Конституционно-правовая ответственность кандидатов за нарушения
избирательного законодательства
· Конституционно-правовая ответственность
кандидатов за нарушения избирательного законодательства (А.Г. Сидякин,
"Журнал российского права", N 10, октябрь 2003 г.)
Новый Федеральный закон "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации"*(1) (далее - Закон)
действует уже более года, и можно подвести некоторые итоги его применения.
Из всех избирательных кампаний по выборам в органы власти
субъектов РФ, проходивших уже по новому Закону, самой сложной, но и наиболее
интересной для юристов, специализирующихся в данной отрасли права, была,
по-видимому, избирательная кампания по выборам депутатов Законодательного
Собрания г.Санкт-Петербурга третьего созыва, состоявшаяся осенью 2002 г. Она
высветила целый ряд правовых проблем, связанных с применением мер
ответственности за нарушения избирательных прав граждан.
Правоведы-практики утверждают, что не припомнят таких
"юридических войн", как на этих выборах. Санкт-Петербургским
городским судом было рассмотрено 127 жалоб граждан, избирательных комиссий о
нарушениях избирательного законодательства*(2).
Из них 66 рассматривались по существу в первой инстанции - это жалобы и
заявления кандидатов, а также окружных избирательных комиссий об отмене
регистрации кандидатов, зарегистрированных по соответствующим избирательным
округам. Накал страстей в судах увеличивался с приближением дня голосования,
поскольку в соответствии с п.4 ст.78 Закона заявление об отмене регистрации
кандидата может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней, а регистрация
кандидата отменена не позднее чем за пять дней до него. Поэтому большинство
заявлений об отмене регистрации кандидатов были рассмотрены за пять-девять дней
до дня голосования: 28 ноября суды рассмотрели пять жалоб и заявлений, 29 и 30
ноября - по восемь обращений, 1 декабря - десять обращений и 2 декабря - 13
жалоб и заявлений.
В избирательном округе N 42 кандидаты обращались в суд с
требованием об отмене регистрации оппонентов в общей сложности семь раз, по
четыре обращения об отмене регистрации кандидатов было направлено в суды в
избирательных округах N 9 и N 13.
В избирательном округе N 46 два кандидата, С.А. Маленкович и
Э.А. Линк, в один и тот же день - 13 ноября - безуспешно пытались оспаривать
решения окружной избирательной комиссии об отказе в регистрации. Через день
после завершения судебного разбирательства к обоим кандидатам возникли вопросы
у прокуратуры Центрального района, которая возбудила два уголовных дела по
ст.142 УК РФ по фактам фальсификации подписных листов в поддержку выдвинутых
кандидатов.
Всего же районными прокуратурами Санкт-Петербурга в ходе
проведения избирательной кампании в сфере защиты избирательных прав граждан
внесено 13 представлений об устранении нарушений избирательного
законодательства и объявлено 23 предостережения о недопустимости нарушений
закона, выявлено 15 административно наказуемых проступков, возбуждено 15 дел об
административных правонарушениях и 11 уголовных дел.
Приведенные статистические данные позволяют оценивать
степень эффективности реализации мер ответственности участников избирательного
процесса. Так, из всех рассмотренных жалоб и заявлений об отмене регистрации
кандидатов суд только в одном случае удовлетворил требование заявителя. 26
ноября 2002 г. по заявлению кандидата по избирательному округу N 15 В.Г.
Казакова за совершение подкупа избирателей посредством безвозмездного
предоставления зрелищных услуг детям избирателей и распространения среди
школьников различных возрастных групп более пяти тысяч билетов на мультфильмы
была отменена регистрация кандидата Ю.Ф. Антонова*(3). Однако выводы суда далеко не бесспорны. В кассационной
жалобе Антонова, от которой он, впрочем, позднее отказался, изложены доводы,
заслуживающие внимания: во-первых, дети избирателями не являются, во-вторых,
вывод суда о том, что просмотр ими мультфильмов приводит к созданию
положительного отношения избирателей данного округа - родителей этих детей - к
его кандидатуре, не основан на доказательствах, исследованных в процессе;
в-третьих, при показе мультфильмов агитация не проводилась, и, более того,
кто-либо, имеющий отношение к кандидату Антонову, как и он сам, в кинозале
отсутствовали.
