Полицейская реформа Петра I.
Сизиков, М. И. Полицейская реформа Петра I. //Правоведение. -1992. - № 2. - С. 88 - 96 Создание общей регулярной полиции, в корне изменявшее организацию правоохранительной деятельности государства в городах России, происходило в процессе реформирования всего государственного механизма, права и социально- сословных отношений в конце XVII - первой четверти XVIII в. Библиогр. в подстрочных ссылках.
ПЕРСОНАЛИИ: Петр I Великий Алексеевич, - Российский император (1721 - 1725), - 1672 - 1725.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО - ВЫСШИЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ - ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА - ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО - ИСТОРИЯ - ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА - МОСКВА - ПОЛИЦЕЙСКОЕ ПРАВО - ПОЛИЦИЯ - ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ - РОССИЯ[ДО 1917] - САНКТ-ПЕТЕРБУРГ - ЧИНОВНИЧЕСТВО Материал(ы): Полицейская реформа Петра I [Журнал "Правоведение"/1992/№ 2] Сизиков М.И.
Создание общей регулярной полиции, в корне изменявшее организацию правоохранительной деятельности государства в городах России, происходило в процессе реформирования всего государственного механизма, права и социально-сословных отношений в конце XVII — первой четверти XVIII в. Страна вступила в позднефеодальный период общественно-экономического развития, когда при сохранении феодальных порядков происходил скачок в развитии промышленности и торговли, поощряемых государственной политикой меркантилизма. Интенсивно строились новые города, прокладывались каналы, сооружались морские и речные порты, европеизировалась культура, переводилось на светскую основу просвещение, продвигалась вперед наука. В результате активной внешней политики, длительных и тяжелых войн России вышла к удобным для судоходства морям, усилились ее международные позиции. Вместе с тем бурное развитие страны тяжким бременем легло па народ, который отвечал сопротивлением: от распространения «ересей» и бегства с принудительных работ и службы до широкомасштабных вооруженных движений.
Абсолютистское государство с его единодержавием, строго централизованным управлением, разветвленным военизированным механизмом и регулярной армией должно было защищать коренные интересы феодалов (владение землей и власть над крестьянами), ведя соответствующую внутреннюю и внешнюю политику. Для утвердившегося политического режима были характерны следующие черты: всеобъемляющее регулирование социальной жизни, грубое прямое принуждение к исполнению регламентов; тотальный контроль за подданными; очень широкие полномочия административных органов, их неограниченное право вмешиваться в жизнь людей. Все это выступало объективной основой для создания принципиально нового полицейского аппарата.
Полицейская деятельность в современном ее понимании характерна для любого государства, создает оно для этого специальные органы или нет. В периоды раннего и зрелого феодализма полицейские функции выполняли практически все органы управления (в отношении подвластного им населения и на подведомственных территориях), постоянно или временно уполномоченные ими на то лица, вооруженные силы.1 Слабая расчлененность государственного механизма, незавершенность специализации отдельных его частей, исполнение полицейских, как и судебных, функций органами управления общей компетенции были вполне характерны и для конца XVII — начала XVIII в. В городах полицейские функции исполняли под руководством воевод и комендантов (в Москве — Земского, Преображенского и других приказов) воинские команды, назначаемые на весенне-летний сезон, объезжие головы с решеточными приказчиками, слободские и губные (до 1703 г.) старосты и целовальники, определяемые из местного населения, сотские, пятидесятские и десятские, а также караульщики.
В основанном в 1703 г. Санкт-Петербурге охраной общественного порядка и безопасности, преследованием лиц, совершивших преступления, вначале ведали губернская канцелярия во главе с губернатором Ингерманландии (Санкт-Петербургской губернии) А. Д. Меншиковым, подчиненная ей Городовая канцелярия, оберкомендант. С созданием в 1705 г. Адмиралтейской верфи управление Петербургом, в том числе и полицейское, фактически разделяется между Адмиралтейской канцелярией — на Адмиралтейской стороне и Городовой канцелярией — на Городовом (Санкт-Петербургском) острове.2 Такое административно-полицейское разделение соответствовало расселению в городе подвластного этим учреждениям населения (на Адмиралтейском острове селились служители Адмиралтейства, на Городовом — мастеровые, подведомственные другим учреждениям). Адмиралтейская и Городовая канцелярии (каждая на своей территории) полицейские функции осуществляли как непосредственно, так и через воинские команды и назначенных для этого должностных лиц, как правило, офицеров, в том числе гвардейских, получивших со временем название «надсмотрщиков».
