Доклады студентов и аспирантов МГЮА на научно-практической конференции "Избирательное право Российской Федерации: современное состояние и тенденции дальнейшего развития” (часть вторая)
Журнал Российское Право в Интернет 2004 г. № 3
Шевченко С.И., студентка 4 группы III курса Института прокуратуры МГЮА
Международные избирательные стандарты и ответственность за их нарушение
Отношения между государствами не регулируются какими-либо законодательными органами, поэтому в отличие от национального права международно-правовые нормы создаются самими субъектами международного права через соответствующие соглашения и только они сами придают тем или иным правилам своего поведения качество юридической обязательности14.
Взаимное согласие и соглашение по вопросу о существе устанавливаемой нормы и ее юридически обязательном характере достигается путем согласования позиций соответствующих субъектов на основе взаимных уступок и компромисса. Поэтому нормы международного права принято рассматривать как выражающие согласованную, а, значит, и общую волю установивших их субъектов международного права.
Источниками международного права являются те формы, в которых выражены правила поведения субъектов международных отношений и которые сообщают этим правилам качество нормы международного права. Согласно ст. 38 Статута Международного Суда ООН к ним относятся: международные конвенции, как общие, так и специальные, устанавливающие правила, определенно признанные спорящими государствами; международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы; общие принципы права, признанные цивилизованными нациями; судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм.
Эти же нормы являются и источниками международных избирательных стандартов. Если же говорить о каких-либо конкретных нормативно-правовых актах, то прежде всего это Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., в ст. 21 которой записано: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».
Гражданские и политические права, изложенные во Всеобщей декларации, были уточнены и конкретизированы в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом в 1966 г. и вступившем в силу в 1976 г. Участниками этого Международного пакта являются 127 государств, что делает его международным инструментом с самым большим количеством участников, гарантирующим право на свободные выборы. В ст. 25 этого документа провозглашается право каждого гражданина «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей».
Международный пакт о гражданских и политических правах принимался в форме многостороннего международного договора и в отличие от Всеобщей декларации прав человека сразу определялся как документ, носящий обязательный характер для государств-участников. Статьей 28 предусматривалось создание Комитета по правам человека, ответственного за наблюдение и за принятие мер по претворению в жизнь прав, признаваемых в Международном пакте.
К числу основных источников универсальных международных избирательных стандартов относятся также Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 г., Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г., Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 25 декабря 1965 г. В этих международно-правовых документах, разработанных в рамках ООН, сфокусировано внимание на недопустимость дискриминации в отношении прав женщин при участии в выборах и любой расовой дискриминации. Более того, государства взяли обязательство принимать специальные меры, направленные на ускорение установления фактического равенства людей. Таким образом, эти документы устанавливают стандарты равного избирательного права.
Региональные международные избирательные стандарты устанавливаются Первым протоколом к Европейской конвенции по правам человека от 20 марта 1952 г. и Американской конвенцией по правам человека от 22 ноября 1969 г. Так, в соответствии со ст. 23 этой Конвенции все кандидаты имеют право вести свою избирательную кампанию в равных основных условиях и определено, что выборы должны проводиться в рамках «необходимых гарантий с тем, чтобы результаты выражали волеизъявление народа». Африканская хартия по правам человека и народов от 26 июня 1981 г. также приводит избирательные стандарты, но в несколько более ограниченном виде. Например, в Африканской хартии не упоминаются такие принципы избирательного права, как всеобщее и равное право голоса, тайное голосование или даже гарантирование свободного волеизъявления избирателей; нет там и такого обязательства, как периодическое проведение выборов.
Анализ вышеназванных источников международного права позволяет сделать вывод, что международные избирательные стандарты – это обязательства государств не только предоставлять лицам, находящимся под их юрисдикцией, какие-либо определенные права и свободы на участие в свободных справедливых подлинных и периодических выборах, но и не посягать на такие права и свободы, а также принимать соответствующие меры по их реализации15. Также это общепризнанные принципы международного права, устанавливающие правила подготовки и проведения выборов, единые для различных государств.
Необходимо учитывать, что нормы вышеперечисленных конвенций, хартий и деклараций носят только рекомендательный характер, они служат ориентиром для государств при законодательном регулировании отношений в сфере избирательного права. Тем не менее, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В Российской Федерации признаны и законодательно закреплены международные стандарты свободных, добровольных, альтернативных, периодических, обязательных выборов на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Не нашел отражение в нормативно-правовых актах только принцип справедливости выборов. Однако в целом нормативная база избирательного права Российской Федерации соответствует международно-правовым избирательным стандартам.
Но что же происходит при несоблюдении этих стандартов? Какие меры применяются к нарушителям?
Прежде всего следует сказать о том, что с юридической точки зрения субъектами нарушения международно-правовых избирательных стандартов могут быть только государства, принявшие на себя обязательства по их соблюдению путем подписания и ратификации соответствующих международно-правовых документов. Главы государств, государственные органы, граждане этих государств должны нести ответственность в пределах, установленных национальным правом. Тем не менее, реальные правоограничения ложатся на плечи именно граждан, избранных ими органов, сформированных с нарушением международно-правовых избирательных стандартов.
