Проблемы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственно власти и местного самоуправления /
Сергеев, А. А.
Проблемы конституционно-правовой ответственности
выборных лиц государственно власти и местного
самоуправления /А. А. Сергеев.
//Правоведение. -2003. - № 3 (248). - С. 55 - 65
В статье освещается проблема досрочного прекращения
полномочий выборных лиц государственной власти и местного
самоуправления как разновидность их ответственности за
неисполнение или ненадлежащее исполнение своих
обязанностей.
Библиогр. в подстрочных примечаниях.
ВЫБОРНЫЕ ЛЮДИ - ВЫБОРЫ - ВЫСШИЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ -
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ - ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА -
КОММЕНТАРИИ - КОНСТИТУЦИОННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ -
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО - МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
- ОТВЕТСТВЕННОСТЬ - ПОЛНОМОЧИЯ - ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ - ПРАВОВОЙ СТАТУС - ПРЕКРАЩЕНИЕ
ПОЛНОМОЧИЙ - РФ [С 1991] - СУБЪЕКТЫ РФ
Материал(ы):
Проблемы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственной власти и местного самоуправления.
Сергеев, А. А.
Сергеев А. А.
Проблемы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственной власти и местного самоуправления
Процессы развития институтов власти в Российской Федерации вызвали необходимость введения в законодательство новых механизмов юридической ответственности субъектов властных отношений. Наиболее острый практический интерес в последнее время вызывает проблема досрочного прекращения полномочий выборных лиц государственной власти и местного самоуправления как разновидности их ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей.1. Субъектами указанной ответственности могут являться депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, выборные должностные лица государственной власти и местного самоуправления, а также лица, занимающие иные выборные государственные и муниципальные должности, предусмотренные законодательством или нормативными актами муниципальных образований.
Конституционный статус выборных лиц, осуществляющих от имени народа публичную власть, предполагает возможность прекращения их полномочий в качестве санкции за недолжное поведение только на основании норм права, закрепленных в надлежащих актах и устанавливающих четкие основания и процедуры ответственности. Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает различные разновидности конституционно-правовых санкций, заключающихся в лишении выборных лиц их властных полномочий. Ниже будет сделана попытка дать их системный анализ.
Прекращение полномочий выборных лиц государственной власти и местного самоуправления возможно по воле тех, кто их избрал. Выборные лица могут получить свои полномочия в результате избрания непосредственно населением или выборным органом власти из состава своих членов.
В первом случае досрочное прекращение полномочий выборных лиц возможно в форме их отзыва избирателями. Отзыв выборных лиц — форма прямого народовластия, которая прямо не предусмотрена Конституцией России, однако не отрицается ею. Следует отметить, что институт отзыва не может подменяться иными институтами непосредственной демократии. Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2 запрещает выносить на референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления и, соответственно, осуществляющих власть выборных лиц. Правомерность этого запрета подтверждена Конституционным Судом РФ.3 Представляется, что при наличии института отзыва лица, получившего свои полномочия в результате свободных выборов, недопустимо существование каких-либо иных, упрощенных механизмов прекращения их полномочий по воле избирателей, не предусматривающих всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. Следовательно, никакие иные формы непосредственной демократии не должны умалять этот правовой институт, допускать отмену результатов выборов в более простом порядке, чем установленный для волеизъявления на выборах.
Конституция РФ и действующие федеральные законы не предусматривают возможность отзыва Президента РФ и депутатов Государственной Думы. Перечень случаев досрочного прекращения полномочий Президента РФ, содержащийся в ч. 2 ст. 92 Конституции РФ, следует считать исчерпывающим, поэтому федеральным законом не может быть установлен механизм отзыва главы государства. Вопрос о возможности введения механизма отзыва депутата Государственной Думы пока остается открытым. Проекты соответствующих федеральных законов уже неоднократно вносились в Государственную Думу. Однако до вступления в силу такого закона отзыв депутата Государственной Думы невозможен.
В соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»4 полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации. Конституции (уставы) и законы ряда субъектов Российской Федерации предусматривают такую возможность и регулируют порядок отзыва. Указанный Федеральный закон не предусматривает возможности отзыва избирателями депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, члена иного выборного органа, входящего в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с его конституцией (уставом). Однако такая возможность может быть предусмотрена законом субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата представительного органа местного самоуправления, члена иного выборного органа местного самоуправления, а также выборного должностного лица местного самоуправления, избираемого путем прямых выборов.
Конституционные принципы, в соответствии с которыми должны устанавливаться правовые механизмы отзыва высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и выборных должностных лиц местного самоуправления, были сформулированы в постановлениях Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П и от 2 апреля 2002 г. № 7-П.6 Как подчеркнул Конституционный Суд РФ, отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти, облегченная процедура отзыва недопустима как на региональном, так и на муниципальном уровне. Однако конкретные критерии, которым должны соответствовать механизмы отзыва соответствующих лиц, Конституционный Суд РФ определил по-разному, хотя в обоих случаях речь идет о должностных лицах публичной власти, избираемых населением на основе одних и тех же принципов и выполняющих, по сути, схожие функции.
Отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может состояться лишь при условии, что за это проголосует более половины от общего (списочного) числа избирателей. За отзыв выборного должностного лица местного самоуправления должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано. Иными словами, выборное должностное лицо местного самоуправления, если оно избрано меньшинством от общего числа избирателей (например, при проведении выборов по системе относительного большинства в один тур), может быть отозвано также меньшинством избирателей.
Голосование об отзыве высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может быть назначено только в том случае, если собраны подписи «весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица» (Конституционный Суд РФ не конкретизирует это требование). Инициирование голосования об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления возможно тем же числом избирателей, которое необходимо для выдвижения на выборах.
Таким образом, механизм отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должен быть качественно сложнее механизма выборов, что будет препятствовать недобросовестному его использованию, превращению института юридической ответственности в орудие политической борьбы. Механизм отзыва выборного должностного лица местного самоуправления не может быть проще механизма выборов этого лица, однако Конституционный Суд РФ, по сути, не требует, чтобы он был и сложнее его. Такой подход вызывает определенные сомнения. Ведь стабильность выборных институтов власти, недопустимость противопоставления различных форм прямой демократии — это принципы, в равной степени необходимые как на государственном, так и на муниципальном уровне.
Кроме того, согласно выводам Конституционного Суда РФ основанием для отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может служить только его неправомерная деятельность, т. е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Обстоятельство, являющееся основанием отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения, однако основания отзыва должны быть юридически конкретными, допускающими возможность их объективной проверки, в том числе в судебном порядке.
Конституционный Суд РФ не указал, что основанием отзыва на муниципальном уровне может быть только правонарушение (пусть без установления его в юрисдикционном порядке, но с возможностью проверки факта его совершения судом). Однако представляется, что юридическая ответственность, формой которой является отзыв выборных лиц, должна наступать только за правонарушение. Суд не может толковать совершение конкретных действий (бездействие), которые норма права рассматривает как недолжное поведение и основание для инициирования процедуры отзыва, иначе как правонарушение.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает регулирование порядка отзыва выборных лиц местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации. Это не препятствует муниципальным образованиям при отсутствии соответствующего закона субъекта Российской Федерации самостоятельно определять этот порядок в своих уставах. Однако в указанном постановлении от 2 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ сделал вывод, который представляется по меньшей мере странным: «...законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования». И дело здесь не только во взгляде на закон как на помеху местному самоуправлению.7
Фактически правовые позиции данного постановления Конституционного Суда РФ представляют собой общие принципы, в соответствии с которыми в муниципальных образованиях должен вводиться институт отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления. При рассмотрении дела, будучи ограниченным конкретными требованиями заявителей, Конституционный Суд РФ, конечно же, не мог сформулировать весь набор таких принципов, проанализировать все проблемы установления данного правового института, которые могут возникнуть на практике. Однако вся нормативная ткань постановления убедительно доказывает необходимость установления комплекса принципов, касающихся института отзыва выборных лиц местного самоуправления. Эти принципы должны представлять собой систему гарантий реальности, демократичности, справедливости института отзыва, обеспечивать его реализацию исключительно как механизма ответственности муниципальной власти перед населением. Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ такие принципы, входящие в число общих принципов организации местного самоуправления, могут быть установлены федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации.