Так, Адмиралтейская канцелярия в 1708—1712 гг. разыскивает беглых, разбирает дела о кражах и драках матросов и других лиц, причастных к флоту, отводит земельные участки под застройку, ведет учет строений на Адмиралтейском острове и т. д.3 В мае 1711 г. на Адмиралтейском острове назначается поручик, ответственный за противопожарную безопасность. Указ об этом повторял в основных чертах наказы XVII в. московским объезжим головам. В июле того же года именным указом учреждаются постоянные должности по поддержанию противопожарной безопасности в обеих частях города, в них определяются лица из числа знати. Каждому из них были даны подробные инструкции («пункты») от имени соответственно Адмиралтейской и Губернской канцелярий. Эти «пункты» также в основном повторяли наказы объезжим головам. При Адмиралтействе тогда же была создана пожарная команда.11
Функции должностных лиц, назначенных для поддержания порядка и противопожарной безопасности, постепенно расширялись и уточнялись, им придавались воинские команды. В 1713 г. в распоряжение назначенного для этого на Адмиралтейской стороне майора направлялась специальная команда из урядника и 10 солдат. Он должен был следить также за чистотой на набережных, реках и каналах, вести борьбу с незаконной торговлей табаком и пивом, При очередной замене надзирающего офицера в апреле 1714 г. ему придавалось шесть солдат. За офицером и солдатами оставалось жалованье и довольствие по прежней службе в Преображенском полку. Офицер (гвардейский поручик) получил должностное наименование «надзиратель». Ему были также даны подписанные адмиралтейским советником Кикиным «пункты», в которых поручалось регулировать строительство на Адмиралтейском острове, следить за чистотой, пресекать незаконную торговлю вином, пивом и табаком. Новой конституцией 1716 г. «надсмотрщику» дополнительно вменялось в обязанность выявлять подозрительных лиц. Таким образом, «пункты» давали все более широкие полномочия надсмотрщикам и по своему содержанию все дальше уходили от наказов объезжим головам, но, как и «наказы», давались при назначении уполномоченных лиц на должность и, следовательно, были временными, не имели регулярного характера.
На Адмиралтейском острове Петербурга также вводилась старая десятинная административно-полицейская система, на которой, однако, отразилось пристрастие Петра I к иностранной лексике и стремление военизировать управление. Офицер-надсмотрщик должен был назначить из местных жителей на каждые 10 дворов ефрейтора, на 50 — капрала, на 100 — сержанта для поддержания порядка на своих участках. Обо всех происшествиях они должны были докладывать по команде надсмотрщику. В том же году на Адмиралтейском острове были введены ночные караулы из жителей. От каждых 100 дворов предписывалось выставлять на ночь по 5 человек посменно, они обязывались следить за противопожарной безопасностью.5
Полицейское управление развивалось и в другой части города. 16 апреля 1714 г. был назначен «надсмотрщик» (офицер в чине поручика) за постройкой деревянных строений и мазанок, ему же было приказано следить за противопожарной безопасностью, чистотой и замощением улиц. В помощь надсмотрщику придавалось 6 солдат.6 В именном указе от 6 декабря 1714 г. отмечалось, что «от пришлых людей при Санкт-Петербурге является многое воровство, татьбы и убийства», и предписывалось петербургским жителям объявлять всех пришлых людей в Санкт-Петербургской канцелярии.7
В апреле 1716 г. надзор за строениями во всем Петербурге был возложен на начальника Городовой канцелярии князя А. М. Черкасского, а у офицеров-надсмотрщиков осталась обязанность по поддержанию общественного порядка и пожарной безопасности в частях города.8 Городовая канцелярия (она же Канцелярия городовых дел; до 1719 г. — Канцелярия князя Черкасского) в 1723 г. была преобразована в Канцелярию от строений.
Рост новой столицы, стимулируемый жестким принуждением к застройке, благоустройству и заселению ее, детальное регулирование строительства, скопление больших масс неукоренившегося трудового, преимущественно мужского, населения вызывали необходимость совершенствования управления вообще и полицейского особенно. Эти условия были характерны и для других значительных городов. Однако новая столица была первой среди них во многих отношениях, именно в ней, как правило, вводилось все новое. В то же время единое непосредственное управление новой столицей не было создано. Занятый важными общегосударственными делами, особенно военными, часто бывая в отъезде, петербургский губернатор А. Д. Меншиков не мог уделять должного внимания управлению центральным городом своей губернии.
На перестройке административно-полицейского управления сказались бытовавшие в Западной Европе теории правового и практика полицейского государства, приверженность Петра I к западноевропейским образцам, которые учитывались при проведении реформ. Воспринимались не только содержание и форма, но и терминологии. В допетровские времена на Руси не употреблялось слово «полиция». Зародилось оно в древнегреческих полисах, где обозначало государственное городское управление, отделилось от «политики» в средневековой зарубежной Европе и стало использоваться в значении функции и исполнительного органа государства по внутреннему управлению. Петр I, подолгу бывавший за границей и интересовавшийся там государственным управлением, не мог не ознакомиться с зарубежной полицией. Сведения о полиции, конечно, привозили в Россию и иностранцы, привлекавшиеся на русскую службу.
