Правовые основы ¨булыгинской¨ Думы и юридические предпосылки ее краха.
Шанин, Ф. П. Правовые основы "булыгинской" Думы и юридические предпосылки ее краха. //Правоведение. -1997. - № 3. - С. 47 - 54 Работа над статьей осуществлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда ( Москва). В свете современных государственно-правовых преобразований большой интерес вызывает законодательство Российской Империи начала XX в., и в частности один из эпизодов развития российской государственности - учреждение Государственной Думы на основании законов от 6 августа 1905 г., т. е. первого ("булыгинского") проекта создания в России представительного учреждения. Библиогр. в подстрочных примечаниях.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА - ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО - ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ - ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ - ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА - ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО - РОССИЯ[ДО 1917] Материал(ы): Правовые основы «булыгинской» Думы и юридические предпосылки ее краха* [Журнал "Правоведение"/1997/№ 3] Шанин Ф.П.
В свете современных государственно-правовых преобразований большой интерес вызывает законодательство Российской Империи начала XX в., и в частности один из эпизодов развития российской государственности — учреждение Государственной Думы на основании законов от 6 августа 1905 г., т. е. первого («булыгинского») проекта создания в России представительного учреждения.
Кризис политической системы России в начале XX в., как следствие незавершенности реформ Александра II, укрепил в высших кругах руководства Империи убеждение в том, что его невозможно разрешить только полицейскими репрессиями. Представленные Николаю II бюрократические проекты реформирования управления для устранения причин, которые препятствовали «приближению народных нужд к престолу», выглядели весьма скромно. Попытки монарха сохранить в незыблемости самодержавный строй Империи способствовали лишь радикализации земского либерального движения, расширению забастовочных выступлений и активизации террористической деятельности. Толчок для этого дали военные неудачи на Дальнем Востоке и карательные действия властей, самым ярким из которых явился расстрел демонстрации 9 января 1905 г.
Вопрос о введении народного представительства для обсуждения законодательных дел потребовал безотлагательного разрешения. 18 февраля 1905 г. Именной Высочайший указ возложил на Совет Министров обязанность рассмотрения и обсуждения «поступающих на Высочайшее Имя от частных лиц и учреждений видов и предположений по вопросам, касающимся усовершенствования государственного благоустройства», а Высочайший рескрипт на имя Министра Внутренних дел разрешал привлечение «избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений». Указом и Рескриптом в России был создан прецедент такого публичного права, как право свободного обсуждения вопросов государственной важности, хотя и петиции и обсуждения должны были касаться только вопроса установления Государственной Думы.
Работа над проектом затянулась, а тем временем май 1905 г. был ознаменован непрекращающейся волной забастовок в 200 городах России, которая усилилась после цусимской катастрофы и превратилась в июне в широкомасштабную стачку в Иваново-Вознесенском промышленном районе. Участники развернувшейся в том же месяце петиционной кампании выступали за немедленное проведение государственных преобразований. Политически активные слои общества признавали уже недостаточными совещательные права будущего народного представительства — требование законодательных прав получило самое широкое распространение. Наиболее часто звучали призывы о том, что до созыва народного представительства всему населению необходимо предоставить политические и гражданские прав, а также о том, чтобы провести выборы на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании.
Наконец, 6 августа 1905 г. был обнародован Манифест «Об учреждении Государственной Думы», в котором декларировалось привлечение «выборных» людей к «постоянному и деятельному участию в составлении законов», для чего в структуре высших государственных учреждений создавалось «особое законосовещательное установление». Порядок его образования и деятельности регламентировался Высочайше утвержденными «Учреждением Государственной Думы» и «Положением о выборах в Государственную Думу» от 6 августа 1905 г. Позже, 18 сентября, были утверждены «Правила о применении и введении в действие Учреждения Государственной Думы и Положения о выборах в Государственную Думу», которые регламентировали процедуру выборов и организации создаваемого учреждения по «булыгинскому» проекту. Указанные законодательные акты изобиловали нормативными пробелами. Наиболее полно была регламентирована лишь процедура выборов (и то по Центральной России), тогда как регламент самого представительства был определен только в самых общих чертах, а многие положения действующего законодательства не были приведены в соответствие с изменением в структуре высших государственных органов. Система выборов создавала неравенство даже для тех, кто получил избирательные права, а высокий имущественный ценз не позволял участвовать в выборах многим категориям подданных. В выборах не участвовали также женщины и лица моложе 25 лет, военнослужащие, учащиеся, «бродячие инородцы» и др.
