Избирательный процесс в России :
Хрусталев, Е. Н.
Избирательный процесс в России :Понятие и стадии
/Е. Н. Хрусталев.
//Правоведение. -1998. - № 2. - С. 32 - 35
Библиогр. и прим. в подстрочных ссылках.
В статье рассматривается избирательный процесс как
сложное социальное явление, имеющее ряд последовательных
и взаимосвязанных стадий. Структура стадий дается с точки
зрения различных исследователей
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ - ДЕПУТАТЫ -
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА - ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ
- ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ОКРУГА - ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ
Материал(ы):
Избирательный процесс в России: понятие и стадии [Журнал "Правоведение"/1998/№ 2]
Хрусталев Е.Н.
Выборы как социальное явление, начиная с 1989 г., прочно вошли в наш обиход, стали привычным атрибутом жизни россиян. Принятие новой Конституции РФ повлекло за собой принципиальное обновление правовой базы выборов, а избирательный процесс с этого времени стал последовательно претерпевать все новые и новые качественные перемены.
В свете новой российской Конституции реформирование всей системы органов государственной власти и местного самоуправления вызвало объективную необходимость регулярности проведения выборов на федеральном, региональном и местном уровнях. В данных условиях возникла потребность глубокого научного осмысливания огромного опыта, который был получен за столь короткий, но насыщенный избирательной практикой отрезок времени. Выборная проблематика все более и более привлекает внимание ученых и практиков. В юридической литературе появилось немало работ как в виде отдельных статей, так и в виде монографических исследований, посвященных различным аспектам организации и проведения выборов.1 Обилие работ по данной тематике вовсе не исключает, что некоторые вопросы этой многогранной и многоаспектной проблемы еще пока остаются вне поля зрения юристов, другие же требуют более углубленного, а подчас комплексного рассмотрения. Сюда, в частности, можно отнести такой самостоятельный институт российского избирательного права, каковым является избирательный процесс: до сих пор в специальной литературе отсутствует четкое его определение, охватывающее все стороны этого общественного явления, из каких стадий он складывается, назначение каждой из них и т. д.
Если обратиться к истории российского избирательного права и процесса, то бесспорным и очевидным является факт, что многие десятилетия выборы в России проводились на правовой базе, состоящей из декларативных норм и положений. Видимо, при тоталитарном режиме такое положение вполне устраивало всех участников избирательного процесса. в новых исторических условиях переход к реальным демократическим и, что самое главное, контролируемым на всех стадиях избирательного процесса выборам потребовал, во-первых, существенных изменений в самом избирательном законодательстве; во-вторых, бережного подхода и точности применяемых на практике юридических конструкций. Собственно говоря, эта мысль не нова. Ю.А. Веденеев, в частности, по данному поводу отмечает, что «вопросы юридической техники в избирательном праве и процессе, корректного использования применяемых юридических определений и конструкций, все это и многое другое, несущественное или несуществующее для прежней политической и избирательной практики, сегодня уже нуждается в систематическом концептуальном (политико-правовом, конституционно-правовом, административно-правовом, международно-правовом) социологическом и статистическом обосновании».2
Совершенно очевидно, что сказанное целиком и полностью относится к избирательному процессу, поскольку отсутствие в науке ясного определения данного института и его основных параметров (признаков) приводило ранее и приводит сейчас к необоснованному отождествлению избирательного процесса с выборами,3 избирательной кампанией4 и т. д.
Избирательный процесс представляет собой довольно-таки сложное социальное явление, одну из разновидностей человеческой деятельности. К числу признаков, характеризующих этот институт, можно отнести следующие.
1. Основу избирательного процесса составляет деятельность, осуществляемая уполномоченными на то участниками (субъектами). Она опирается на Конституцию и составляет важнейший элемент конституционного строя России.
Что касается круга субъектов, участвующих в избирательном процессе, то мнение специалистов в данном вопросе неоднозначно. К примеру, Ю.А. Веденеев к таковым относит: избирателей, организаторов выборов, кандидатов в депутаты, их доверенных лиц, наблюдателей, представителей политических партий и избирательных объединений.5
Представляется, что круг участников избирательного процесса более широк и включает в себя: граждан; избирателей; избирательные комиссии; членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса; представительные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц; избирательные объединения (блоки); суды; администрации и трудовые коллективы предприятий, учреждений и организаций; кандидатов; доверенных лиц; наблюдателей, включая международных; средства массовой информации.