Термин «полиция» фигурирует в ряде проектов по преобразованию государственного аппарата. Б «Записке о коллегиях», составленной между 1711 и 1716 гг., авторство которой отдельными исследователями приписывается Г. В. Лейбницу,9 предлагалось учредить среди 9 других коллегий полицейскую. Полицейская коллегия значится и в проекте барона Любераса,10 изучавшего по указанию Петра I зарубежный опыт. В 1715 г. Петр I приказал своему министру при Датском дворе прислать печатные и письменные указы датских королей, а в 1716 г. сам знакомится с центральными учреждениями в Дании. В датской табели о рангах 1699 г. значилась должность полицмейстера.11 Несомненно, что при создании регулярной полиции в России Петр I использовал опыт Франции, где абсолютизм получил классические формы, а полиция в конце XVII — начале XVIII в. получила наибольшее развитие и тогда же была описана в известном Петру I трактате де Ла Маре.
Возвратившись из-за границы в октябре 1717 г., Петр I учреждает коллегии, среди которых, однако, не было полицейской.
В Москве, где вначале шло следствие по делу царевича Алексея, были осуждены и 17 марта 1718 г. казнены бывший адмиралтейский советник А. В. Кикин и другие заговорщики; сыск и общеполицейское управление обеспечивал Преображенский приказ. Охрана порядка в Петербурге, где А. В. Кикин активно участвовал в создании административно-полицейского управления и где могли еще находиться другие заговорщики, беспокоила Петра I. 17 февраля 1718 г. из села Преображенского он послал сенату указ с категорическим запрещением кого-либо выпускать из Петербурга до его приезда, установить по дорогам заставы, наказать жителям города смотреть друг за другом.12 24 марта 1718 г. Петр I отбыл в Петербург, где создал для продолжения следствия по делу Алексея Тайную канцелярию. 14 июня Алексей был заключен в Петропавловскую крепость, 24 — приговорен к смерти, через два дня при неясных обстоятельствах умер, а 30 июня был похоронен. Эти события, конечно, заставляли принимать особые меры предосторожности в Петербурге и тем самым ускорили создание новой административно-полицейской системы.
Как и многие другие преобразования Петра I, полицейская реформа проводилась без четкого плана и основательное подготовки. Вместе с тем очевидно, что общин замысел создать регулярную полицию к тому времени созрел, формирование административно-полицейского аппарата в городах было намечено в общих чертах. Есть некоторая логическая последовательность становления полиции: вначале законодательно определялось должностное положение руководителя нового учреждения, очерчивался круг его полномочий, потом на руководящую должность назначалось конкретное лицо, которое комплектовало аппарат и после этого о новом органе управления делалось публичное сообщение. К 23 мая 1718 г. была разработана и 25 мая утверждена царем с собственноручным его дополнением инструкция,13 привычно названная "Пунктами». Этой инструкцией определялась конпетенция генерал-полицмейстера и, поскольку он впервые упоминался в законе, фактически учреждалась эта должность. 27 мая 1718 г. царским указом сенату формально вводится должность генерал-полицмейстера и на нее назначается генерал-адъютант царя А. М. Девиер, безродный иностранец, юнгой привезенный Петром I из Голландии. В указе отмечалось, что генерал-полицмейстер определяется «для лучших порядков» в Петербурге. О появлении нового должностного лица следовало знать всем жителям новой столицы, «дабы неведением никто не отговаривался».14
«Пункты» генерал-полицмейстеру и указ сенату о его определении в Петербурге в последующем были механически объединены (это нередко делалось с петровскими законодательными актами). Как единый документ, датированный 25 мая 1718 г., они опубликованы в Полном собрании законов Российской Империи. Там в заглавии после обозначения вида и адресата законодательного акта («Пункты, данные генерал-полицмейстеру») перечисляются его полномочия.15 И хотя для заглавий законодательных актов XVIII в. многословное раскрытие их содержания было характерно, такое развернутое заглавие «Пунктов генерал-полицмейстеру» в петровское время не практиковалось. Расшифровка содержания акта в его заглавии давалась составителями Полного собрания законов, видимо, не только для его четкого отличия от подобных актов, но и для составления предметного указателя.