Государственная Дума создавалась как самостоятельный орган государственной власти. Однако Монарх сохранял по отношению к ней полномочия, которые позволяли ему во многом контролировать деятельность такого представительного учреждения: он имел право распускать Думу до истечения пятилетнего срока, определять продолжительность ее ежегодных занятий и сроки их перерыва в течение года, за ним «всецело» сохранялась и «забота» о дальнейшем усовершенствовании Учреждения Государственной Думы. Все это нашло отражение как в самом Манифесте, так и в ст. 3 и 4 Учреждения.
Для Думы положение осложнялось тем, что единственными критериями применения указанных полномочий служили лишь «собственное усмотрение» Монарха, а также положение Манифеста — «когда жизнь сама укажет необходимость изменений». С большей долей вероятности можно предположить, что перерывы заседаний Думы должны были соотноситься с аналогичными перерывами Государственного Совета, так как ее деятельность была непосредственно связана с Советом. В частности, это касалось летних перерывов собраний в Государственном Совете, но в Учреждении представительства данный вопрос не обсуждался. А что касается роспуска Думы до истечения пятилетнего срока или роспуска на неопределенный срок, то единственной гарантией от этого служило положение ст. 3 Учреждения, которое гласило, что новые выборы назначаются тем же Указом, каким Дума может быть распущена. К тому же Монарх имел право вмешиваться в ход заседаний представительного учреждения, назначая Думе определенный срок для заключения, когда «Императорскому Величеству благоугодно будет обратить внимание на медленность рассмотрения Государственной Думой внесенного в нее дела» (ст. 53 Учреждения Государственной Думы).
Общий анализ предметов ведения Государственной Думы дает основание говорить, что компетенция представительного учреждения оказалась во многом суженной по сравнению с компетенцией Государственного Совета. Наиболее существенными правами Думы оставались: право участия в законодательном процессе и в финансовой деятельности государства, а также право участия в деятельности министерств, т. е. право контроля за действиями исполнительной власти.
Следует иметь в виду то, что отнесенные к компетенции Думы дела подлежали лишь предварительной разработке и обсуждению, что фиксировалось как в самом Манифесте о создании «совещательного» представительного учреждения, так и непосредственно в статьях Учреждения. К тому же законопроекты самой Думы, согласно ст. 34 Учреждения, не должны были касаться «начал государственного устройства, установленных Законами Основными» (далее — ОГЗ), определяющих существо и структуру власти и принципы ее осуществления, что во многом ограничивало компетенцию представительного учреждения.
При рассмотрении предметов ведения Думы (в сопоставлении с соответствующими полномочиями Государственного Совета) обращает на себя внимание отсутствие в п. «а» ст. 33 слова «все» (по сравнению с аналогичным п. 1 ст. 31 Учреждения Совета), что формально давало возможность лишить Думу обсуждать какие-либо дела, отнесенные к компетенции Государственного Совета. Данная лакуна является результатом стремлений авторов и редакторов Учреждения ограничить компетенцию Думы, но ко времени опубликования Манифеста данное ограничение уже не играло ранее предназначенной ему роли по причине Высочайше утвержденного мнения Государственного Совета от 6 июня 1905 г., изменившего ранее планировавшийся законодательный процесс.