Вместе с тем такая позиция суда, безусловно, направлена как
на защиту пассивного избирательного права других кандидатов, выдвигавшихся по
этому же избирательному округу и в силу законодательно установленных
ограничений не имевших возможностей для проведения аналогичных мероприятий, так
и на применение мер конституционно-правовой ответственности, влекущих
наступление неблагоприятных последствий для субъекта правонарушения - кандидата
в депутаты.
Несмотря на то, что при решении вопроса об отмене
регистрации кандидата рассматривается возможность отмены акта избирательной
комиссии, субъектом конституционно-правовой ответственности в большинстве
случаев является не избирательная комиссия, а кандидат, действия или
бездействие которого оцениваются на предмет несоответствия избирательному
законодательству и достаточности оснований для отмены регистрации. В этой связи
примечательно определение суда, вынесенное 18 ноября 2002 г. по делу об отмене
регистрации В.Н. Войтановского по заявлению кандидата по избирательному округу
N 31 О.Л. Покровской. Суд, рассмотрев ходатайство представителя
Санкт-Петербургской городской избирательной комиссии о прекращении дела,
удовлетворил его и при этом, мотивируя свое постановление, указал, что факт
регистрации кандидата, то есть факт, отражающий объективную действительность,
не может быть предметом судебного разбирательства, в том случае если не оспаривается
само решение избирательной комиссии о регистрации кандидата*(4).
Позиция суда далеко не бесспорна. Как было отмечено выше,
при отмене регистрации не всегда речь идет об отмене незаконного акта
избирательной комиссии, и в том числе решения о регистрации кандидата. В
большинстве случаев подразумевается ответственность кандидата. Мерой такой
ответственности является отмена регистрации, поэтому ее применение, по нашему
мнению, возможно в отрыве от исследования вопроса о законности самого акта о
регистрации.
Особого внимания заслуживает ситуация, сложившаяся в связи с
регистрацией В.Н. Войтановского в качестве кандидата по избирательному округу N
31. После продолжительных дебатов 18 октября 2002 г. окружная избирательная
комиссия зарегистрировала его кандидатом в депутаты Законодательного Собрания.
Решение было принято пятью голосами за при пяти голосах против за счет
решающего голоса председателя комиссии. Однако в соответствии с п.13 ст.28
Закона решение о регистрации должно приниматься большинством голосов от
установленного числа членов комиссии; поскольку окружная избирательная комиссия
N 31 состоит из 11 членов комиссии с правом решающего голоса, то решение о
регистрации должно было быть принято шестью голосами. По этой причине 20
октября 2002 г. представитель кандидата подал в Санкт-Петербургскую городскую
избирательную комиссию жалобу об отмене решения о регистрации В.Н.
Войтановского в качестве кандидата. Одним из изложенных в жалобе мотивов стало
указание на то, что нарушение процедуры голосования при принятии решения о
регистрации может быть в дальнейшем использовано любым избирателем, кандидатом
как повод для его отмены в суде. Эта жалоба была удовлетворена. 28 октября 2002
г. окружная избирательная комиссия N 31 вновь рассмотрела вопрос о регистрации
В.Н. Войтановского в качестве кандидата в депутаты и отказала ему. Но 1 ноября
2002 г. Санкт-Петербургская городская избирательная комиссия отменила решение
окружной избирательной комиссии N 31, признав его немотивированным и незаконным,
и также приняла решение о регистрации кандидата В.Н. Войтановского.
Данный правовой спор высветил две проблемы. Первая
заключается в том, что Санкт-Петербургская городская избирательная комиссия не
обладает полномочиями по регистрации кандидата по избирательному округу,
поскольку это - вопрос исключительной компетенции окружной комиссии (п.8 ст.25
Закона). В ее же компетенции находится лишь отмена незаконного решения. Однако
комиссия, сославшись на право принимать решение по существу жалобы, приняла
решение о регистрации кандидата. На наш взгляд, такое разрешение прецедента
небесспорно и аргументация оппонентов Санкт-Петербургской городской
избирательной комиссии заслуживает внимания.