27 мая Девиеру был вручен персональный указ царя о назначении его генерал-полицмейстером вместе с «Пунктами».16 Жителям Петербурга царский указ об этом был объявлен 7 июня.17 Таким образом, время появления в стране генерал-полицмейстера не подлежит сомнению. Иначе обстоит дело с вопросом о времени создания первой полицмейстерской канцелярии. Тут высказывались различные суждения. При этом авторы, не претендовавшие на глубокое изучение этого вопроса, появление первой полицмейстерской канцелярии связывают обычно с учреждением должности генерал-полицмейстера. Исследователи же, наиболее глубоко вникавшие в этот вопрос и максимально расширявшие круг позитивных источников, приходили к иным заключениям. Выводы и доказательства последних представляют особой интерес.
И. И. Дитятин в основательном труде по истории городского управления в России писал; «Еще за два года до учреждения этой (генерал-полицмейстера. — М. С.) должности в Петербурге, как видим из указа, изданного в первой половине 1716 года, существовало уже специальное полицейское учреждение, так называемая полицмейстерская канцелярия; эта канцелярия, судя по содержанию упомянутого указа, ведала в городах исключительно „строение". Эта канцелярия подчинена теперь (в 1718 г. — М. С.) Генерал-Полицмейстеру».18 Здесь имелся в виду опубликованный в Полном собрании законов документ под названием «Высочайшая резолюция на доношение по делам полицмейстерской канцелярии. — О строении в Санкт-Петербурге», датированный апрелем 1716 г.19 Были обращения к свидетельствам и о более раннем существовании полицмейстерской канцелярии в Петербурге.
В издании, посвященном юбилею петербургской полиции, опирающемся на широкий круг источников, в том числе и архивных, подготовленном чиновником по особым поручениям Н. П. Высоцким, читаем: «Из указа от 20 мая 1715 года мы видим, что в то время существовала уже Полицмейстерская Канцелярия, которая испрашивала разрешение Государя по вопросам строительной части».20 Хотя при этом не делаются ссылки на источник, несомненно имелся в виду законодательный акт, озаглавленный в Полном собрании законов «Высочайшая резолюция на доклад по делам Полицмейстерской канцелярии. — О каменном и деревянном строениях» от 20 мая 1715 г.21 По мнению автора, факт существования полицмейстерской канцелярии в Петербурге не позднее 1715 г. подтверждается и рапортом генерал-полицмейстера от 24 апреля 1723 г., в котором Н. П. Высоцкий усматривает, «что при той канцелярии уже в 1715 году состояли для исполнения полицейских обязанностей унтер-офицеры и рядовые».22
Рассмотрим приведенные И. Д. Дитятиным и Н. П. Высоцким документы. Упомянутые доклад и доношение с резолюциями царя весьма схожи по форме и содержанию. В них решаются вопросы застройки Петербурга. Первый из них определяет ширину и направление проектируемых улиц, каналов и мостов, второй — устанавливает, где, какие и кому строить дома в Петербурге. Подобных документов 1715— 1717 гг. в Полном собрании законов Российской Империи, других изданиях опубликовано немало, хранятся они и в архивах. И содержанием, и формой они похожи на упомянутые доношение и доклад с резолюциями, например, «Высочайшая резолюция.— О строении на Адмиралтейском острову и за маленькою речкою» от 16 ноября 1716 г., доклад «О Выборгской стороне» от 4 ноября 1735 г. с резолюцией Петра I и др.23 В некоторых из этих документов упоминается как лицо, ответственное за соблюдение правил строительства, князь А. М. Черкасский, который с 1714 г. был членом Комиссии городских строений в Петербурге, обер-комиссаром новой столицы, возглавлял Канцелярию городовых сил.24 С. П. Луппов справедливо предполагал, что обсуждаемые доклады составлены именно в этой канцелярии.25
Строительный надзор в 20-е годы передавался полиции, поэтому она должна была иметь все законодательные акты о регламентации застройки. Так, в июне 1727 г. Московская полицмейстерская канцелярия решила купить печатные книги с указами, изданными в период с 1714 по 1727 г., так как «в полицмейстерской канцелярии оных книг не имеется».26 Указы о строительстве Петербурга за 1714— 1718 гг. в последующем включались в сборники указов о полиции.27 Ни в одном из этих документов «полицмейстерская канцелярия» не значится. В полном собрании законов в рассматриваемых актах она упоминается только в заглавиях. В тексте этих документов слова «полиция» нет совсем. Документ от апреля 1716 г. в первоначальном виде озаглавлен «О строении на Московской стороне», а акт от 20 мая 1715 г. никакого заголовка не имеет.28 Идентичность (кроме заглавий) архивных и опубликованных в Полном собрании законов текстов дает основание сделать вывод о тождестве этих актов.
