Как исполняются решения Конституционного Суда Российской Федерации
и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации*(1)
· Как исполняются решения Конституционного
Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов
Федерации (М.А. Митюков, "Журнал российского права", N 7, июль 2001
г.)
Современный уровень исполнения актов Конституционного Суда
РФ, основанный на их "самодостаточности", непосредственном действии,
внешне идеальный, рассчитанный на четкое функционирование институтов власти, к
сожалению, не всегда эффективен и порой дает отдельные "сбои".
Некоторые из них очевидны: неоперативность исполнения постановлений, требующих
законодательного либо подзаконного решения; продолжение действия актов
правительственного и ведомственного уровня, независимо от признания
неконституционными отдельных положений федеральных законов; игнорирование
отдельными должностными лицами и органами постановлений по делам конкретного
нормоконтроля; медленное распространение органами законодательной и
исполнительной власти, а также правоприменителями правовых позиций Конституционного
Суда на аналогичные положения других нормативных актов. Остановимся подробнее
на обозначенных недостатках исполнения решений КС.
Неоперативность исполнения решений Конституционного Суда,
требующих законодательного либо подзаконного решения.
Депутаты Госдумы редко проявляют инициативу по разработке
поправок в федеральные законы, положения которых признаны неконституционными.
Отмечено лишь несколько таких инициатив. Например,
обсуждение в Государственной Думе "по свежим следам" 26 апреля 2000
года вопроса о целесообразности поправки в п.11 ст.51 Федерального закона
"О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации" на основании Постановления Конституционного Суда Российской
Федерации от 25 апреля 2000 года по данному вопросу. Более менее также
оперативно были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон "О
культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны
и находящихся на территории Российской Федерации", вытекающие из
известного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля
1999 года.
Чаще же проходит более года, пока рекомендация Суда бывает
реализована.
В частности, в соответствии с п.3 Постановления
Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1995 года N 4-П
федеральным органам законодательной и исполнительной власти предписывалось
определить порядок выплаты назначенной трудовой пенсии в период нахождения
пенсионера в местах лишения свободы по приговору суда*(2). Этот вопрос был разрешен только с 1 июля 1997 года с
принятием нового Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации. Более
полутора лет органы социального обеспечения не исполняли постановления
Конституционного Суда. Правительство же не решилось на установление временного
порядка выплаты пенсии, хотя постановление Конституционного Суда касалось и
исполнительной власти*(3).
Органы исполнительной власти не всегда отменяют в
установленном порядке положения нормативных актов, основанных на признанных
неконституционными законах. Так, Постановлением Конституционного Суда от 15
июня 1998 года по делу о проверке конституционности положений ст.2, 5 и 6
Закона Российской Федерации от 2 июля 1993 года "О выплате пенсий
гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской
Федерации" признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации
вышеназванные положения упомянутого закона в той части, в какой ими допускается
лишение пенсионеров права на получение трудовых пенсий, если они выехали на
постоянное жительство за границу до 1 июля 1993 года либо после этой даты, но
не проживали непосредственно перед выездом на территории России. Одновременно в
п.3 Постановления Конституционного Суда указывалось, что оно является
основанием для отмены в установленном порядке положений нормативных актов,
основанных на признанных неконституционными положениях Закона либо
воспроизводящих их или содержащих такие же положения.
Вопреки этому и ст.87 ФКЗ "О Конституционном Суде
Российской Федерации" Правительство по информации на 5 января 2001 года не
внесло корректив в Положение о порядке выплаты пенсий гражданам, выезжающим на
постоянное жительство за пределы Российской Федерации, утвержденное
Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 1994 года N 981
(в редакции Постановления Правительства от 15 января 1997 года N 36)*(4). И вплоть до недавнего времени, по
сообщению первого заместителя министра труда и социального развития Российской
Федерации, согласно этому Положению пенсии выплачивались, только назначенные в
случае выезда граждан на постоянное жительство за пределы Российской Федерации
после 1 июля 1993 года и именно с территории Российской Федерации, то есть
действовал акт исполнительной власти, основанный на неконституционных
положениях Закона.