Думе предоставлялось право участвовать в финансовой деятельности органов государственной власти, что предусматривалось соответствующими пунктами ст. 33 Учреждения. Рассмотрение финансовых смет министерств и главных управлений, а также государственной росписи доходов и расходов отличалось от всех прочих дел, подлежащих ведению Думы, тем, что эти сметы и роспись составляли основу экономической организации государства и отнесение их к компетенции Думы поднимало авторитет представительного учреждения.
По существующему в то время законодательству составление государственной росписи доходов и расходов происходило согласно высочайше утвержденным «Правилам о составлении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений» от 22 мая 1865 г. На основании этих правил уже с 1 сентября Дума самым непосредственным образом могла бы участвовать в рассмотрении смет, но вначале вряд ли должным образом ввиду своего непрофессионализма в данной сфере. В любом случае ближе к 1 ноября в Думу должен был поступить проект росписи доходов и расходов, выявляющий общую картину распределения средств по статьям бюджета. К этому же сроку, учитывая указанный правилами порядок, должен был отчитаться перед Думой и Государственный Контролер. Но, вменяя в обязанность указанных должностных лиц осуществление определенных действий по отношению к представительному учреждению, закон не определял никаких конкретных сроков, тем самым ограничивая участие Думы в рассмотрении смет. К тому же мимо Думы проходили дела о финансовой деятельности Министерства Императорского Двора (согласно ст. 878 Учреждения Министерств) и сверхсметные кредиты (согласно ст. 57 указанных выше Правил), требующие «по военным или политическим обстоятельствам особой быстроты и тайны».
При рассмотрении же вопроса о степени контроля за действиями исполнительной власти государства со стороны представительного учреждения обращает на себя внимание уточнение ст. 35 Учреждения, соответственно которой право интерпелляций (запросов) относилось только лишь к министрам, подчиненным Сенату. Согласно ст. 159, Учреждения Министерств, Сенату не были подчинены высшие государственные учреждения Империи, канцелярии Государственного Совета и Совета Министров, Министерство Императорского Двора, Ведомство Учреждений Императрицы Марии, Собственная Его Императорского Величества Канцелярия с состоящими при ней установлениями, Канцелярия по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых. К тому же права Думы были ограничены ст. 210 Учреждения Министерств, согласно которой министр не мог быть привлечен к ответственности, когда «в чрезвычайных каких-либо случаях примет решительную меру и по принятии ее окажется ...что она в видах общей безопасности была необходима».
Обращает на себя внимание и п. «ж» ст. 33 Учреждения. Формально он давал повод участвовать в решении вопросов исполнительной власти, так как совсем не ограничивал Государя в возможности внести на рассмотрение Думы дела, относящиеся к верховному управлению.
Таким образом, Государственной Думе с самого начала предоставлялась очень незначительная роль: совещательный характер Думы порождал не более, как формальные отношения с Монархом и другими государственными учреждениями, и поэтому обозначенный круг ведомств не играл какой-либо существенной роли в повышении престижа представительного учреждения, даже если его компетенция оказалась бы впоследствии расширена. Компетенция народного представительства была настолько урезанной, что представляла собой пример наихудшей формы такого рода учреждений по сравнению с аналогичными учреждениями Западной Европы.
Это еще более подтверждается при рассмотрении вопроса об участии Думы в законодательном процессе.
Что же представлял собой законодательный процесс Империи, в котором предстояло участвовать создаваемому представительному учреждению? Согласно действующему законодательству, и в первую очередь ст. 50 ОГЗ, рассмотрение «всех предначертаний» законов должно было происходить в Государственном Совете и при дальнейшем их «восхождении на Высочайшее усмотрение» санкционироваться Государем. Этот принцип нашел отражение в Высочайше утвержденном мнении Государственного Совета «Об устранении отступлений в порядке издания законов» от 6 июня 1905 г., устанавливающего внешние признаки закона, чтобы «отграничить законодательную деятельность от распоряжений, в порядке верховного управления издаваемых». Закон устранял ранее существовавшие нарушения ст. 50 ОГЗ, примером которых могли служить положения ст. 70 ОГЗ, примечания 1 ст. 50 ОГЗ, ст. 878 Учреждения Министерств. Таким образом, лишь перед самым обнародованием законов о представительном учреждении было оформлено необходимое разграничение полномочий между законодательной и исполнительной властью страны, которое хотя и не урегулировало окончательно многие вопросы, но внесло достаточную ясность в определение понятий «закон» и «указ» , которой так не хватало ранее.