Представляет интерес и правовая природа отмены решения о
регистрации кандидата по его собственному заявлению, не связанному с
добровольным отказом от реализации пассивного избирательного права. Является ли
такое решение мерой ответственности кандидата? Наступает ли ответственность
избирательной комиссии в связи с отменой ее незаконного акта?
Избирательное законодательство, по сути, устанавливает три
возможных варианта отмены регистрации кандидата:
1) за нарушения, допущенные при ведении избирательной
кампании;
2) по императивному указанию избирательного законодательства;
3) пересмотр решения избирательной комиссии о регистрации
кандидата (п.1-5 ст.76 Закона).
В первом случае отмена регистрации является мерой
конституционно-правовой ответственности кандидата. Однако по действующему
законодательству решение об этом может быть принято только судом. Поэтому в
рассматриваемом случае отмена регистрации по первому варианту неприменима.
Нельзя, на наш взгляд, применять и второй из рассматриваемых
вариантов, так как отмена регистрации по императивному указанию избирательного
законодательства производится только в определенных случаях, таких как
выдвижение кандидата по нескольким избирательным округам на одних выборах,
заявление кандидата о снятии своей кандидатуры, решение избирательного
объединения или избирательного блока об отзыве выдвинутого кандидата, утрата
кандидатом пассивного избирательного права. При этом в любом из перечисленных
оснований юридическая ответственность отсутствует.
В случае В.Н. Войтановского имеет место пересмотр решения
избирательной комиссии о регистрации кандидата в административном порядке.
Учитывая, что при принятии решения деликтность действий самого кандидата
отсутствует, можно предположить, что отмена решения о его регистрации является
мерой конституционно-правовой ответственности избирательной комиссии.
Несмотря на многочисленность судебных споров об отмене
регистрации кандидатов, далеко не все из них заслуживают внимания. Так,
например, 29 ноября 2002 г. суд рассмотрел две жалобы кандидата В.В. Ладыгина,
в которых тот просил отменить регистрацию двух своих соперников по причине
недостоверного представления в окружную избирательную комиссию при регистрации
сведений об имуществе, принадлежащем им на праве собственности*(5). Понятно, что в этом случае заявитель необоснованно
ориентировался на положения старой, утратившей силу редакции Закона.
Неоднозначны и некоторые основания, которые предлагали для
отмены регистрации своих противников кандидаты-заявители в жалобах,
направленных в суд. Так, неоднократно заявлялись требования об отмене
регистрации кандидатов по причине невозвращения жертвователям денежных средств,
перечисленных на избирательные счета кандидата без указания всех требуемых
Законом сведений. По мнению заявителей, эти деньги, хотя и находятся на
избирательном счете кандидата, но не могут быть приняты им в состав своего
избирательного фонда, а значит, являются средствами помимо (вне) этого фонда.
Соответственно, расходование этих средств в размере, более чем на пять
процентов превышающем предельный размер избирательного фонда*(6), служит основанием для отмены регистрации кандидата
(пп."б" п.5 ст.76 Закона). По данному основанию требовали, в
частности, отменить регистрацию кандидат А.Ю. Рыцк (избирательный округ N 34) *(7), окружная избирательная комиссия и
А.А. Повелий (избирательный округ N 28)*(8)
и др. Позиция заявителей была подкреплена решением Санкт-Петербургской
городской избирательной комиссии от 5 ноября 2002 г. N 80-1 "О денежных
средствах, внесенных на специальные избирательные счета с нарушением требований
законодательства"*(9). Однако
городской суд с подобными выводами не согласился, указав, что такое
расходование нельзя признавать расходованием средств помимо фонда.