По мнению Правительства и Минтруда, "для реализации
постановления Конституционного Суда в полном объеме" требовалось внесение
изменений в пенсионное законодательство, что находится в компетенции
Федерального Собрания Российской Федерации*(5).
Думается, что в вопросе отмены положений нормативных актов,
основанных на признанных неконституционными положениях законов, требуется
прежде всего выявление таких актов, а затем скоординированная деятельность
Генеральной прокуратуры и судов общей и арбитражной юрисдикции в пределах
компетенции каждых. Выявление и мониторинг нормативных актов,
"производно" неконституционных в связи с признанием таковым
иерархично более высшего акта, вероятно, должны осуществляться Министерством
юстиции Российской Федерации.
Как известно, решения Конституционного Суда Российской
Федерации, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают
юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по
кругу лиц, как и решения нормотворческого органа, а следовательно, такое же,
как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей
природе актам*(6).
Но по вопросам конкретного нормоконтроля нередко предпринимаются
попытки исполнения решений Конституционного Суда лишь в отношении авторов
жалобы, к которым закон применен или подлежит применению. А по аналогичным
ситуациям других граждан правоприменитель продолжает руководствоваться
признанным неконституционным положением закона.
Например, Постановлением Конституционного Суда Российской
Федерации от 23 февраля 1999 года по делу о проверке конституционности
положений ч.2 ст.29 Федерального закона от 3 февраля 1996 года "О банках и
банковской деятельности" в связи с жалобами граждан Веселяшкиной О. Ю.,
Веселяшкина А. Ю. и Лазаренко Н. П. были признаны не соответствующими
Конституции Российской Федерации названные положения Федерального закона об
изменении банком в одностороннем порядке процентной ставки по срочным вкладам
граждан, как позволяющие банку произвольно снижать ее исключительно на основе
договора, без определения в федеральном законе оснований, обусловливающих такую
возможность*(7). Как показывают
жалобы, поступающие в аппарат полномочного представителя Президента Российской
Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, в нарушение
постановления Конституционного Суда отделения Сберегательного банка РФ в
одностороннем порядке продолжали изменять процентную ставку. В частности,
Минусинское отделение N 181 Сбербанка в отношении Есина М. М. дважды изменило
процентную ставку депозитного вклада. После нашего реагирования на жалобу Есина
прокурор в его интересах обратился с исковым заявлением в суд.
Одним из недостатков исполнения постановлений
Конституционного Суда РФ являются попытки восполнения пробела правового
регулирования, образованного актами суда, заинтересованными ведомствами, а не
законодателем или Правительством. Например, учитывая Постановление
Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ст.266
Таможенного кодекса Российской Федерации, ч.2 ст.85 и ст.222 Кодекса РСФСР об
административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Гаглоевой М. М. и
Пестрековой А. Б.*(8), Государственный
таможенный комитет своим приказом от 16 июля 2000 года N 516 определил порядок
передачи в суд дел о нарушении Таможенных правил, меры обеспечения судебной
процедуры применения взыскания в виде конфискации товаров и транспортных
средств за нарушение таможенных правил до введения в действие соответствующих
законодательных актов, регулирующих такую процедуру. Хотя ясно, что данная
проблема относится к компетенции законодателя и в крайнем случае в соответствии
с уже установленными конституционными прецедентами временное регулирование
впредь до принятия федерального закона осуществляется Президентом Российской
Федерации.
Иногда Государственной Думой игнорируются предложения об
учете постановлений Конституционного Суда при внесении изменений в федеральные
законы. В частности, Президентом РФ в заключении от 28 марта 2000 года N Пр-576
на проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном
образовании", принятом Госдумой в первом чтении 16 февраля 2000 года,
указывалось на необходимость внесения изменений и дополнений, связанных с
принятием Конституционным Судом Постановления от 27 декабря 1999 года по делу о
проверке конституционности п.3 ст.20 названного федерального закона. Однако это
предложение не было учтено Государственной Думой при принятии изменений и
дополнений в федеральный закон.
Не всегда законодатель учитывает правовые позиции
Конституционного Суда при разработке новых законов. Так, при принятии
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" не была реализована рекомендация Суда о разработке
механизма преодоления ситуации, когда высшее должностное лицо субъекта в
установленные сроки не подписывает и не отклоняет принятые региональные законы.