Согласно ст. 34 и 36 Учреждения дела, подлежащие обсуждению Думы, вносились министрами, главноуправляющими отдельными частями, Государственным Секретарем, а также возбуждались ею самой. При этом деятельность Думы ограничивалась следующими правилами: министр мог взять обратно внесенное им дело «во всяком его положении»; единственным случаем отклонения проекта и возвращения его обратно министру считался такой, когда проект был отклонен не только большинством, состоящим из 2/3 членов Общего Собрания Государственной Думы, но и таким же большинством Общего Собрания Государственного Совета; Дума не имела права вносить в проект какие бы то ни было изменения, и в ее заключении по рассматриваемому делу должно было указываться только ее согласие или несогласие на проект с приложением предлагаемых Думой изменений (ст. 46—49 Учреждения).
Наиболее усложненным был порядок возбуждения дел самой Государственной Думой. Здесь следует обратить внимание на то, что письменное заявление об отмене или изменении действующего или издании нового закона вносилось на рассмотрение в отделы (согласно ст. 37 Учреждения — в отделах происходило предварительное обсуждение поступающих дел) лишь в том случае, если оно было подписано не менее чем 30 депутатами. Согласно ст. 55 Учреждения о дне слушания в отделе Дума должна была известить надлежащего министра или Государственного Секретаря не позднее чем за месяц. В отличие от дела, внесенного в Думу министром, в этом случае депутаты выступали авторами проекта, так как им вменялось в обязанность приложить к своему заявлению проект основных положений предполагаемого изменения в законе или нового закона с их объяснительной запиской (ст. 54 Учреждения).
Но сохранению такого авторства никак не могло служить дальнейшее движение дела: ст. 56 гласила, что если министр или Государственный Секретарь разделяли соображения Думы, то давали делу «движение в законодательном порядке». Данный порядок предусматривался ст. 49 ОГЗ и 162 Учреждения Министерств, согласно которым для внесения законопроекта в Государственный Совет министры должны были «испросить» Высочайшее разрешение. Следует добавить, что депутаты прилагали к своему заявлению проект лишь основных положений, который, естественно, требовал согласования и дополнений, связанных со спецификой соответствующего ведомства. Таким образом, если следовать смыслу указанных статей, при согласии министра с соображениями представительного учреждения законопроект дополнялся и согласовывался в соответствующем министерстве (при этом не было никаких гарантий сохранения в прежней форме думского проекта), затем восходил на усмотрение Государя, и при его согласии министр вносил дело на обсуждение в Государственную Думу.
Данная процедура не совсем понятна, тем более что законопроект к этому времени был обсужден в отделе Думы, а министр мог вернуть дело в свое ведомство только с разрешения Общего Собрания Думы. К тому же вовсе не регламентировалась ситуация с обсуждаемым проектом, если согласие Государя не будет получено. Меньше вопросов возникает при отказе министра дать делу движение в законодательном порядке. В этом случае Дума могла большинством, состоящим из 2/3 членов в Общем Собрании, преодолеть министерское вето, и проект поступал в установленном порядке через Государственный Совет на Высочайшее «благовоззрение». В случае Высочайшего повеления о направлении дела в законодательном порядке его разработка возлагалась на соответствующего министра или же на Государственного Секретаря, т. е. дело возвращалось к тому министру, который изначально был против законопроекта (ст. 57).