2. Избирательный процесс состоит из ряда последовательных и взаимосвязанных стадий,6 причем каждая имеет строго отведенное ей назначение. Заметим, что среди специалистов в этой области отсутствует единое мнение в отношении количества стадий избирательного процесса и их наименования. К примеру, В.Н. Додонов к таковым относит: назначение выборов; регистрацию избирателей; организацию избирательных округов и участков; выдвижение кандидатов; проведение голосования и распределение кандидатских мандатов.7
В.В. Маклаков несколько иначе представляет структуру, название и последовательность стадий избирательного процесса, относя к ним: назначение выборов; установление избирательных округов; установление избирательных участков; создание избирательных органов; регистрацию избирателей; выдвижение кандидатов; агитационную кампанию; голосование; подсчет голосов и установление итогов голосования; возможный второй тур голосования и/или новые выборы; окончательное определение и опубликование результатов выборов.8
Нельзя не заметить, что вышеприведенные классификации стадий избирательного процесса, во-первых, не содержат четких критериев, отграничивающих одну стадию от другой; во-вторых, отличаются количеством стадий и их обозначением; в-третьих, не в полной мере отражают весь комплекс действий участников избирательного процесса, предусмотренный федеральным и региональным законодательством о выборах; в-четвертых, не отражают в достаточной степени современную политику и идеологию выборов и избирательного процесса.
С учетом названных обстоятельств избирательный процесс в России состоит из следующих стадий:
а) подготовительная стадия. Она начинается официальным опубликованием решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов и включает комплекс действий, связанных с созданием необходимых предпосылок и условий (финансовых, правовых, методических, организационных, технических и др.) для выдвижения кандидатов и голосования. Помимо этого на данной стадии также создаются предпосылки для свободного выражения воли российских граждан — происходит формирование избирательных участков и составление списков избирателей.
Важнейшим условием для начала выдвижения кандидатов является установление и опубликование в средствах массовой информации границ избирательных округов;
б) комплекс действий, связанных с формированием системы избирательных комиссий, — механизма выборов, который призван обеспечить реализацию и защиту избирательных прав граждан. Система комиссий, условия и порядок их формирования зависят от уровня выборов. Формирование комиссий федерального уровня выборов осуществляется в соответствии с требованиями федерального закона. При формировании избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти регионального уровня и в органы местного самоуправления учитываются как федеральные законы, так и законы субъектов Российской Федерации о выборах;
в) выдвижение кандидатов. Эта стадия связана с реализацией принадлежащего гражданину России пассивного избирательного права. Основным действием на данном этапе является сбор в установленные нормативно-правовыми актами сроки подписей в поддержку кандидата. На этой стадии, как, впрочем, и на других, важно обеспечить равные правовые условия для кандидатов, выдвигаемых как избирательными объединениями (блоками), так и избирателем (избирателями) непосредственно. Предвыборная агитация на данном этапе запрещена;
г) регистрация кандидатов. На данной стадии происходит формирование кандидатского корпуса. Регистрация осуществляется соответствующими избирательными комиссиями в зависимости от уровня выборов и в соответствии с требованиями действующего законодательства. Отказ в регистрации может быть обжалован в вышестоящую избирательную комиссию или суд. С момента регистрации статус кандидата подкрепляется гарантиями, обеспечивающими ему равные условия участия в выборах (оплачиваемый отпуск, бесплатный проезд, неприкосновенность и т. д.). Зарегистрированный кандидат получает такие права, как участие в предвыборной агитации, назначение членов в соответствующие уровню выборов избирательные комиссии с правом совещательного голоса, наличие доверенных лиц, наблюдателей и т. д.;
д) стадия предвыборной агитации. Ее назначение — воздействие на избирателей с целью побудить их принять участие в голосовании «за» или «против» тех или иных кандидатов (списка кандидатов);
е) формирование избирательных фондов. На данной стадии создаются необходимые условия для формирования избирательных фондов. В зависимости от уровня выборов они могут создаваться не только кандидатами, но и избирательными объединениями (блоками). При этом важно учитывать, что кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам запрещается использование иных денежных средств для оплаты работ по сбору подписей избирателей, ведения предвыборной агитации, других предвыборных мероприятий, кроме средств, поступающих в их избирательные фонды;
ж) голосование. Данная стадия включает комплекс действий, направленных на обеспечение гражданину России права свободного волеизъявления на выборах. Избирательное законодательство различает несколько видов голосования: в помещении избирательного участка в день голосования; голосование вне помещения избирательного участка; досрочное голосование; повторное голосование. В зависимости от вида голосования набор действий участников избирательного процесса может быть неодинаков;
з) определение итогов голосования и выборов. На этой стадии происходит подсчет голосов на избирательных участках и определение результатов выборов соответствующими избирательными комиссиями в зависимости от уровня выборов. При установлении результатов выборов соответствующая избирательная комиссия может по основаниям, предусмотренным законом, признать выборы несостоявшимися или недействительными.