В этом же федеральном законе вопрос о недоверии руководителям органов
исполнительной власти субъекта РФ решается не так, как ранее был решен в
Постановлении Конституционного Суда от 18 января 1996 года по делу о проверке
конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края*(9).
Приведены лишь некоторые недостатки исполнения решений
Конституционного Суда Российской Федерации. Но и они дают достаточные основания
для реформирования механизма исполнения решений: от объявления решения до его
полной реализации. Естественно, что свое слово здесь должен сказать
законодатель. Но в порядке обсуждения все же надо обозначить те вопросы, которые,
на наш взгляд, требуют законодательной регламентации.
Проблема законодательного регулирования исполнения решений
Конституционного Суда РФ возникла практически с первых дней его
функционирования. Особенно отчетливо это проявилось после Постановления Суда от
13 марта 1992 года по делу о проверке конституционности Декларации о
государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 года*(10). В начале апреля 1992 года на
сессии Верховного Совета Российской Федерации было предложено принять закон об
обязательном исполнении решений Конституционного Суда*(11). Комитетом по законодательству тогда был внесен проект
закона Российской Федерации "Об обеспечении исполнения решений
Конституционного Суда Российской Федерации", который был обсужден в первом
чтении. Этот документ уже стал исторической реликвией, а идея же принятия
специального закона об ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение
решения Конституционного Суда Российской Федерации либо воспрепятствование ему
была отражена лишь в Федеральном конституционном законе "О Конституционном
Суде Российской Федерации" (ст.81). В определенной мере исполнению актов
Конституционного Суда способствуют изменения и дополнения в федеральные законы
об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
местного самоуправления*(12).
Однако в целом задача законодательной регламентации механизма
исполнения решений Конституционного Суда требует разрешения. И оптимальным
вариантом, на наш взгляд, было бы внесение дополнительной главы
"Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации" в ФКЗ
"О Конституционном Суде Российской Федерации".
Аналогичные главы могут быть внесены и в законы о
конституционных (уставных) судах.
Нетрудно заметить, что решения Конституционного Суда
оказывают влияние на законодательную деятельность Федерального Собрания, на его
законодательные инициативы и содержание принимаемых законов.
Постановления Конституционного Суда предопределяют
необходимость упорядочения регулирования тех или иных общественных отношений
либо корректировки законодательных актов и дополнений в них. Основой для этого
нередко являются рекомендательные предложения резолютивных частей постановлений
Конституционного Суда, базирующиеся на соответствующих статьях Конституции.
Такие рекомендации содержатся в 23 решениях Конституционного Суда 1995-2000
годов. Они стали поводом для законодательных инициатив депутатов
Государственной Думы, а также для внесения изменений в законопроекты, уже
обсуждаемые в Федеральном Собрании. С учетом рекомендаций Конституционного
Суда, в частности, приняты федеральные законы: "О порядке разрешения
коллективных трудовых споров" *(13);
"О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О
реабилитации жертв политических репрессий" *(14), "Об обороне", "О внесении изменений и
дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан,
подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на
производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в
реку Теча" *(15), "О
порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской
Федерации" *(16), "О
внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О культурных
ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и
находящихся на территории Российской Федерации" *(17).
По своей юридической природе предложение Конституционного
Суда Федеральному Собранию по совершенствованию действующего законодательства,
высказанное в достаточно категорической форме, является по существу законодательным
предположением, реальность которого обеспечивается непосредственным применением
Конституции. Однако степень реализации предложений Конституционного Суда во
многом зависит от воли субъектов законодательной инициативы трансформировать их
в соответствующие законопроекты, а от палат Федерального Собрания - принять и
одобрить эти проекты.