Итак, участие представительного учреждения в законодательном процессе было не более, как формальным: представительный орган власти не имел права законодательной инициативы (в лучшем случае он лишь испрашивал разрешение на включение своих предложений в обсуждаемый проект закона); Дума высказывала только свое мнение по рассматриваемому вопросу; даже выступая автором основных положений законопроекта, она не могла влиять на вносимые министрами изменения; ей не предоставлялось самостоятельного права отклонять законопроекты, тем более что Государственному Совету согласно его Учреждению не вменялось в обязанность уведомлять Думу о вносимых им в законопроект изменениях. Единственная возможность участия Думы в законодательном процессе совместно с Советом была оговорена в ст. 50 и 51 Учреждения Государственной Думы. В них говорилось о согласительной комиссии в случаях, когда Государственный Совет «встретит затруднение принять заключение» представительства. Но такая возможность была ничтожной в связи с тем, что согласно ст. 50 в случае указанного выше «затруднения» постановлением Общего Собрания Государственного Совета дело лишь «может быть» передано в комиссию из равного числа членов обоих учреждений. Но и здесь Совету не вменялось в обязанность хоть как-то согласовывать с Думой вопросы о содержании проектов. К тому же если комиссия и создавалась, то председателем в ней выступал Председатель Государственного Совета (или один из председателей Департаментов Совета), и при невыработке согласительного заключения дело возвращалось обратно в Совет (ст. 51).
Дальнейшее продвижение дела (его обсуждение в следующей инстанции — Государственном Совете) гарантировало доведение до Государя только заключения Думы (ее согласие или несогласие по рассматриваемому делу с приложением предлагаемых Думой изменений). Все остальное зависело от подготовки дела в Государственной Канцелярии, от решений департаментов и Общего Собрания Государственного Совета, а в конечном итоге — от мнения Государя, обладающего согласно ст. 57 ОГЗ абсолютным правом санкционировать закон. По положению ст. 44 и 166 Учреждения Государственного Совета вносимые в него дела поступали в Государственную Канцелярию, где в ее отделах готовились к слушанию. Порядок производства дел в ней позволял вносить в проект дальнейшие изменения и дополнения и определял окончательную перед обсуждением в Совете редакцию такого проекта, чем значительно влиял на ход законодательных работ. При обсуждении проекта в Департаментах и Общем Собрании Совета его участники никак не были связаны мнением Государственной Думы, и если учесть, что это учреждение состояло из министров и лиц, «Высочайшею доверенностию призываемых», то окончательная редакция представляемого на имя Государя проекта могла никак не соотноситься с мнением Государственной Думы.
Таким образом, никаких принципиальных изменений в государственном строе законом от 6 августа не вводилось: законодательная власть в целом оставалась в прежнем виде, только подготовительная стадия законодательного процесса усложнялась учреждением новой инстанции, к тому же возможность облечь мнение депутатов в форму закона была весьма проблематичной.
Что касается контроля за действиями исполнительной власти и участия в этом Государственной Думы, то действующее законодательство не предоставляло этому учреждению каких-либо существенных полномочий в осуществлении его права интерпелляций. К тому же возможность применить их представлялась довольно проблематичной: действие (или бездействие) министра не подлежало ответственности в случае, если он был уполномочен на это верховной властью и если после принятой меры окажется, что она была необходима «в видах общей безопасности» (ст. 208—210 Учреждения Министерств). В таких условиях сложность процедуры привлечения министров к ответственности только усугубляла продуктивность осуществления Думой ее права интерпелляций: подобная инициатива была ограничена необходимостью подписания заявления не менее 30 членами Думы, иначе оно не вносилось на обсуждение Общего Собрания, но даже если данное условие выполнялось, заявление сообщалось надлежащему министру в том случае, когда за это проголосует большинство членов Общего Собрания Думы. Министрам не вменялось в обязанность в каждом случае отчитываться о своих действиях: они имели право — без сообщения надлежащих сведений и разъяснений — ограничиться извещением Думы о причинах, «по коим они лишены возможности» сообщить требуемое; министры вообще могли давать разъяснения не лично, а через своих подчиненных или уполномоченных ими должностных лиц; месячный срок, отведенный для ответа министров, во многом сводил на нет значение такого рода разъяснений из-за их несвоевременности; в случае признания Думой невозможным удовлетвориться сообщением министра единственным случаем, когда дело могло поступить через Государственный Совет на Высочайшее «благовоззрение», почитался такой, при котором за данное решение проголосовало большинство, состоящее из 2/3 членов Общего Собрания Думы; окончательное решение оставалось за Государем (ст. 58—61). Таким образом, даже при наличии возможности контролировать в какой-то степени действия министров, осуществить такое право Дума практически не могла, т. е. представительное учреждение не получило реальных полномочий и в сфере исполнительной власти.