По нашему мнению, судебное толкование данной ситуации не
совсем верно. Кандидат несет личную ответственность за формирование и
расходование средств своего избирательного фонда. Вместе с тем законодатель не
случайно разделяет понятия "избирательный счет" и "избирательный
фонд". Избирательный счет служит "фильтром" при наполнении
избирательного фонда. От поступивших средств кандидат вправе отказаться: как по
политическим (личным) мотивам, так и по императивному указанию Закона. Согласно
пунктам 6-9 ст.58 Закона пожертвования, внесенные ненадлежащими жертвователями
или без указания всех требуемых реквизитов, подлежат возврату жертвователям или
(в зависимости от ситуации) перечислению в доход бюджета. Следовательно, они не
могут использоваться кандидатом. Нарушение же этого правила является, по нашему
мнению, основанием для применения конституционно-правовой ответственности в
виде отмены регистрации кандидата.
Анализируя применение мер ответственности в ходе
рассматриваемой избирательной кампании, нельзя обойти вниманием еще некоторые
судебные решения. Так, 30 ноября 2002 г. вынесено решение по жалобе кандидата
А.А. Малькевича на решение окружной избирательной комиссии N 48 от 26 октября
2002 г. о вынесении ему предупреждения. А.А Малькевич просил суд отменить указанное
решение комиссии, мотивируя свои доводы тем, что комиссия применила к нему
санкцию в виде предупреждения, не имея на то правовых оснований. Суд, однако,
указал, что "комиссией мер для привлечения Малькевича к какому-либо виду
ответственности за нарушение избирательных прав: не было принято. Решение
комиссии по указанному вопросу нельзя признать правовой санкцией. Решение
комиссии является способом осуществления комиссией своих полномочий по
обеспечению условий распространения агитационных материалов"*(10).
Как известно, в новой редакции Закона устранена мера
ответственности кандидата в виде предупреждения за нарушение правил проведения
предвыборной агитации. По нормам старой редакции Закона правом выносить
предупреждения кандидату была наделена избирательная комиссия,
зарегистрировавшая его. На наш взгляд, законодательное лишение ее этого права
ошибочно.
Трудно также согласиться с тем, что предупреждение за
нарушения закона носит исключительно обеспечительный (профилактический) характер.
Согласно статье 3.2 КоАП РФ предупреждение является видом наказания. По своей
природе "предупреждение" тождественно "замечанию" в
трудовом праве, которое также является в соответствии со ст.192 ТрК РФ мерой
взыскания. Аналогичный подход используется законодателем при определении смысла
предупреждения как меры ответственности в Законе РФ "О средствах массовой
информации"*(11) (ст.16, 32),
федеральных законах "О противодействии экстремистской деятельности"*(12) (ст.7-8), "Об общественных
объединениях"*(13) (ст.38),
"О политических партиях"*(14)
(ст.38-39). Следовательно, предупреждение по своей правовой природе является
мерой ответственности. По нашему мнению, такая мера в избирательном праве
необходима. Она является адекватной и эффективной формой реагирования на многие
нарушения, допускаемые субъектами избирательного процесса, а ее применение не
нарушает прав избирателей в случае судебной или правоприменительной ошибки.
По-видимому, следует говорить о необходимости возврата к законодательному
наделению избирательных комиссий правом выносить предупреждения для придания
должной легитимности применению этого вида ответственности.
Представляет интерес и решение о признании недействительными
результатов выборов по избирательному округу N 41, которое было принято
Санкт-Петербургским городским судом 28 февраля 2003 г. и оставлено в силе
определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда от 21 апреля
2003 г. Указанное решение Суда по жалобам бывших кандидатов по данному
избирательному округу Д.А. Буренина и В.С. Макарова отменило решение о
признании избранным депутатом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга
третьего созыва Ю.Е. Рыдника. Основанием решения об отмене послужила реклама
ОАО КБ "Балтонэксимбанка", которая транслировалась по петербургским
телеканалам в период выборов и не оплачивалась из избирательного фонда
кандидата, хотя, по мнению суда, такая оплата должна была быть осуществлена в
соответствии с п.4 ст.56 Закона, поскольку Рыдник является председателем совета
директоров этого банка - то есть его руководящего органа. Судом было
установлено злоупотребление правом на проведение агитации со стороны Рыдника,
нарушение равенства прав и обязанностей кандидатов по избирательному округу N
41, грубое нарушение Рыдником норм Закона. Суд указал, что перечисленное
является безусловным основанием для отмены решения о результатах выборов *(15).
