корыстных интересов государства). Но дело сделано — новый Земельный кодекс существенно ограничил сферу применения права постоянного (бессрочного) пользования землей и тем самым предопределил правило п. 3 ст. 28 Закона о приватизации.
Какие же последствия повлечет за собой применение данного правила? Те, кто имел право постоянного (бессрочного) пользования, должны отказаться от него и приобрести земельный участок в собственность или в аренду. Это ограничивает вещное по своей природе право постоянного (бессрочного) пользования, с одной стороны, и возлагает дополнительные обязанности на его обладателей, не допустивших никаких нарушений, — с другой. Бессрочное право заменяется либо правом собственности (за выкупную цену — и немалую!), либо срочным правом пользования (договор аренды земельного участка не может быть заключен более чем на 49 лет). А что произойдет, когда срок истечет? Закон на этот случай никаких правил не содержит. Не придется ли в этом случае сносить объект недвижимости, расположенный на «чужой» земле? Ответа нет. А если срок договора аренды будет короче? В результате право собственности частного лица на объект недвижимости окажется в «подвешенном» состоянии. Такая неопределенность в правовом регулировании прав частных лиц недопустима.
Все эти рассуждения приведены для того, чтобы показать: есть весьма серьезные основания сомневаться в конституционности правила п. 3 ст. 28 Закона о приватизации (и близких ему по смыслу правил Земельного кодекса). И если кто-нибудь подаст в Конституционный Суд РФ, его шансы будут весьма высоки. У частного лица было вещное право, с принятием Закона о приватизации оно было ограничено без справедливой компенсации, а по Земельному кодексу вскоре вообще должно прекратить свое существование. Было бы намного лучше, если бы Закон сохранил право постоянного (бессрочного) пользования в том виде, в котором оно было предусмотрено в ГК. Тем самым можно было бы избежать многих грядущих конфликтов.
Кстати, доводы, аналогичные высказанным ранее, могут быть приведены и в обоснование неконституционности п. 4 ст. 28 Закона о приватизации. Ведь содержащаяся там норма возлагает на собственников частей здания (сооружения) обязанность заключить договор аренды земельного участка, на котором расположено это здание (сооружение), со множественностью лиц на стороне арендатора. Между тем этим лицам сообща принадлежит право постоянного (бессрочного) пользования таким участком.
2. Для оценки конституционности правила Закона о приватизации, касающегося переоформления прав на земельный участок под приватизированным предприятием, важное значением имеет постановление Конституционного Суда РФ № 16-Пот 13 декабря 2001 г. по делу «О проверке конституционности ч. 2 ст. 16 Закона Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" в связи с жалобой гражданки Т. В. Близинской». В этом постановлении упомянутая норма Закона Москвы была признана неконституционной, поскольку она ограничивает объем и содержание прав на земельные участки по сравнению с тем, какими они были до принятия названного Закона. Учитывая, что новый Земельный кодекс (равно как и Закон о приватизации) ограничивает право пожизненного наследуемого владения граждан и стремится лишить частных юридических лиц права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, аргументация, изложенная в постановлении, представляет несомненный интерес для обладателей соответствующих прав.
Семье гражданки Т. В. Близинской земельный участок размером 22 сотки (0,2 га) принадлежал с 1824 г. После 1917 г., когда вся земля была национализирована, на участок возникло право постоянного пользования. Сама Т. В. Близинская приобрела право на земельный участок вместе с домом, на нем расположенном, когда она унаследовала этот дом в 1963 г. При переоформлении права землепользования в 1996 г. из 22 соток только 6 (позднее — 12) были оформлены на праве пожизненного наследуемого владения (которое в отношении граждан пришло на смену праву постоянного пользования), а остальные предложено взять в аренду на 49 лет. Основанием для такого решения была ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы от 16 июля 1997 г. «Об основах платного землепользования в городе Москве» (далее — Закон Москвы). Т. В. Близинская же хотела получить на праве пожизненного наследуемого владения весь земельный участок, считая, что Закон Москвы незаконно лишил ее данного права. Возник судебный спор, в результате которого дело попало на рассмотрение в Конституционный Суд РФ.