Но самым феноменальным является тот факт, что виды и основания ответственности за такие нарушения не зафиксированы в международно-правовых актах; следовательно, возможность ее наступления не имеет юридической базы. На практике такая ответственность носит политический характер и выражается в непризнании избранного с нарушением международных избирательных стандартов органа или должностного лица со стороны иностранных государств, в игнорировании их политической роли на международной арене. Например, главе государства могут отказать в получении визы для посещения другой страны. То есть может иметь место скрытое политическое давление, вплоть до холодной войны. По-моему, это недопустимо. Интересно также, что такие же меры вполне могут применяться и к государствам, которые не брали на себя соответствующие международные обязательства.
С другой стороны, даже если в международном праве будут предусмотрены санкции за нарушение международно-правовых избирательных стандартов, то как, в каком порядке и кем они будут налагаться? Не будет ли тогда ответственность еще более глубоким вмешательством во внутренние дела государства, нарушением его суверенитета?
В соответствии с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и Протоколами к ней (ратификация Российской Федерацией была осуществлена в 1998 г.), был учрежден Европейский Суд по правам человека. В его компетенцию входит принятие жалоб от любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения одним из государств-участников Конвенции их прав, признанных в Конвенции или в Протоколах к ней. Это возможно лишь только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, как это предусмотрено общепризнанными нормами международного права, и в течение шести месяцев с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу.
Конвенция устанавливает для соответствующих государств обязательность исполнения решений Европейского Суда по правам человека по делам, сторонами в которых выступали эти государства. Таким образом, существует реальная возможность судебной защиты международных избирательных стандартов в случае рассмотрения нарушений прав граждан, предусмотренных указанной Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и Протоколами к ней.
Государствам – членам международного сообщества было бы целесообразно заключить соглашение (конвенцию), предусматривающее понятие, виды нарушений международных избирательных стандартов и юридическую ответственность как государств, так и физических лиц.
К нарушениям международных избирательных стандартов следует отнести международно-правовое деяние, которое возникает в результате несоблюдения государством взятых на себя обязательств по обеспечению указанных стандартов на его территории.
При этом следует иметь в виду, что такие правонарушения являются конвенционными, т.е. обязанность государств предусмотреть ответственность за них в региональном законодательстве вытекает из соответствующих международно-правовых соглашений.
В предполагаемом международном акте отдельно следовало бы предусмотреть виды и ответственность за преступления международного характера в этой сфере.
Кроме того, дополнительным гарантом обеспечения международных избирательных стандартов стало бы создание на межгосударственном уровне контрольно-надзорного органа, в который бы входило равное число уполномоченных представителей от каждой страны, принявшей обязательства по соблюдению международно-правовых избирательных стандартов. В компетенцию этого органа следовало бы включить: 1) наблюдение за соответствием внутригосударственных нормативно-правовых актов в сфере избирательных правоотношений международным; 2) надзор за выполнением избирательных действий на основании принципа законности; 3) направление главам и правительствам государств предупреждений о недопустимости либо об устранении нарушений международно-правовых избирательных стандартов; 4) совершенствование нормативной базы и разработка методических рекомендаций по соблюдению международных избирательных стандартов; 5) организацию и развитие международного сотрудничества в этой сфере.
Но даже если такой орган и будет когда-нибудь создан, представляется недопустимым наделение его карательными функциями, поскольку и тогда это стало бы нарушением государственного суверенитета, своеобразной международно-правовой интервенцией.
1 См.: Выступление Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации А.А. Вешнякова на XVIII пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств // О выборах. 2001. № 4. С. 3.
2 См., напр.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд. перераб. и доп. М., 2002. С. 362; Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: Учебное пособие/ Под ред. Ю.А. Веденеева. М., 2001. С. 14 и др.
3 Понятие «цена голоса» было использовано судьей Конституционного Суда Российской Федерации Н.Т. Ведерниковым при изложении особого мнения по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 1.
4 Отметим, что рабочая группа по данному законопроекту склонялась к варианту равенства числа голосов избирателя числу мандатов. Однако в ходе обсуждения законопроекта от этого варианта отказались в пользу действующей редакции (см.: Стенограмма заседания Комитета по государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 марта 2002 г. / Архив ЦИК России).
5 См.: Минашкин А.В. Проблемы административной ответственности юридических лиц // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 17.
6 Ренов Э.Н. К принятию нового кодекса об административных правонарушениях // Вестник ВАС РФ. 2002. № 7. С. 86.
7 См.: Аппакова Т.А. Проблемы административной ответственности юридических лиц // Вестник ВАС РФ. 2003. № 1. С. 129.
8 Полный текст по адресу http://www.russianlaw.net/law/acts/z10.htm.
9 См.: Якушев М.В. Как отрегулировать Интернет? // Законодательство. 2000. № 9. С. 47.
10 См.: Демьянова К. Интернет – средство массовой информации? // Законодательство. 2000. № 9. С. 44.
11 См.: Там же. С. 45.
12 См.: Якушев М. В. Указ. соч. С. 48.
13 См.: Наумов Б.В. Право и Интернет. М., 1999.
14 См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.В. Иванченко. М., 1999.
15 См.: Там же.
Материал подготовлен Г.Д. Садовниковой