При таком положении дел не вызывает удивления тот факт, что вопросам регламентации внутреннего распорядка Думы было уделено очень мало внимания — определялись лишь самые основы внутренней деятельности. Общая структура представительного учреждения была такова: Общее Собрание; отделы (не менее четырех и не более восьми с числом депутатов в каждом отделе не менее 20); особо следует отметить образуемое в составе учреждения Совещание «для соображения общих, возникающих относительно деятельности Государственной Думы, вопросов», в состав которого входили председатели Думы и отделов, а также Секретарь Думы и его Товарищ. По смыслу положений Учреждения отделы работали на постоянной основе, но это при указанной структуре Государственной Думы не соотносилось со спецификой такого органа государственной власти и уж тем более не учитывало необходимости согласования групповых или партийных интересов депутатов. Что же касается выборов должностных лиц Думы и составления правил внутреннего распорядка, то здесь ей предоставлялись самые широкие полномочия: она избирала Председателя Думы и его Товарища, Председателей отделов, Секретаря Думы и его Товарища, Секретарей отделов, Пристава и его помощников, а также определяла «ближайшее установление» числа отделов, их состав и распределение дел между отделами (ст. 6, 9, 11, 26, 27 и 31). Должностные лица Думы наделялись полномочиями, которые мало чем отличались от соответствующих полномочий должностных лиц других высших государственных органов. Обращает на себя внимание ст. 10, согласно которой Председатель Думы «всеподданнейше повергает на Высочайшее благовоззрение» о ее занятиях. Эта статья давала единственную, пожалуй, возможность непосредственного сообщения мнений представительного учреждения Государю.
Дальнейшее совершенствование внутреннего распорядка во многом, ввиду отсутствия отечественного исторического примера, предоставлялось самой Государственной Думе. Такие подробности известны, потому что закреплялись Наказом, «издаваемым Думой в развитие правил Учреждения» и публикуемым «во всеобщее сведение» через Сенат (ст. 62, 63). Наказ должен был вводиться в действие со времени его составления. Это подтверждается как смыслом самого Учреждения и тем, что Наказ не являлся законом, так и ст. 58 «Правил о применении и введении в действие...», согласно которой полномочия Сената по отношению к Думе ограничивались вопросами о разъяснении сомнений по применению узаконений о данном учреждении.
Из вопросов организации внутреннего распорядка наиболее подробно в Учреждении регламентировались только полномочия депутатов представительного учреждения и степень их ответственности. Здесь в первую очередь обращает на себя внимание ст. 14 Учреждения, согласно которой члены Думы пользовались полной свободой суждений и мнений по делам, рассматриваемым в ней, а также не были обязаны отчитываться перед своими избирателями. Но вызывает сомнение, что им предоставлялась «полная» свобода суждений. Повод для такого мнения дает следующая статья того же Учреждения, согласно которой судебная власть компетентна подвергнуть депутата лишению или ограничению свободы (он не мог лишь подлежать «личному задержанию» за долги). К тому же дела о нарушении членом Думы долга службы (например: «преступления, совершенные при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на них по сему званию») разрешались в Государственном Совете, а дела о признании члена Думы утратившим это звание, а также о его временном устранении от участия в собраниях — в Сенате (ст. 20—22). Основаниями для вышеуказанных дел служили соответствующие статьи Положения о выборах в Государственную Думу, где указывались причины, по которым подданный Империи не допускался к участию в выборах, основания, установленные для привлечения к ответственности за нарушение долга службы членов Государственного Совета, а также письменное заявление депутата об отказе от своего звания. Само представительное учреждение было совершенно исключено из этого процесса, и если был состав указанных высших государственных учреждений, то вопрос о независимости депутатов Думы представляется весьма проблематичным, так как закон давал одному из основных прав народных представителей только формальную гарантию, и не более.