Что же касается заголовков документов, опубликованных в Полном собрании, то они часто давались непосредственно составителями Полного собрания. То, что заголовки были «весьма неудачны», «составлены с чрезвычайной небрежностью», заметил, в частности, известный специалист по полицейскому праву и историк русского права И. Е. Андреевский.79 «Во многих сложных случаях они не охватывают всей сути акта, а иногда составлены по одному лишь первому параграфу»,30 — продолжает подобные наблюдения уже советский исследователь. Выше обращалось внимание на составление заглавия по принципу описания. Видный дореволюционный историк Русского государства и права А. Н. Филиппов, изучая первое Полное собрание законов, заключил: в этом издании «достоверны (говоря вообще) лишь нормы помещенных здесь законов, но не их формы».31
Подлинник рапорта генерал-полицмейстера Девиера от 24 апреля 1723 г., на который ссылался Н. П. Высоцкий, также разыскан нами. В рапорте Девиер сообщал сенату, что состоявшие при полицмейстерской канцелярии «капрал и рядовые мундира не получали с 1719 года, а ружья и амуниции — с 1715 года. . .».32 Каких-либо уточняющих последнюю дату сведений этот обширный документ не содержит. Сам же факт получения полицейскими солдатами оружия и снаряжения в 1715 г. не может служить доказательством существования уже в то время полицмейстерской канцелярии, ибо военнослужащие направлялись в полицию из других учреждений, как правило, с сохранением своего чина, жалованья, довольствия, снаряжения и, вероятно, оружия. Они продолжали состоять на учете в военных подразделениях.
Таким образом, документы, приведенные И. И. Дитятиным и Н. П. Высоцким, не могут служить свидетельствами существования полицмейстерской канцелярии ранее 1718 г. Других свидетельств в пользу их предположений не приводилось. Вместе с тем есть сведение о формировании аппарата генерал-полицмейстера. 4 июня 1718г., т. е. за 3 дня до объявления жителям Петербурга о создании этого нового органа управления, в распоряжение последнего сенатским указом было направлено 90 военнослужащих (офицеров, унтер-офицеров и солдат во главе с майором) и 11 приказных служителей во главе с дьяком.33 Учреждение, создаваемое при генерал-полицмейстере, называлось в нормативно-правовых и других актах вначале «генерал-полицмейстерской канцелярией», «канцелярией Девиера». Наряду с этими названиями в документах уже за 1719 г. фигурирует учреждение с названием «полицмейстерская канцелярия», «канцелярия полицмейстерских дел». Идентичность функции и должностных лиц в них свидетельствуют о том, что речь идет об одном и том же учреждении, которое при отсутствии законодательно установленного наименования существовало под различными названиями, что было нередким явлением в то время.
Законодательного акта об учреждении, а следовательно, об официальном наименовании канцелярии, создаваемой генерал-полицмейстером при содействии сената, видимо, не было издано. Генерал-полицмейстер, а не его канцелярия наделялись полномочиями; канцелярия вначале не имела самостоятельного правового положения, она была лишь исполнительным аппаратом при генерал-полицмейстере. С введением принципа коллегиальности в управлении руководители ряда учреждений официально теряют единоначалие, в какой-то степени заслоняются возглавляемыми ими учреждениями, которые действуют уже как будто самостоятельно, от их имени пишутся различные документы. Такое преобразование происходило и с полицмейстерской канцелярией.
Особый нормативно-правовой акт о введении коллегиального управления в полицмейстерской канцелярии неизвестен. Однако в сенатских указах и полицейских документах 20-х гг. полицмейстерская канцелярия фигурирует как коллегиальное учреждение, в котором генерал-полицмейстер, как и президенты в коллегиях, рассматривался лишь как первоприсутствующий среди составлявших руководящую коллегию судей или, как их называли в документах, «присутственных членов» — 2—3 чиновников-офицеров, в их числе и упомянутый выше майор, именуемый также «полицмейстером» (в Табели о рангах 1722 г. в 9-м классе среди статских чинов значится — «полицмейстер в резиденции».34 Фактически члены присутствия полицмейстерской канцелярии, ведая отдельными сферами управления и исполняя различные поручения генерал-полицмейстера, были скорее чиновниками при генерал-полицмейстере, а не судьями, способными но большинству голосов постановить свое, отличное от мнения генерал-полицмейстера, решение. К тому же, кроме генерал-полицмейстера в присутствии часто заседал только один судья, поэтому даже формально при расхождении мнений вопрос решался так, как считал нужным первоприсутствующий, а другой член присутствия мог выступать в лучшем случае в качестве советника. Заседало присутствие и без генерал-полицмейстера, но при этом решались, как правило, текущие, неотложные, отнесенные к ведению полицмейстерской канцелярии дела (выдача разрешений на строительство и капитальное переоборудование строений, вопросы благоустройства, расследования правонарушений, передачи дел по подсудности или принятия окончательного решения в пределах компетенции полиции и т. д.). Генеральный регламент 1720 г. предназначался для коллегий, их учреждений и должностных лиц, но, хотя полицейская коллегия в регламенте не значится, в преамбуле его говорится и «о поправлении полиции».35 Действие Генерального регламента было распространено на все учреждения, в том числе и на полицмейстерские канцелярии.36