Конституционный Суд РФ признал ч. 2 ст. 16 Закона Москвы неконституционной со ссылкой на ст. 19 (ч. 1 и 2), 35 (ч. 2 и 3) и 55 (ч. 1, 2 и 3) Конституции РФ. Логика Суда такова: права и свободы человека и гражданина — наивысшая ценность. Среди этих прав есть и право собственности. Однако наравне с правом собственности конституционной защите подлежат и другие вещные права — право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования. Этот вывод вытекает из широкого толкования термина «свое имущество», который содержится в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ. «Земельный участок является для землепользователя именно "своим имуществом" (что должно признаваться всеми субъектами права) и как таковое не может быть изъят иначе, как на основании судебного решения и лишь при условии предварительного и равноценного возмещения». Последняя цитата весьма емко выражает смысл обсуждаемого постановления Суда.
Кстати, широкое толкование термина «свое имущество» позволяет подводить под него не только вещные, но и обязательственные права. Это косвенно подтверждает и сам Суд, говоря о том, что ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, хотя и адресована собственникам, не может толковаться как отрицание иных имущественных (а не только вещных!) прав граждан. Суд также ссылается на конституционный принцип свободы договора, который нарушен Законом Москвы, принуждающим к заключению договоров аренды земельных участков. Свобода договора считается нарушенной, если гражданина понуждают переоформить принадлежащее ему вещное право в обязательственное, что противоречит ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ.
Указанная норма Закона Москвы неконституционна еще и потому, что лишена должной определенности: она позволяет трактовать переоформление ранее приобретенных прав как предоставление земельного участка впервые. А неопределенность правила сама по себе содержит возможность ущемления прав граждан, поскольку допускает произвольное их толкование. Это неоднократно подчеркивал Конституционный Суд РФ.
Любопытно, что, принимая постановление, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что Закон Москвы противоречит федеральному законодательству, а потому сам по себе не подлежит применению. Причем это обстоятельство должны были выявить суды общей юрисдикции, рассматривавшие дело Т. В. Близинской. Однако они не сделали этого, что потребовало вмешательства Конституционного Суда РФ. Вроде бы это в интересах прав и свобод граждан. Но одновременно Суд фактически выступил в качестве высшей инстанции по отношению к судам общей юрисдикции. Соответствует ли это его статусу, вопрос риторический. Видимо, при принятии постановления известную роль сыграли будущие ожидания: новый Земельный кодекс тоже противоречит Конституции РФ и скорее всего сам будет предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. Аналогичные суждения справедливы и по отношению к Закону о приватизации.
Особый интерес в этом смысле вызывает аргументация Конституционного Суда РФ в мотивировочной части его постановления. Обозревая историю регулирования земельных отношений, Суд подчеркнул, что у граждан в течение последнего десятилетия всегда была возможность выбора: сохранить за собой ранее принадлежащее право на земельный участок или приобрести новое: право собственности, право пожизненного наследуемого владения, аренда, иное право. При этом исключалось автоматическое изменение титулов на землю и в обязательном порядке учитывалась воля граждан. Не допускалось и ограничение ранее приобретенных прав по причине их непереоформления. Все перечисленные правила Суд считает полностью соответствующими смыслу Конституции РФ и ее духу. Следовательно, неконституционными будут: 1) лишение гражданина свободы выбора права на земельный участок; 2) понуждение его к переоформлению прав на участок; 3) установление негативных правовых последствий непереоформления; 4) отсутствие предварительного и равноценного возмещения при переоформлении.
Справедливости ради отметим, что Суд ссылается на новый Земельный кодекс в качестве подтверждения того, что никого нельзя лишить ранее приобретенных на законном основании прав. Однако ссылка эта носит косвенный характер: просто Закон о введении в действие ЗК не установил срока, в течение которого право пожизненного наследуемого владения должно быть переоформлено. Но то, что оно когда-то должно будет исчезнуть, прямо вытекает из ЗК. Ведь это право после принятия ЗК вновь возникнуть не может. Приобретенные же ранее права сохраняются, но должны превратиться либо в право собственности, либо в право пользования на основании договора аренды (п. 5 ст. 20 и п. 3 ст. 21 ЗК). Содержание права пожизненного наследуемого владения ограничено: нельзя распоряжаться земельным участком иначе, чем передавая его по наследству. Раньше же можно было сдавать его в аренду. Нет никаких сомнений, что чиновники изо всех сил будут стремиться уничтожить право пожизненного наследуемого владения, превратив его в право пользования по договору аренды (чтобы все регулярно платили). Так что рассмотрение в Конституционном Суде РФ дел, связанных с указанными нормами ЗК и Закона, не за горами.