Итак, положение о полной свободе депутатских суждений и мнений являлось в большей мере программой для будущего законодательства, нежели реально отражало существующее положение. Думе предоставлялось право привлекать к ответственности своих членов только за дисциплинарные проступки: так, Председатель Думы мог останавливать депутата, не соблюдавшего порядок или «уважение к закону»; решением Общего Собрания или по постановлению отдела депутат мог быть удален из соответствующих заседаний за нарушение порядка; по этой же причине постановлением Общего Собрания депутат мог быть устранен от участия в собраниях Думы на определенный срок (ст. 39 и 40). Таким образом, и в вопросах ответственности депутатов Думе не предоставлялось каких-либо существенных полномочий.
Что касается других вопросов регламентации деятельности представительного учреждения, то следует упомянуть лишь о форме заседаний, которые разрешалось проводить как открытыми, так и закрытыми. Основанием для проведения открытых заседаний являлись ст. 42 и 44, согласно которым оглашению подлежали отчеты обо всех, кроме закрытых, заседаниях Думы. Председателю Думы предоставлялось право разрешать, чтобы на такого рода заседаниях Общего Собрания присутствовали представители «повременной» печати. Публичность деятельности Думы хоть как-то оправдывала столь незавидное положение образуемого учреждения.
Такая форма представительства, ограниченная в своей компетенции до положения формального учреждения, не могла отвечать требованиям оппозиционных кругов общества, которые уже настаивали на том, чтобы внести принципиальные изменения в государственный строй Империи: идея выборного учреждения как представительства, служащего лишь цели доведения до верховной власти народных нужд без посредничества правительственных чиновников, оказалась безнадежно устаревшей. Нежелание Николая II ограничить самодержавную власть, отсутствие традиции парламентской жизни без адекватной социальной поддержки в лице развитого среднего класса, а также низкий уровень правовой культуры как в самих правящих кругах, так и у населения в целом обусловили летом и осенью 1905 г. радикализацию требований реформирования государственного управления. Таким образом, попытке создания совещательного сословного представительства на основе «булыгинского» проекта было суждено остаться на бумаге.
* Работа над статьей осуществлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (Москва).
** Аспирант Санкт-Петербургского государственного университета.
1 Идея о таком учреждении была не нова и обсуждалась еще в прошлом веке (см.: Коркунов Н.М. Русское государственное право: Пособие к лекциям. Т. 1. СПб., 1892. С. 402; Куплеванский Н.О. Русское государственное право. Т. 1. Харьков, 1902. С. 17—118).
2 Именной Высочайший указ «О возложении на Совет Министров, сверх дел, ему ныне подведомственных, рассмотрения и обсуждения поступающих на Высочайшее Имя от частных лиц и учреждений видов и предположений по вопросам, касающимся усовершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния» от 18 февраля 1905 г. // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание третье (далее — Полн. собр. законов). Т. XXV. СПб., 1908. Ст. 25855; Высочайший рескрипт, данный на имя Министра Внутренних дел, от 18 февраля 1905 г. // Российская национальная библиотека (далее — РНБ). Основной русский фонд. Россия. Государственный Совет. Временные организации (дополнение). Материалы. Т. 84. 1905. № 1.