Место полицмейстерской канцелярии (во главе с генерал-полицмейстером) в системе органов государства также не было четко и детально определено в законодательном порядке. Оно частично регламентировалось в ходе становления этого органа отдельными узаконениями, складываясь посредством практической деятельности. Как и многое в той реформе государственного механизма, место полиции определялось противорчиво. Противоречие было уже в учредительных указах. Приставка «генерал» давалась руководителям центральных ведомств, штатским должностным лицам общегосударственного масштаба (генерал-прокурор, генерал-фискал, генерал-ревизор и -I. д.) или главам значительных губерний. Последние, как и сенаторы, в силу их особо высокого положения не были обозначены в Табели о рангах. Должность генерал-полицмейстера была включена в 5-й класс Табели о рангах, т. е. была ниже ранга президентов коллегий, но выше чинов местного значения. Через генерал-полицмейстера публиковались царские указы общегосударственного значения. Следовательно, генерал-полицмейстер учреждался и рассматривался на высшем уровне как должностное лицо центральною управления. Однако первоначально его компетенция в основном ограничивалась Петербургом. Только делами Петербурга ведала и полицмейстерская канцелярия при нем, которая называлась часто Петербургской полицмейстерской канцелярией. Однако она была независима oт Петербургского губернского правления, и генерал-полицмейстер формально не был подчинен губернатору.
В 1722 г. в Москве учреждена должность обер-полицмейстера, который подчинялся непосредственно генерал-полицмейстеру. Последнему и поручалось создать регулярную полицию в Москве. Образовалась Московская полицмейстерская канцелярия, подчиненная полицмейстерской канцелярии в Петербурге, которая после этого стала называться Главной, или Государственной, уже бесспорно становясь центральным учреждением по управлению полицией. Главная полицмейстерская канцелярия продолжала непосредственно выполнять полицейские функции в Петербурге. При временном перемещении царского двора и органов центрального управления в Москву функции и название переходили к Московской полицмейстерской канцелярии, а канцелярия в Петербурге называлась Петербургской, становясь органом управления одного из столичных городов.
Намерение создать повсеместно в городах регулярную полицию как единый централизованный орган государства подтверждается императорскими указами от 17 сентября 1722 г. и 8 мая 1723 г. об учреждении полицмейстерской конторы в Кронштадте, 10 февраля 1723 г. — в Астрахани.37 Эти указы не были исполнены. Создание регулярной полиции — полицмейстерских контор во главе с полицмейстерами в провинциальных городах—произошло в 30-е гг. XVIII в.38 Они подчинялись «Главной полиции», не находясь в зависимости от местных органов управления, в том числе от губернских, т.е. идея создания единой централизованной регулярной полиции в городах страны осуществлялась, хотя недостаточно последовательно, и после смерти Петра I.
Эта идея была проведена, не до конца и Петром. При учреждении в 1720— 1/21 гг. магистратов (под верховенством Главного магистрата) как сословных органов городского самоуправления им, по примеру Остзейских городов, поручается «добрую полицию учредить», которую «содержать в своем смотрении», обеспечивать уставами, согласованными с коллегиями и утвержденными сенатом или непосредственно царем.39 Причина такого отклонения от взятого в 1718 г. направления в создании регулярной полиции объясняется, в частности, финансовыми затруднениями. Магистраты должны были эффективно и без ущерба для казны управлять жизнью городов. Однако малочисленность и слабость российского купечества, с одной стороны, и сохранявшееся экономическое и политическое господство дворянства — с другой, объективно не позволили магистратам стать теми всевластными и сильными органами управления, какими они виделись законодателю. Не став ни повсеместными, ни сильными, они сами подпали под влияние, а то и под прямое руководство полиции, которая в городах была военизированным бюрократическим органом управления чиновничье-дворянского государства. С утверждением капиталистического уклада в экономике страны при восстановленных в 1743 г. магистратах ряда городов создаются полицейские учреждения, но и тогда они не были долговечны. Дворянство не желало поступаться властью в пользу иного сословия, а горожане хотели сами управлять на местах, просили себе соответствующих прав, но еще не могли ни прочно взять, ни долго удерживать полученные полномочия.