Между тем в Земельном кодексе есть и нормы, которые явно лишают прав на землю при их непереоформлении, устанавливая для этого определенные сроки. Речь идет о праве постоянного (бессрочного) пользования, которое принадлежит юридическим лицам. Согласно п. 2 Закона о введении в действии ЗК это право должно быть переоформлено до 1 января 2004 г. Иными словами, ЗК лишает юридических лиц приобретенных ими на законных основаниях прав на землю (а на период переоформления этих прав — также права распоряжаться земельными участками, пусть и с согласия собственника). Нарушает ЗК и конституционный принцип свободы договора, понуждая к переоформлению вещных и бессрочных прав на землю (права постоянного пользования) в срочные обязательственные права (не более чем на 49 лет). К тому же договоры аренды предполагают постоянные платежи, понуждать к которым — значит, по мысли Конституционного Суда РФ, нарушать свободу договора. Все эти правила, несомненно, противоречат Конституции РФ. И то обстоятельство, что нарушаются права юридических лиц, смущать не должно. В свое время Конституционный Суд РФ уже высказывался в том духе, что при ущемлении прав юридических лиц могут нарушаться основные права и свободы человека и гражданина.
Подводя итоги, можно сделать однозначный вывод: аргументация комментируемого постановления такова, что позволяет признать неконституционными ряд норм ЗК и Закона о приватизации. И будет по меньшей мере странным, если Конституционный Суд РФ не сделает этого.
3. Необоснованное изменение содержания права частной собственности может произойти и при применении п. 7 ст. 43 Закона о приватизации. Согласно этому пункту имущество Российской Федерации в виде доли в праве собственности на имущество может быть отчуждено на основании решения Правительства РФ, в том числе «посредством создания на базе имущества, составляющего общую долевую собственность, хозяйственного общества с возможной последующей продажей принадлежащих Российской Федерации акций (вкладов) другим участникам этого хозяйственного общества по рыночной цене». Приведенное положение со всей очевидностью противоречит ст. 246 ГК, в которой сказано, что распоряжение имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляется по соглашению всех ее участников.
Иными словами, Правительство РФ, следуя правилам ГК, без согласия других сособственников не вправе создавать на основе общего имущества хозяйственное общество. Ведь передача этого имущества в собственность создаваемого хозяйственного общества будет выступать в качестве акта распоряжения, на которое нужно получить согласие всех участников общей собственности. Государство же может распорядиться лишь своей долей вправе общей собственности, да и то с соблюдением правил о преимущественной покупке, предусмотренных ст. 250 ГК.
Могут возразить, что и ГК, и Закон о приватизации — акты одного и того же уровня, поэтому приоритет принадлежит более позднему из них, т. е. Закону о приватизации. Однако в данном случае речь идет о праве собственности, которое защищено также и Конституцией РФ. Согласно п. 2 ст. 8 Конституции в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Из этого положения следует, что государство при осуществлении права собственности не может устанавливать для себя односторонние привилегии. Между тем в п. 7 ст. 43 Закона о приватизации такая привилегия содержится. Соответственно, она противоречит Конституции РФ.
В итоге п. 7 ст. 43 Закона о приватизации нужно применять таким образом, что при создании на основе общего имущества хозяйственного общества согласие на это должны дать все сособственники, а не только государство. Если такое согласие не было получено, государство может лишь распорядиться своей долей в праве собственности, да и то с соблюдением преимущественного права покупки. Иное решение данного вопроса придет в противоречие с Конституцией РФ.
4. Аргументация, сходная с той, которая была изложена ранее, применима и в отношении п. 11 ст. 43 Закона о приватизации. Согласно этому пункту принадлежащие государству акции закрытых акционерных обществ, доли в обществах с ограниченной ответственностью, вклады в товариществах на вере могут быть отчуждены в порядке реализации преимущественного права их приобретения участниками по рыночной цене, а в случае отказа от реализации преимущественного права — способами, установленными Законом о приватизации. Вместе с тем при установлении указанной нормы не учтено, что уставом общества с ограниченной ответственностью (далее — ООО) может быть запрещена уступка доли третьим лицам. Отмена этого запрета в отношении доли государства ущемляет права других участников общества, обязательственные по своей природе. И хотя такое ущемление прав может произойти лишь в редких случаях (вряд ли найдется много ООО с государственным участием, где запрещена продажа долей), не отметить его было бы неправильным. Участники такого ООО, вместо того чтобы ожидать выхода государства из его состава с выплатой ему действительной стоимости доли (за вычетом долгов), должны покупать его долю по рыночной цене. Это весьма серьезное ограничение прав частных лиц — участников ООО — по сути так же неконституционно, как и ограничение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.