К настоящему времени остаются нереализованными предложения
десяти постановлений Конституционного Суда. В их числе:
упорядочить законодательство об использовании Вооруженных
Сил, а также о регулировании других возникающих в условиях экстраординарных
ситуаций и конфликтов вопросов*(18);
ускорить разработку и принятие федерального закона об
отношениях области (края) с автономными округами, входящими в состав края или
области*(19);
утвердить нормативы финансирования судов, обеспечивающие
требования Конституции и Федерального конституционного закона "О судебной
системе Российской Федерации"*(20);
внести в законодательство изменения, обеспечивающие на всей
территории Российской Федерации каждому обвиняемому в преступлении, за
совершение которого федеральным законом в качестве исключительной меры
наказания установлена смертная казнь, возможность реализации права на
рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей*(21);
предусмотреть размер и порядок выплаты разумной и
соразмерной компенсации должникам, находящимся в процедуре конкурсного
производства, и механизм реализации решений федеральных органов государственной
власти, приводящих к увеличению расходов бюджетов разных уровней*(22).
Сложившаяся ситуация с реализацией рекомендаций
Конституционного Суда Российской Федерации о совершенствовании законодательства
требует внесения соответствующих дополнений в Регламент Государственной Думы.
Суть последних могла бы заключаться в возложении на соответствующий комитет
обязанности подготавливать изменения и дополнения, вытекающие из постановлений
и определений Конституционного Суда Российской Федерации.
Кстати, такая практика установлена в некоторых государствах,
в том числе - в постсоветских. В частности, одним из направлений деятельности
Комитета по вопросам права и правопорядка Сейма Литовской Республики является
"разработка на основании постановлений Конституционного Суда о
несоответствии законов и других принятых Сеймом правовых актов Конституции
проектов поправок к этим законам и другим принятым Сеймом правовым актам или
внесение предложений другим комитетам о разработке других проектов"*(23).
В соответствии с ч.4 ст.79 ФКЗ "О Конституционном Суде
Российской Федерации" в случае, если признание нормативного акта
неконституционным создало пробел в правовом регулировании, непосредственно
применяется Конституция Российской Федерации. Но весьма высокий уровень
абстрактности конституционных норм на практике затрудняет реализацию этого
требования. И фактически непосредственно действует постановление
Конституционного Суда вместо нормативного акта, его положения мотивировочной и
резолютивной частей.
Это вызывает несколько проблем:
- ясности изложения текстов постановлений Конституционного
Суда;
- оперативной корректировки действующего законодательства;
- необходимости ссылок в хронологических и систематизированных
кодификациях, а также в будущем Своде законов РФ и иных публикациях законов на
то, что акты или их отдельные положения признаны неконституционными и не
подлежат применению (с указанием на соответствующие постановления и определения
Конституционного Суда).
Следует отметить, что отдельные компьютерные программы
самостоятельно решают названную проблему, хотя очевидно, что она предполагает
внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от 14 июня 1994 года
"О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных
законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"*(24).
Естественно, что решение этого вопроса касается и указов
Президента, постановлений Правительства, а в некоторых случаях и актов
правоприменительной практики, а особенно - законодательства субъектов
Российской Федерации*(25).
Сложилась весьма обширная практика вынесения Конституционным
Судом так называемых отказных или иных определений с позитивным содержанием.
Это когда на основе п.3 ч.2 ст.43, ч.2 ст.79 и ч.3 ст.87 ФКЗ
"О Конституционном Суде Российской Федерации" последний в
распорядительном пленарном заседании выносит определение о том, что акт
подлежит отмене в установленном порядке и не может применяться
правоприменительными органами, поскольку, по существу, является таким же, как
положение, которое ранее Конституционным Судом Российской Федерации признано не
соответствующим Конституции и сохраняет свою силу. Только в 2000 году, по
неполным данным, таких определений вынесено более 30*(26).
Подобная практика объяснима с прагматической точки зрения, а
также в материально-правовом плане, как применение прецедентов, выработанных
ранее Конституционным Судом. Но с точки зрения конституционного
судопроизводства, процессуальной она требует теоретического осмысления, а
также, возможно, внесения соответствующих поправок в ФКЗ "О
Конституционном Суде Российской Федерации".
"Пропускные" возможности Конституционного Суда РФ
по рассмотрению дел с вынесением итогового решения (постановления, заключения)
весьма ограничены (не более 20-24 дел в год). Поэтому необходимо в целях
реализации уже выработанных им правовых позиций, что относится к сфере
исполнения решений, предоставить право конституционным (уставным) судам
субъектов Российской Федерации, судам общей и арбитражной юрисдикции и в
перспективе - административным судам, рассматривать дела о признании
недействующими законов субъектов Федерации путем "распространения" на
них правовых позиций Конституционного Суда. Естественно, что эта проблема
должна быть разрешена на основе известных постановлений Конституционного Суда
путем внесения изменений в ФКЗ "О судебной системе Российской
Федерации", а также принятия соответствующих конституционных законов о
судах общей юрисдикции и административных судах.