Управление Московской полицмейстерской канцелярией, как и Главной (Петербургской), формально строилось на коллегиальных началах. Руководящее присутствие состояло из обер-полицмейстера и еще одного «судьи», офицера в чине майора или подполковника, не имевшего определенного названия, но являвшегося фактически заместителем обер-полицмейстера, который, как и генерал-полицмейстер, был начальником московской полиции, а не только первоприсутствующим. Часто в «собрании» присутствия, как фиксируют протоколы, был только один судья, он и решал все вопросы.40 К полицмейстерским кацеляриям не перешли в подчинение уже существовавшие исполнительные структуры. Из гарнизонных канцелярий и других военных управлений они получали воинские команды на определенное время и отдельных военнослужащих на постоянную службу. Исполнительный аппарат комплектовался из канцелярских служителей, направляемых из различных ведомств.
Канцеляристы, подканцеляристы и копиисты (или дьяки, подъячие различных статей, писцы), распределенные по столам и повытьям, составляли канцелярию в собственном смысле этого слова, возглавляемую секретарями. Они и вели всю текущую работу, готовили материалы для судей, исполняли их решения. Отдельные подразделения канцелярии ведали размещением воинского постоя, учетом денежных сумм, заведованием тюрьмами, каторжным двором в Петербурге. Состояли при полицмейстерских канцеляриях заплечных дел мастера, барабанщики для объявления указов. Были созданы службы архитекторов, по починке мостов, чистке труб, ремонту мостовых, очистке улиц, пожарные команды и т. д.
На петербургских островах и в московских слободах (полицейских «командах», которых вначале было при Петре I в Петербурге 5, в Москве — 8—12) создавались полицейские съезжие дворы под руководством одного-двух обер-офицеров с командами солдат и унтер-офицеров, подьячими. Как и ранее, к административно-полицейскому управлению на началах повинности привлекалось местное население. Были восстановлены и подчинены полицейским съезжим дворам сотские, пятидесятские, десятские, сменяемые через полгода, и караульщики, поочередно выставляемые от дворов, хозяева которых не получали иммунитета от этой повинности. Последние ставились на ночь у рогаток, решеток, надолбов и шлагбаумов, перегораживавших городские улицы. Эта полицейская повинность была неэффективной, поэтому генерал-полицмейстер добивался замены караульщиков военнослужащими на постоянной основе с возложением на жителей обязанности компенсировать содержание таких команд. Однако принято было только предложение о дополнительном налоге на жителей, а все мужчины податных сословий, достигшие 20-летнего возраста, продолжали привлекаться для исполнения полицейских функций.
Компетенция полицейских учреждений, создававшихся на регулярной основе, была в основном намечена упомянутыми «Пунктами» генерал-полицмейстеру. На содержании этого документа явно отразилось влияние «Пунктов», которые давались Адмиралтейской и Петербургской губернской канцеляриями надсмотрщикам. Спешка выразилась в недостаточной последовательности изложения закрепленных за генерал-полицмейстером полномочий. Генерал-полицмейстеру поручалось следить за регулярностью застройки (п. 1, 4) и противопожарной безопасностью (п. 1, 8, 13), укреплением и надлежащем содержанием берегов рек, уличных стоков (п. 2), чистотой улиц и незатруднительным проездом по ним (п. 3, 6), санитарным состоянием торговли продовольствием (п. 5); он должен был задерживать, допрашивать и отправлять с делами в суд лиц, задержанных на улицах или рынках за драки (п. 7), пресекать содержание притонов для правонарушителей (п. 9), задерживать и допрашивать «всех гулящих и слоняющихся людей», определяя трудоспособных на работу (п. 10), строго учитывать приезжих, выявляя беглых (п. 11), а также размещать солдатский постой.
Сразу же за этим законодательным актом, действие которого было распространено и на московскую полицию, а позднее и на полиции других городов, от имени царя и сената лавиной обрушились указы и резолюции, в которых детализировались положения «Пунктов», дополнялись полномочия полиции. Генерал-полицмейстеру и Другим полицейским чиновникам и служителям, а также горожанам за неисполнение указов грозили суровые меры наказания. Так, за торговлю при помощи фальшивых мер и весов следовало виновного «жестоко» штрафовать, за продажу «нездорового харчу и мертвечины» — бить кнутом (за первую вину), сослать па каторгу (за вторую вину), подвергнуть смертной казни (за третью вину), за неисправные печи - штрафовать домочадцев соответственно па 10, 20, 30 рублей.41
Концентрированно компетенция регулярной полиции была зафиксирована в гл. 10 упоминавшегося выше Регламента или устава Главного магистрата, положениями которого предписывалось руководствоваться полицейским учреждениям: «.. .оная споспешествует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и право-учении, всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников и обманщиков, и сим подобных, непорядочное и непотребное житие отгоняет, принуждает каждого к трудам и честному промыслу, чинит добрых домостроителей, тщательных и добрых служителей, города и в них улицы регулярно сочиняет, препятствует дороговизне, и приносит довольство во всем потребном жизни человеческой, предостерегает вес приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные прегрешения, призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных, по заповедям Божиим, воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце ж над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».42 Эта декларация, справедливо называемая гимном полиции, несмотря на то, что образование полиции в системе магистратов тогда не состоялось, была своеобразным идеальным ориентиром для полиции не только учредительного, но и последующих периодов.