Кроме того, на практике содержание тех или иных положений устава муниципального образования зависит в первую очередь от субъективной воли главы муниципального образования, как правило, являющегося спикером в представительном органе местного самоуправления, и депутатов, утверждающих устав, но не от воли населения муниципального образования. Чьи же права защищает передача полномочий по установлению ответственности выборных лиц муниципальной власти фактически самим этим лицам? На наш взгляд, именно закон субъекта Российской Федерации должен обеспечить защиту интересов населения, не допустить принятия конъюнктурных решений при установлении механизма отзыва выборных лиц местного самоуправления.
Выборный орган государственной власти или местного самоуправления вправе досрочно прекратить полномочия должностного лица, избранного им из своего состава (например, председателя или иного должностного лица законодательного органа государственной власти, выборного должностного лица местного самоуправления) по основаниям и в порядке, установленным нормативным правовым актом соответствующего уровня. При этом порядок досрочного прекращения полномочий не может быть более простым, чем порядок избрания этого лица. Так, согласно ст. 9 Федерального закона от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»8 полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение). Следует также учесть, что законы субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты муниципальных образований не могут устанавливать не предусмотренные федеральным законодательством о труде основания расторжения трудового договора с выборным лицом соответствующего уровня даже для случаев прекращения полномочий такого лица по воле избравшего его органа.
Другой разновидностью конституционно-правовой ответственности является досрочное прекращение полномочий выборных лиц ввиду несоблюдения ими установленных законом ограничений, составляющих элемент статуса этих лиц (так называемых условий несовместимости мандата). Как сами ограничения, так и процедура досрочного прекращения полномочий выборного лица, не соблюдающего их, должны устанавливаться законом о статусе соответствующего выборного лица государственной власти или местного самоуправления. Особенность данной санкции заключается в том, что юридическим фактом, являющимся основанием ответственности выборного лица, служит нарушение выборным лицом требований закона, связанных с его статусом, а не волеизъявление какого-либо правоприменительного органа. Причем указанный юридический факт должен иметь неоспоримое документальное подтверждение. Правоприменительный орган обязан лишь зафиксировать наступление предусмотренных законом последствий правонарушения, т. е. прекращение полномочий. Так, в соответствии с п. 5 ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»9 решение о прекращении полномочий депутата Государственной Думы по таким основаниям оформляется постановлением Государственной Думы, в котором определяется день прекращения полномочий депутата. При этом Государственная Дума как правоприменительный орган лишена свободы усмотрения в вопросе о целесообразности или нецелесообразности прекращения полномочий.
Выборное лицо вправе добровольно уйти в отставку, если его правовое положение становится несовместимым с установленным законом статусом. Ответственность наступает в случае неисполнения требований закона. Если само выборное лицо или правоприменительный орган, который наделен полномочием зафиксировать нарушение установленных законом ограничений, не принимают соответствующего решения, то досрочное прекращение полномочий возможно по решению суда, принимаемому в установленном процессуальным законодательством порядке.