Требует законодательного разрешения и проблема
распространения на аналогичные случаи постановлений Конституционного Суда,
принятых по жалобам граждан и запросам судов, которые сейчас являются основанием
для пересмотра конкретных дел в установленном порядке (ч.2 ст.100 ФКЗ "О
Конституционном Суде Российской Федерации"). В связи с чем необходимо
внесение соответствующих изменений в УПК и ГПК. Следует заметить, что в ряде
постсоветских государств такие изменения уже сделаны. В частности, согласно
ст.2 и 237 ГПК Республики Казахстан нормативные постановления Конституционного
Совета являются составной частью гражданского процессуального права, а также
основанием для пересмотра судебных актов, вступивших в законную силу*(27). Соответствующая норма имеется и
в новом ГПК Кыргызской Республики (ст.361)*(28).
Надлежащее исполнение актов Конституционного Суда Российской
Федерации невозможно обеспечить без их незамедлительного опубликования. В
соответствии со ст.78 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской
Федерации" постановления и заключения Суда подлежат опубликованию не
только в официальных изданиях органов государственной власти Российской
Федерации, но и в таких же изданиях субъектов Федерации, которых касается
принятое решение. Как правило, проблем с этим в большинстве субъектов
Российской Федерации не возникает. Но, к сожалению, имеются отдельные
исключения. Многим известна эпопея с длительным неопубликованием в Республике
Башкортостан Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня
2000 года о несоответствии Конституции Российской Федерации отдельных положений
конституций шести республик, в том числе и Республики Башкортостан. После жалоб
граждан в различные инстанции Определение было опубликовано, но не в
официальной (с большим тиражом) газете "Советская Башкирия - Известия
Башкортостана", а в "Ведомостях Государственного Собрания, Президента
и Кабинета Министров Республики Башкортостан", тираж которых более чем в
десять раз меньше, чем газеты*(29).
Приведенный случай высветил несколько проблем. Во-первых,
необходимость дополнения ст.78 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской
Федерации" указанием о незамедлительном опубликовании и так называемых
определений с позитивным содержанием, а не только постановлений и заключений.
Во-вторых, обязательное направление актов Конституционного Суда не только
главам субъектов Российской Федерации, но и в официальные издания (газеты, ведомости,
вестники и т.п.). В-третьих, конкретизацию термина "незамедлительное
опубликование" и увязку его с порядком опубликования нормативных актов в
соответствующих официальных изданиях. И, наконец, установление ответственности
должностных лиц этих изданий за игнорирование нормы Федерального
конституционного закона.
Остается незаметной и роль Правительства Российской
Федерации в обеспечении эффективного исполнения решений Конституционного Суда
федеральными органами исполнительной власти, хотя в соответствии с ФКЗ "О
Правительстве Российской Федерации" на него возложена такая обязанность
(ст.42)*(30). Очевидно, что она
касается решений всех судебных органов, в том числе и Конституционного Суда
Российской Федерации. К сожалению, этот аспект не нашел должной конкретизации и
в разделе VIII "Порядок взаимоотношений Правительства с органами судебной
власти" Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденном
Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 года N 604 (в
ред. от 5 октября 2000 года N 760) (ст.121 и 122)*(31).
Крайне редки инициативы Правительства, направленные на
исполнение решений Конституционного Суда. Например, в переданном 31 декабря
1999 года Правительством в Госдуму Перечне законопроектов N 5994П-ПЗ, внесенных
в 1995-1999 годах и предлагаемых к рассмотрению Госдумой в период весенней
сессии 2000 года, в том числе подлежащих рассмотрению в приоритетном порядке,
были названы два закона: "О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся
воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в части
выполнения Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1
декабря 1997 года N 18-П) и "О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное
жительство за пределы Российской Федерации" (об уточнении времени действия
и круга лиц, к которым относятся положения закона в связи с Постановлением Конституционного
Суда от 15 января 1998 года N 2-П).