В данном случае судом применена мера конституционно-правовой
ответственности избранного кандидата за допущенные им нарушения избирательных
прав граждан и избирательного законодательства. В соответствии со ст.77 Закона
отмена решения о результатах выборов возможна либо за нарушения, допущенные
избранным кандидатом во время проведения избирательной кампании, либо за
нарушения, допущенные иными участниками избирательного процесса в ходе
голосования и при подведении итогов голосования (подсчете голосов). В первом
случае речь, по нашему мнению, идет как о конституционно-правовой
ответственности кандидата, так и о восстановлении прав других кандидатов и
избирателей. Во втором случае отмену решения о результатах выборов можно
считать скорее мерой правовосстановительной, нежели мерой ответственности
кандидата или избирательной комиссии. Впрочем, отмена результатов выборов с
признанием их недействительными не приводит к полному восстановлению
избирательных прав граждан и в какой-то степени ограничивает избирательные
права всех участников избирательного процесса. Избиратели на некоторое время
остаются без своего представителя, кроме того, аннулируются результаты
состоявшегося волеизъявления, а каждый из кандидатов, желающих последовательно
реализовать свое пассивное избирательное право, должен провести повторную
избирательную кампанию. В рассматриваемом деле судом не исследовался вопрос о
взаимосвязи действительной воли избирателей округа с допущенными Рыдником
нарушениями, поэтому говорить о том, что это судебное решение направлено
исключительно на восстановление прав участников избирательного процесса, на наш
взгляд, неправильно. Оно носит карательный характер, что несколько противоречит
идее защиты гражданских прав посредством гражданского судопроизводства в целях
восстановления и защиты этих нарушенных прав.
Как видим, механизмы ответственности кандидатов за нарушения
избирательного законодательства достаточно активно применялись судами,
избирательными комиссиями, правоохранительными органами. Однако многие проблемы
реализации конституционно-правовой ответственности в избирательном процессе
пока не нашли должного отражения в избирательном законодательстве, не
сформировались в достаточной степени в правоприменительной практике и требуют
всестороннего изучения и детального обсуждения.
А.Г. Сидякин,
директор
Некоммерческого партнерства "Народный избранник" (Москва)
"Журнал российского права", N 10, октябрь 2003 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: СЗ РФ. 2002. N 24. Ст.2253.
*(2) Статистические данные, приводимые в настоящей статье,
получены автором путем исследования и обобщения судебных постановлений
Санкт-Петербургского городского суда, актов избирательных комиссий, а также
материалов аппарата Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по изучению
практики применения избирательного законодательства РФ при подготовке и
проведении выборов и референдумов в Российской Федерации.
*(3) См.: Архив Санкт-Петербургского городского суда. Дело N
3-564/02.
*(4) См.: Архив Санкт-Петербургского городского суда. Дело N
3-553/02.
*(5) См.: Архив Санкт-Петербургского городского суда. Дело N
3-553/02, 3-640/02.
*(6) В соответствии с п.5 ст.37 Закона Санкт-Петербурга от
24 сентября 2001 г. N 627-78 "О выборах депутатов Законодательного
Собрания Санкт-Петербурга" предельный размер расходования средств
составляет 300 тыс. руб.; соответственно пять процентов равны 15 тыс. руб.
*(7) См.: Архив Санкт-Петербургского городского суда. Дело N
3-631/02.
*(8) См.: Архив Санкт-Петербургского городского суда. Дело N
3-566/02.
*(9) См.: Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 26 нояб.
*(10) См.: Архив Санкт-Петербургского городского суда. Дело
N 3-557/02.
*(11) См.: Ведомости РФ. 1992. N 7. Ст.300.
*(12) См.: СЗ РФ. 2002. N 30. Ст.3031.
*(13) См.: СЗ РФ. 1995. N 21. Ст.1930.
*(14) См.: СЗ РФ. 2001. N 29. Ст.2950.
*(15) См.: Архив Санкт-Петербургского городского суда. Дело
N 3-49/03.
| 