В случае признания соответствующей избирательной комиссией выборов несостоявшимися или недействительными возможен второй тур голосования или повторные выборы.
Если повторное голосование есть продолжение еще незаконченного процесса выборов, то повторные выборы, по сути, являются новыми выборами: они проводятся по одним и тем же с общими выборами правилам. Законодательство для новых выборов может предусматривать, в частности, сокращенные сроки проведения отдельных избирательных действий;
и) легитимизация выборов. Эта стадия завершает избирательный процесс путем придания состоявшимся выборам легитимного характера. Она включает в себя такие действия, как опубликование в печати итогов голосования и результатов выборов; сложение избранным лицом обязанностей, не совместимых с его статусом; вручение соответствующей избирательной комиссией удостоверения об избрании и т. д.
3. Деятельность участников избирательного процесса опирается на нормативно-правовую базу — Конституцию РФ, федеральные законы, уставы и законы субъектов Российской Федерации. Кроме этого, в ходе избирательного процесса учитываются и локальные нормативно-правовые акты. К примеру, уставами муниципальных образований предусматривается название избираемых органов и должностных лиц местного самоуправления, срок их полномочий, количество депутатов представительного (выборного) органа местного самоуправления и т. д.
Однако не все отношения, возникающие в рамках избирательного процесса, урегулированы нормативно-правовыми актами. Какая-то их часть либо вообще не имеет нормативной базы (срока уведомления избирательной комиссии, регистрирующей кандидата, о начале сбора избирателями подписей в поддержку кандидата и т. д.), либо устанавливается иными социальными нормами (речь идет о некоторых взаимоотношениях кандидата с избирательными объединениями (блоками), выдвигающими кандидата в депутаты; тактике предвыборной агитации и т. д.).
4. Все стадии избирательного процесса взаимосвязаны и выстроены в определенной логической последовательности. Каждая стадия складывается из действий, осуществляемых субъектами, на то уполномоченными. В основе избирательного процесса лежат идеи российского избирательного права. К ним относятся: всеобщность, равенство, прямые выборы, тайна голосования, добровольность участия в выборах, равенство всех участников избирательного процесса, гласность на всех стадиях избирательного процесса, гарантированность нормальных условий проведения выборов и т. д.
Приведенные характерные особенности избирательного процесса позволяют определить его как урегулированную нормативно-правовыми актами и иными социальными нормами деятельность участков избирательного процесса, состоящую из взаимосвязанных и построенных в логической последовательности стадий, опирающуюся на демократические принципы российского избирательного права и направленную на придание выборам легитимного характера.
* Кандидат юридических наук, доцент ДВГУ.
1 См. об этом подробнее: Авакьян С.А. Выборы 1993—1994 гг. в Российской Федерации: правила и процедуры. М., 1993; Арановский К.В. Курс лекций по государственному праву зарубежных стран. Ч. II. Екатеринбург, 1995. С. 35—74; Веденеев Ю.А. Новое избирательное право Российской Федерации: проблемы развития и механизм реформирования // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1997. № 2 (44). С. 78—89; Лысенко В.И. Правовое регулирование выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1997. № 2 (44). С. 89—102; Шергин В.П. О законодательных особенностях установления результатов выборов глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1997. № 2 (44). С. 102—111; Постников А.Е. Система избирательного законодательства в Российской Федерации: Дисс. в форме научного доклада на соискание ученой степени доктора юрид. наук. М., 1997, и др.
2 Веденеев Ю.А. Новое избирательное право Российской Федерации: проблемы развития и механизм реформирования. с. 88.
3 Суворов В.Н. Основы государства и права: Учебное пособие для поступающих в вузы. М., 1996. С. 117.
4 Государственное право буржуазных и развивающихся стран: учебник. М., 1989. С. 219.
5 Веденеев Ю.А. Новое избирательное право Российской Федерации: проблемы развития и механизм реформирования. С. 83.
6 В литературе нередко стадии избирательного процесса отождествляются с этапами (см.: В.П. Шергин. О законодательных особенностях установления результатов выборов глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С. 103).
7 См. об этом: Конституционное (государственное) право: справочник / Под ред. В.И. Лафитского. М., 1995. с. 53.
8 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. Т 1—2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С. 340.