Последнее постановление долго не реализовывалось, что
порождало жалобы из-за рубежа. И лишь совсем недавно Президентом был подписан
соответствующий федеральный закон.
В связи с этим заслуживает внимания предложение рабочей
группы по совершенствованию ФКЗ "О Конституционном Суде Российской
Федерации", согласно которому при признании не соответствующим Конституции
Российской Федерации федерального закона Правительство Российской Федерации в
трехмесячный срок вносит в Государственную Думу законопроект о соответствующих
изменениях в действующее законодательство, а Государственная Дума рассматривает
его в месячный срок во внеочередном порядке. В случае отклонения
Государственной Думой названного законопроекта Правительство в месячный срок
вносит его повторно, доработав с учетом мотивов отклонения. При признании не
соответствующими Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента
Российской Федерации и Правительства изменения в них вносятся соответственно
главой государства и Правительством в двухмесячный срок. Заслуживает внимания и
мнение о вовлечении в механизм исполнения решений Конституционного Суда
Министерства юстиции Российской Федерации, которое могло бы вести мониторинг
исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, иметь право
обращения в суды общей и арбитражной юрисдикции о признании недействующими
законов и иных нормативных актов, противоречащих позициям Конституционного Суда
Российской Федерации.
Возможно, что и территориальные органы юстиции осуществляли
бы контроль за приведением нормативных актов субъектов Российской Федерации в
соответствие с Конституцией РФ. По их представлению мог бы решаться и вопрос о
применении ответственности органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации".
Естественно, требуется определить и механизм обеспечения
исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации органами
государственной власти субъектов Российской Федерации. В качестве его основы
упомянутая межведомственная рабочая группа предлагает принять следующие
правила:
1. При признании не соответствующей Конституции Российской
Федерации нормы конституции (устава) или закона субъекта Российской Федерации
его высшее должностное лицо в двухмесячный срок вносит в законодательный орган
субъекта Российской Федерации законопроект о соответствующих изменениях.
Законодательный орган обязан рассмотреть его в месячный срок в первоочередном
порядке. В случае отклонения законодательным органом законопроекта высшее
должностное лицо субъекта Российской Федерации в месячный срок повторно вносит
законопроект, доработанный с учетом мотивов отклонения. Если в течение шести
месяцев решение Конституционного Суда не исполнено, применяется механизм
ответственности, предусмотренный Федеральным законом "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации".
2. При признании не соответствующими Конституции Российской
Федерации нормативных актов высшего органа исполнительной власти субъекта
Российской Федерации изменения в акты вносятся этим органом в месячный срок.
3. Установить, что в случае признания неконституционным
нормативного правового акта субъекта Российской Федерации подлежат отмене
аналогичные положения в актах других субъектов Российской Федерации. Если в
установленный законом срок органы власти этих субъектов не привели такие акты в
соответствие с Конституцией Российской Федерации, то территориальные органы
юстиции направляют заявление в суд общей юрисдикции о признании нормативного
акта недействующим. Конституционное судопроизводство, его решения являются
одной из форм, способствующих осуществлению уголовного, гражданского и
административного судопроизводства. Без конституционно-правового истолкования и
раскрытия смысла многих норм уголовного и гражданского процесса практически не
происходило бы их модернизации в соответствии с Конституцией Российской
Федерации. Поэтому вполне объяснимо, что запросы судов по количественному
показателю находятся на третьем месте (после жалоб граждан и запросов субъектов
Российской Федерации) в ряду поводов к рассмотрению дел в Конституционном Суде
Российской Федерации (38 за 1995-2000 годы).
Однако на стыке конституционного и общего судопроизводства
существует немало проблем, особенно в области нормоконтроля. При отсутствии
четкого разграничения компетенции общих и конституционных (уставных) судов
возникали случаи конкуренции решений этих судов в отношении актов субъектов
Российской Федерации или местного самоуправления. Суды общей юрисдикции,
вторгаясь в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, проверяют
конституционность конституций и уставов субъектов Российской Федерации и по тем
вопросам, по которым не высказывалась ранее правовая позиция Конституционного
Суда РФ.