3 Высочайший респрикт на имя Министра Внутренних дел от 18 февраля 1905 г. и его согласование с Основными Законами и самодержавным строем Российской Империи. СПб., 1905. С. 4; Гредескул Н.А. На темы дня: Две речи, произнесенные в заседании Харьковского юридического общества 19 марта 1905 г. Харьков, 1905. C. 13.
4 Кризис самодержавия в России. 1895—1917 /Отв. ред. В.С. Дякин. Л., 1984. С. 203.
5 Манифест «Об учреждении Государственной Думы» // Полн. собр. законов. Т. XXV. Ст. 26656.; Высочайше утвержденное «Учреждение Государственной Думы» // Там же. Ст. 26661; Высочайше утвержденное «Положение о выборах в Государственную Думу» от 6 августа 1905 г. // Там же. Ст. 26662; Высочайше утвержденные «Правила о применении и введении в действие Учреждения Государственной Думы и Положения о выборах в Государственную Думу» от 18 сентября 1905 г. // Там же. Ст. 26721.
6 См., напр.: Демин В.А. Государственная Дума России (1906—1917): Механизм функционирования. М., 1996. С. 16; Кирьянов И.К., Лукьянов М.Н. Парламент самодержавной России. Государственная Дума и ее депутаты, 1906—1907. Пермь, 1995. С. 29—30, 152.
7 Нельзя не согласиться с мнением Н. Лазаревского, что «контроль народного представительства над управлением, вообще имеющий вид несколько случайный, а иногда и носящий характер косвенного воздействия, при осуществлении финансовых прав народного представительства приобретает характер чего-то юридически вполне оформленного и регулярного» (см.: Н.Л. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений // Вестник права. Журнал Юридического Общества при Императорском Санкт-Петербургском университете. СПб., 1905. № 3. С. 295—302).
8 Сведения о порядке составления и обсуждения государственного бюджета: Действующие в России правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений // Россия. Государственный Совет. Временные организации (дополнение). Материалы. Т. 85. 1905.
9 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. Конституционное право. СПб., 1908. С. 501.
10 Зак С.С. Государственная Дума, ее устройство, компетенция и состав (Законы от 6 августа, 17 октября, 11 ноября, 20 февраля). Одесса, 1906. С. 6—7
11 См., напр.: Извлечение из журнала Комитета Министров 21 и 24 декабря 1904 г. и 4 января 1905 г. (Отдельный оттиск из № 16 «Правительственного Вестника» 21 января 1905 г.). СПб., 1905. С. 3—7; Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 327.
12 Полн. собр. законов. Т. XXV. Ст. 26345.
13 Коркунов Н.М. Русское государственное право: Пособие к лекциям. Т. 1. Введение и общая часть. СПб., 1892. С. 46—47.
14 См. также: Рейнгардт Н.Б. Закон 6 августа // Юрист. № 33. 1905; Ковалевский М. Действительная природа Государственной Думы: Доклад, прочитанный на заседании Харьковского Юридического Общества 11 сентября 1905 г. Харьков, 1905. С. 25—27.
15 Согласно действующему законодательству распоряжением судебной власти считалось распоряжение об аресте, которое исходило и от судебного следователя, и от мирового судьи, и от земского начальника (Борвиковский А. Законы 6 августа. (Практические замечание судьи). СПб., 1905. С. 91).
16 Мемория Совета Министров по делу о порядке осуществления Высочайших предуказаний, возвещенных в рескрипте 18 февраля 1905 г. // Материалы по учреждению Государственной Думы. 1905. С. 4.
17 См., напр.: Ганелин Р.Ш. Российское самодержавие в 1905 году. Реформы и революция. СПб., 1991. С. 183; Конституция Российской Империи (с примеч. и вступит. статьей Л. Слонимского). СПб., б. г. С. 32; Медущевский А.Н. Русский конституционализм второй половины XIX—начала XX века // Первая российская революция 1905—1907 гг. Обзор советской и зарубежной литературы. М., 1991. С. 101—102.
| 