Основаниями, влекущими такую форму ответственности выборного лица, могут быть: утрата гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства иностранного государства; лишение свободы по приговору суда; занятие должности или осуществление деятельности, несовместимых согласно закону со статусом этого выборного лица (например, поступление на государственную или муниципальную службу, занятие коммерческой деятельностью и т. п.). Такими основаниями не могут быть обстоятельства, совместимые со статусом выборного лица, например, возбуждение в отношении выборного лица уголовного дела. Иногда в законах субъекта Российской Федерации о статусе выборных лиц региональной государственной власти и местного самоуправления указывается данное основание досрочного прекращения полномочий. При этом следует иметь в виду, что не всякое лицо, признанное судом виновным в совершении уголовного преступления, утрачивает право быть избранным. Согласно ч. 3 ст. 32 Конституции РФ не имеют права быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Гражданин, которому суд определил наказание без лишения свободы или который был освобожден от уголовного наказания в виде лишения свободы (например, осужденный условно), не теряет права быть избранным. Нелогично досрочно прекращать полномочия выборного лица, если после этого оно будет иметь право вновь баллотироваться на эту же должность. Представляется правильным выбор в качестве основания досрочного прекращения полномочий такого юридического факта, как нахождение лица в местах лишения свободы по приговору суда, т. е. утрата им избирательного права. Это не исключает возможности выбирать любой факт нарушения выборным лицом уголовного закона в качестве основания для возбуждения процедур его отзыва избирателями или отрешения от должности в установленном законом порядке.
Законодатель не должен выбирать в качестве оснований рассматриваемой разновидности юридической ответственности иные правонарушения, не заключающиеся в несоблюдении выборными лицами условий несовместимости мандата. Так, неисполнение депутатом своих обязанностей, нарушение им регламента и т. п. не могут повлечь принятие представительным органом решения о досрочном прекращении полномочий депутата. В подобных случаях должны использоваться иные механизмы ответственности.10 Рассматриваемая разновидность ответственности имеет исключительно право-восстановительный, но не карательный характер. Она заключается в устранении нарушения закона, устанавливающего в рамках общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления ограничения, связанные со статусом выборного лица. Карательная (штрафная) ответственность за иные нарушения закона должна иметь другие процессуальные формы ее реализации. Правовосстановительная юридическая ответственность не может наступать в тех случаях, когда к моменту применения санкции нарушение закона, связанное с несоблюдением условий несовместимости мандата выборного лица, уже прекращено, например, если выборное лицо после соответствующего предупреждения сложило с себя полномочия, несовместимые с его статусом.
Законы о статусе выборных лиц государственной власти и местного самоуправления предусматривают также основания, которые не являются мерами юридической ответственности и предполагают объективную невозможность исполнения полномочий выборного лица. К ним может относиться смерть; зафиксированная в установленном законом порядке стойкая болезнь, влекущая невозможность исполнения полномочий; признание по суду недееспособным, безвестно отсутствующим либо объявление умершим. При этом законами не могут предусматриваться основания досрочного прекращения полномочий, нарушающие равенство прав и свобод человека и гражданина, например наступление инвалидности, а также основания с юридически неопределенным содержанием, например «тяжелая болезнь» или «преклонный возраст».
Наиболее пристальное внимание практиков сегодня вызывает третья разновидность рассматриваемой конституционно-правовой санкции — досрочное прекращение полномочий выборных лиц по воле иных субъектов публичной власти в качестве меры карательной ответственности за правонарушение. На наш взгляд, можно выделить следующие особенности данной разновидности ответственности:
— такая ответственность наступает не по воле тех, кто наделил выборных лиц соответствующими полномочиями, а по воле иных субъектов публичной власти;
— эта ответственность наступает вне административных правоотношений, выборные лица административно не подчинены тем, кто своим решением прекращает их полномочия (так, отставка Правительства РФ по решению Президента РФ, которая обычно относится правоведами к мерам конституционной ответственности,11 на наш взгляд, не входит в число таковых. Согласно ч. 2 ст. 117 Конституции РФ право Президента РФ отправить в отставку Правительство РФ не ограничено какими-либо условиями, не предполагает обязательного наличия каких-либо поводов или оснований, что логически следует из административного подчинения Правительства РФ Президенту РФ в соответствии со ст. 80, 83 Конституции РФ. Кадровая политика Президента РФ может не иметь ничего общего с институтом юридической ответственности);