Не способствует единому конституционно-правовому пониманию
российского законодательства и то, что постановления пленумов Верховного Суда
Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по
вопросам судебной практики, являющиеся по существу разъяснениями, а в какой-то
мере формой толкования федеральных законов, не подлежат судебному
конституционному контролю. На практике гражданам, обжалующим такие
постановления, судьи отказывают в принятии заявления со ссылкой на ст.116 ГПК
РСФСР*(32).
Таким образом граждане лишаются предусмотренного ч.2 ст.46
Конституции Российской Федерации права обжалования решения органа
государственной власти. Хотя до сих пор имеются отдельные факты, когда судьи
основываются на разъяснениях постановлений пленумов, сформулировавшихся до
вступления в силу Конституции Российской Федерации и противоречащих правовым
позициям, выработанным Конституционным Судом. Это констатируется в отказных
определениях Конституционного Суда. Одним из них является Определение от 13
января 2000 года по жалобе гражданина Насибова Н. А. о нарушении его
конституционных прав главой 30 УПК РСФСР, где фактически оспаривалась практика
применения этой главы на основе Постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации от 27 апреля 1993 года "О практике судебной проверки
законности и обоснованности ареста или продления срока содержания под
стражей"*(33).
Комментируемая проблема свойственна не только России, но и
другим постсоветским странам. И в некоторых из них (Азербайджан, Беларусь,
Кыргызстан, Таджикистан) установлен судебный конституционный контроль за
руководящими разъяснениями (постановлениями) верховных судов и высших
экономических (хозяйственных) судов*(34).
Представляется, что в перспективе можно было обсудить вопрос
о дополнении ст.3 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"
новым полномочием, обеспечивающим конституционный контроль постановлений
пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Оно бы обеспечило
единство конституционно-правового понимания всеми судами правовых позиций
Конституционного Суда Российской Федерации.
***
Подводя итоги изложенному, можно констатировать, что для
решения непростой задачи гармонизации и укрепления единого правового
пространства Российской Федерации необходимо усовершенствовать, а в чем-то
изменить существующий механизм исполнения решений Конституционного Суда
Российской Федерации, основанный на их непосредственном действии и авторитете
судебного органа.
Прежде всего для осуществления этого процесса должна быть создана
прочная юридическая основа в виде изменений и дополнений к существующим
федеральным конституционным законам и федеральным законам, а при необходимости
приняты и новые законы.
Во-вторых, механизм исполнения решений Конституционного Суда
Российской Федерации и региональных конституционных (уставных) судов должен
основываться на одних и тех же принципах.
В-третьих, реальное доведение решений Конституционного Суда
Российской Федерации до "логического" конца невозможно без
комплексного организационного взаимодействия и участия в этом Президента
Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации, судов, прокуратуры и органов юстиции. В-четвертых,
механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и
региональных конституционных (уставных) судов невозможен без широкого
информирования об этих решениях правоприменителей, в том числе граждан и
должностных лиц, средств массовой информации.
И, наконец, должна быть установлена декларируемая ФКЗ
"О Конституционном Суде Российской Федерации" ответственность за
неисполнение, ненадлежащее исполнение и воспрепятствование исполнению решений
Конституционного Суда Российской Федерации.
М.А. Митюков,
полномочный
представитель Президента Российской Федерации
в Конституционном Суде
РФ, заслуженный юрист РФ, профессор
"Журнал российского права", N 7, июль 2001 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Статья 2-я. Первую см. в N 6 (2001 г.).
*(2) См.: Конституционный Суд Российской Федерации:
Постановления. Определения. 1992-1996 / Сост. и отв. ред. Т. Г. Морщакова. М.:
Новый юрист, 1997. С. 365.
*(3) См.: СЗ РФ. 1997. N 1. Ст.11.
*(4) См.: СЗ РФ. 1997. N 3. Ст.394.
*(5) Такой закон недавно принят и опубликован (см.: Федеральный
закон от 6 марта 2001 года "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на
постоянное жительство за пределы Российской Федерации" // Российская
газета. 2001. 12 марта).