Что касается закрытых акционерных обществ и товариществ на вере, то в них запреты на отчуждение акций (вкладов) не могут устанавливаться, поэтому данная проблема применительно к ним не возникает.
5. Необоснованное ограничение обязательственных прав частных лиц происходит и при установлении сроков реализации права на выкуп арендованного имущества, установленных в п. 12 и 13 ст. 43 Закона о приватизации. Действительно, если не установлены размер выкупа, а также сроки и порядок его уплаты, выкупить арендованное имущество только на основании договора аренды невозможно. Необходимо заключить дополнительное соглашение к такому договору — и государство может установить условия, на которых оно такое соглашение готово заключить. Вместе с тем ограничить право выкупа, равно как и заключить дополнительное соглашение к договору аренды, можно только с согласия арендатора. Поэтому если ему предписывают определенный способ внесения выкупа, не получая его согласия, то право выкупа должно сохраниться у арендатора в том виде (пусть и ущербном), в каком оно существовало ранее. В противном случае налицо ограничение прав частного лица без его согласия, что, как было сказано выше, противоречит Конституции РФ. Пусть лучше такой арендатор продолжает пользоваться имуществом до истечения срока аренды, нежели его заставят делать то, чего он не желает. Аргументация будет здесь такой же, как и при лишении частного лица права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.
6. Большие сомнения вызывает п. 4 ст. 43 Закона о приватизации. Им упразднены привилегированные акции типа «Б», которые выпускались при преобразовании государственных предприятий и объединений в открытые акционерные общества (далее — ОАО). Смысл этих акций состоял в том, что только часть их (не превышающая 20 % акций ОАО) предоставляла право голоса, остальные же акции становились голосующими лишь тогда, когда государство производило их отчуждение частным лицам. Указанное правило было предусмотрено п. 3 ст. 6 самого первого приватизационного закона России — Закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» от 1 июля 1991 г.4 Затем второй приватизационный закон — Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ» от 21 июля 1997 г.5 — данную норму не воспроизвел. Но она сохранилась в иных нормативных актах и, главное, в уставах акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.
Плохой была для государства обсуждаемая норма или хорошей, не нам решать. Важно, что она была — и об этом все знали. Частные лица, приобретая акции ОАО, создаваемого в процессе приватизации, рассчитывали на определенное соотношение голосов (например, из государственных 49 % акций не голосовали 29 %, а частное лицо, скажем, имело 45 % акций, т. е. при данных обстоятельствах контрольный пакет). Акционеры ждали, когда государство захочет продать часть своих акций, чтобы они смогли их купить. Теперь им говорят: нет, никакой продажи не будет, а мы проголосуем всем государственным пакетом, изберем свой совет директоров — и политика ОАО изменится. И благодаря простому росчерку пера частные инвесторы, вложившие в общество свои деньги, оказываются не у дел. Справедливо ли это? Вопрос риторический!
Однако обосновать неконституционный характер нормы п. 4 ст. 43 Закона о приватизации гораздо сложнее, чем тех, которые обсуждались ранее. Дело в том, что п. 4 ст. 43 Закона не изменяет содержания прав частных лиц: они как владели определенным пакетом акций, так и продолжают им владеть. Не изменилась и номинальная стоимость акций. Другое дело, что данный пакет может уже не давать той власти над акционерным обществом, как раньше. Например, пакет перестает быть контрольным. Это существенно снижает его экономическую ценность, хотя можно вести речь лишь о косвенном ограничении права собственности на этот пакет. К тому же во многих ОАО контрольный пакет акций рассредоточен между несколькими внешне не связанными друг с другом акционерами. Таков уж их метод «тайного» владения обществом. Им еще труднее доказать, что потерян контроль, ведь порой они стремятся скрыть свою аффилированность друг с другом.