В отличие от этого торжественного идеального перечисления полномочий, дающего представление о полиции как о высоконравственном городском учреждении, призванном служить народу, в других законодательных актах, которые подводили определенные итоги наделения полномочиями полицейских органов и были адресованы московской полиции, но применялись полицейскими учреждениями других городов, например, в Инструкциях Московским обер-полицмейстеру и полицмейстерской канцелярии предписывалось, что чины полиции «имеют паче всего Его Императорскому Величеству и Ея Величеству Государыне Императрице и Высоким наследником верные, честные и добрые люди и слуги быть, пользу и благополучие Его всяким образом и по всей возможности искать и споспешествовать, убыток, вред и опасность отвращать, и благовременно о том объявлять».43 Здесь полиция определяется прежде всего как орган по защите интересов самодержавия. Именно как атрибут и авангард самодержавного государства в управлении народом полиция создавалась, наделялась полномочиями и действовала. Даже исполняя общие дела, она в конечном счете преследовала эту высшую цель. Хотя полиция была задумана как орган управления общей компетенции, она превратилась преимущественно в карательно-правоохранительный орган. Крупнейший дореволюционный автор по полицейскому праву заметил: «Широковещательная задача ея (полиции.—М. С.), выраженная в Регламенте Главному магистрату и заключавшаяся в достижении общего благополучия, очень скоро низведена была к простому охранению безопасности».44 В этом высказывании вызывает возражение только «очень скоро». Процесс превращения полицмейстерских канцелярий и контор из общеадминистративных органов управления в сугубо карательно-правоохранительные был длительным. По мере укрепления торгово-промышленной буржуазии, деформации политического режима общеадминистративные функции будут передаваться от полицейских другим (в том числе — сословным) учреждениям, однако и в XIX в. в официальном и научном представлениях полиция рассматривалась как орган государства по внутреннему управлению вообще. Только в конце XIX — начале XX в. делаются попытки отграничения административного права от полицейского. Широкой компетенцией обладало в XIX в. не только Министерство внутренних дел, но и существовавшие с 1811 по 1819 г. отдельно от него Министерство полиции, ведавшее наряду с внутренней безопасностью медицинским и хозяйственным управлением. Тем не менее наиболее заметной была карательно-принудительно-правоохранительная деятельность полиции. Будучи обособленной, полиция являлась исполнительным органом самодержавного государства.
Полицейская реформа Петром I осталась незавершенной. В первой четверти XVIII в. происходило формирование регулярной полиции, но окончательного становления ее, как и многих частей государственного механизма, тогда не произошло. После смерти Петра I регулярная полиция прошла сложный путь преобразований, знала периоды возвышения и уменьшения своего значения. Однако она выстояла при ликвидации некоторых петровских нововведений. В середине XVIII в. происходил поиск наиболее оптимальных форм ее организации,45 который завершился в 70— 80-е гг. повсеместным образованием единообразных полицейских учреждений. Неизменными оставались намеченные учредителем и сложившиеся за неполных семь лет при Петре I основные задачи и функции полиции, ее регулярный характер, и профессионализм, бюрократическая оторванность от народа. Общая полиция была организационно отделена от органов политического сыска, являлась частью общеадминистративного аппарата, не принимала в целом активного и непосредственного участия в политических преобразованиях, но ее создание и последующие изменения имели политический смысл. Защищая установленный порядок, сопротивляясь дестабилизации общества и революционным преобразованиям, являясь непосредственной принудительной силой по отношению к народу и будучи грубой по составу, жесткой по методам деятельности, полиция снискала себе недобрую славу. Поруганная общественным мнением, революционной публицистикой и идеологизированной наукой, полиция тем не менее была закономерно возрождена в нашей стране в 1918 г. под несвойственным для нее названием «милиция», и в настоящее время с трудом пробивается ее действительно интернациональное название, которое вытеснило при Петре I русское понятие «благочиние».
* Кандидат юридических наук, доцент Высшей юридической заочной школы МВД РСФСР.
1 Зерцалов А. М. Объезжие головы и полицейские дела в Москве в конце XVII в. М., 1894; Карпикова И. С. Органы Русского государства, выполнявшие функции полиции до XVIII в.//Вести. Моск. ун-та. 1973. Сер. 12. Право. № 3, С. 45—52.
|