*(6) См.: Конституционный Суд Российской Федерации:
Постановления. Определения. 1997-1998. М.: Юрист, 2000. С.17.
*(7) См.: СЗ РФ. 1999. N 10. Ст.1254.
*(8) См.: СЗ РФ. 1988. N 12. Ст.1458.
*(9) См.: СЗ РФ. 1996. N 4. Ст.409; 1999. N 42. Ст.505;
2000. N 31. Ст.3205.
*(10) См.: пункт 5 Постановления Верховного Совета
Российской Федерации от 19 марта 1992 года "О представлении
Конституционного Суда РСФСР в связи с Постановлением Верховного Совета
Республики Татарстан "О разъяснении формулировки вопроса референдума
Республики Татарстан, назначенного на 21 марта 1992 года" // Сборник
постановлений Верховного Совета Российской Федерации и других документов.
Вып.IХ. М., 1992. С. 6-7.
*(11) См.: Митюков М. А. О проекте закона Российской
Федерации "Об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда
Российской Федерации" // Четвертая сессия Верховного Совета Российской
Федерации. Бюлл. N 50 совместного заседания Совета Республики и Совета
Национальностей 1 апреля 1992 года. М., 1992. С.35-40; Сборник постановлений
Верховного Совета Российской Федерации. Вып.ХII. М., 1992. С. 15.
*(12) См.: СЗ РФ. 2000. N 31. Ст.3205; N 32. Ст.3330.
*(13) См.: СЗ РФ. 1995. N 21. Ст.1976; N 48. Ст.4557.
*(14) См.: СЗ РФ. 1995. N 22. Ст.2168; N 45. Ст.4242.
*(15) См.: СЗ РФ. 1996. N 23. Ст.2750.
*(16) См.: СЗ РФ. 1998. N 10. Ст.1446.
*(17) См.: СЗ РФ. 2000. N 22. Ст.2259.
*(18) См.: СЗ РФ. 1996. N 33. Ст.3424.
*(19) См.: Российская газета. 1996. 24 июня.
*(20) См.: СЗ РФ. 1998. N 30. Ст.3801.
*(21) См.: СЗ РФ. 1999. N 6. Ст.867.
*(22) См.: СЗ РФ. 2000. N 21. Ст.2558.
*(23) Ст.67 Статута Сейма Литовской Республики от 22 декабря
1998 года (Ведомости Литовской Республики. 1999. N 25. Ст.244).
*(24) См.: СЗ РФ. 1994. N 8. Ст.801.
*(25) В этом плане определенный интерес представляет
практика Республики Молдова, где при повторном публиковании законов, регламента
парламента и других нормативных актов указывается по тексту, какие статьи
признаны неконституционными Конституционным Судом и вследствие этого
утратившими силу (см.: Монитор Республики Молдова. 2000. N 57-58. Ст. 373).
*(26) См.: СЗ РФ. 2000. N 10. Ст.1665; N 11. Ст.1310; N 12.
Ст. 1311-1312; и N 13 и др.
*(27) См.: Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1999.
N 18. Ст. 647.
*(28) Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 2000.
N 3. Ст. 158.
*(29) См.: На нет и публикации нет. Кто прячет от жителей
Башкортостана решения Конституционного Суда России? // Российская газета. 2000.
2 сент.; Попов А. На нет по-прежнему и публикации нет // Российская газета.
2000. 9 сент. и 16 сент.; Попов А. Теперь решение суда не утаишь // Российская
газета. 2000. 30 сент.
*(30) См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст.5712.
*(31) См.: СЗ РФ. 2000. N 41. Ст.4091.
*(32) См., напр.: Определение Кассационной коллегии
Верховного Суда Российской Федерации от 25 мая 2000 года N КАСОО-202 по жалобе
Миронова Ю. Н. о признании недействительным пп."б" и "в"
п.26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 22 декабря
1992 года "О некоторых вопросах применения судьями Российской Федерации
законодательств при разрешении трудовых споров".
*(33) См.: СЗ РФ. 2000. N 12. Ст.1312.
*(34) См.: Конституционное правосудие в странах СНГ и
Балтии: Сб. нормативных актов / Отв. ред. М. А. Митюков. М.: Зерцало, 1998.
С.145, 228, 407, 595.