И все-таки есть основания вести речь о неконституционности также и п. 4 ст. 43 Закона о приватизации. Иногда Конституционный Суд РФ прямо подчеркивает, что защита права частной собственности предполагает защиту интересов собственников, понимая их в широком смысле этого слова. Косвенное нарушение права частной собственности, о котором можно вести речь в данном случае, тоже нарушает интересы собственника. Он управлял тем или иным бизнесом, а в результате принятия нового Закона о приватизации лишился такой возможности. Причем никто ему за это ни копейки не заплатит. Лишение собственника контрольного пакета при сохранении за ним прежнего количества акций тоже должно считаться неконституционным. Представляется, что перед нами именно тот случай, когда Конституционный Суд РФ должен встать на сторону частного собственника, хотя это и требует гораздо более солидного обоснования.
7. Наконец, серьезные противоречия с Конституцией РФ имеет п. 16 ст. 43 Закона о приватизации, который отменил продажу так называемых акций из фонда акционирования работников предприятия (далее — ФАРП). На акции ФАРП давно покушались чиновники разных мастей, но напрямую отменить их решили только сейчас, надеясь, что про них давно забыли и работники приватизированных предприятий, и их акционеры. Между тем правовой режим акций ФАРП весьма примечателен. Опишем его вкратце.
Создание ФАРП было предусмотрено ст. 25 самого первого Закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» от 1 июля 1991 г. Акции ФАРП представляли собой часть (до 5 или до 10 %) уставного капитала ОАО, создаваемого в процессе приватизации. Право приобретать акции из ФАРП могли только работники ОАО по специальной, далеко не рыночной, цене (часть вообще безвозмездно). Пока акции не были проданы, они, по общему правилу, считались привилегированными акциями типа «Б», которые теперь тоже отменены. Акции ФАРП резервировались на определенный срок (не более чем на два года с момента регистрации ОАО), в течение которого должны были продаваться иные акции ОАО (не менее 80 %) в соответствии с планами приватизации (на чековых и денежных аукционах). После завершения названных приватизационных процедур должна была начаться продажа акций ФАРП работникам. Беда в том, что для многих ОАО условия, при которых они могли начать продажу акций ФАРП, так и не наступили, хотя прошло гораздо более двух лет. Так акции ФАРП продолжали существовать, дожив до наших дней.
Разумеется, и право приобрести акции ФАРП за работниками ОАО по-прежнему сохранялось. Но теперь оно отменено, хотя и относится к числу гражданских прав (как опцион). Ссылаясь на это право, работники могли бы обратиться с исками в суд и потребовать продажи им акций, если для этого наступили предусмотренные в соответствии с законом условия. Кстати, многие из них так и делали, когда Мингосимущество РФ (теперь — Минимущество РФ) отказывалось продавать акции ФАРП. Теперь это право у работников отняли. И у них нет иной возможности защитить свои права, кроме как инициировать соответствующую процедуру в Конституционном Суде РФ. Правда, им придется доказать, что преимущественное право приобрести акции ФАРП у них было (это не слишком сложно, поскольку сущность ФАРП неплохо прописана в приватизационном законодательстве). Но гораздо сложнее будет обосновать то, почему работники не должны заплатить за эти акции справедливую рыночную цену. Ссылки на то, что ранее такие акции продавались работникам по номиналу, пусть и с поправочным коэффициентом, будут не слишком успешными. Правда, многим будет интересно купить акции ФАРП и по рыночной цене, особенно в тех ОАО, где баланс между акционерами неустойчив. Так что процесса по поводу акций ФАРП в Конституционном Суде РФ скорее всего не избежать, хотя нынешнее непростое время уже не раз преподносило нам неожиданные сюрпризы.
Любопытно отметить, что наибольшее количество неконституционных положений содержится в ст. 43 Закона о приватизации, названной «Переходные положения». Интересно, к чему ведут эти положения? К тоталитарному обществу, где права частных лиц будут ущемляться по прихоти государства? Или такие положения все-таки будут признаны неконституционными? Ответов на эти вопросы пока нет.
*Кандидат юрид. наук, доцент Санкт-Петербургского государственного университета.
©А. А. Иванов, 2002
1СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251 (далее — Закон о приватизации или просто Закон).
2 Там же. 2001. № 32. Ст. 3411.
3Там же. 2001. № 44. Ст. 4147 (далее — Земельный кодекс).
4Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №27. Ст. 927; Ве-домости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №28. Ст. 1614; № 34. Ст. 1966; СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1381.
5СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3595; 1999. № 26. Ст. 3173; 2000. № 32. Ст. 3332.
|