— указанные меры ответственности могут быть применены только к тем субъектам, которые наделены полномочиями принимать от своего имени юридически властные решения, т. е. к выборным коллегиальным органам, а также к выборным должностным лицам, выступающим на правах самостоятельного органа власти. Отдельный депутат не может быть отрешен от должности за «неправильное» голосование или иные проступки;
— отрешение от должности выборных должностных лиц возможно только за совершенное ими виновное правонарушение, при этом наличие вины может презюмироваться;
— основанием роспуска выборного коллегиального органа может служить нарушение им закона или иного нормативного правового акта, неисполнение или ненадлежащее исполнение органом своих обязанностей, при этом вина отдельного его члена, полномочия которого прекращаются с роспуском органа, может отсутствовать. Речь в данном случае должна идти об ответственности органа в целом, а не отдельного его члена, хотя неблагоприятные последствия в виде утраты полномочий наступают для каждого члена выборного органа;12
— ответственность выборных коллегиальных органов и выборных должностных лиц, заключающаяся в досрочном прекращении их полномочий, должна быть соразмерной тяжести совершенного правонарушения и значимости защищаемых интересов;
— рассматриваемые правовые механизмы ответственности могут быть закреплены лишь в строго определенных нормативных правовых актах в соответствии с разграничением полномочий различных уровней публичной власти, установленным Конституцией РФ. Дополнительные механизмы досрочного прекращения полномочий выборных федеральных органов государственной власти могут вводиться не иначе, как путем изменения положений Конституции РФ. Правовые механизмы досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц иных уровней публичной власти, поскольку они предполагают ограничение конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства, в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ могут устанавливаться лишь федеральным законом. При этом федеральный законодатель обязан точно указать все основные элементы ответственности: ее основания, субъектный состав правоотношений, общие требования к процедуре прекращения полномочий и т. д. Законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципальных образований может осуществляться конкретизация условий и процедур ответственности в установленных федеральным законом рамках;
— может предусматриваться как судебный, так и внесудебный порядок отрешения от должности выборного должностного лица или роспуска выборного органа власти. Если решение о досрочном прекращении полномочий выборного органа или лица принимает суд, то законом должны быть строго формализованы основания ответственности и определен круг лиц, имеющих право инициировать рассмотрение судом соответствующего вопроса. Судебная процедура реализации таких механизмов ответственности предпочтительна, однако она может устанавливаться законом лишь в тех случаях, когда можно исключить субъективно-оценочный момент, полностью отказаться от анализа целесообразности применения предусмотренных законом мер ответственности. Если решение о досрочном прекращении полномочий выборного органа или лица принимается законодательным или исполнительным органом власти, то юридический факт, служащий основанием ответственности, должен быть подтвержден в судебном порядке. Тем самым будет обеспечено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также баланс полномочий различных ветвей власти;
— выборные лица, чьи полномочия досрочно прекращаются, не могут быть лишены права оспорить в суде законность применения к ним мер ответственности, в том числе фактическое наличие оснований ответственности и соблюдение установленного порядка досрочного прекращения их полномочий.
На сегодняшний день в Российской Федерации установлены следующие механизмы, относящиеся к данной разновидности ответственности: роспуск законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации (п. 2, 3 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); роспуск указанного органа федеральным законом, принимаемым по инициативе Президента РФ (п. 4 ст. 9 указанного Федерального закона); отставка высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации ввиду выражения ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации (п. 2-5 ст. 19 указанного Федерального закона); отрешение от должности указанного лица Президентом РФ (п. 2, 3, 5, 6 ст. 29.1 указанного Федерального закона); роспуск представительного органа местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом, отрешение от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации либо Президентом РФ (ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Представляется, что ни законами субъектов Российской Федерации, ни нормативными правовыми актами муниципальных образований не могут вводиться никакие иные механизмы досрочного прекращения полномочий выборных лиц по воле иных субъектов публичной власти в качестве меры карательной юридической ответственности до тех пор, пока эти механизмы не будут предусмотрены федеральным законом.
Установление федеральным законом указанных механизмов не противоречит принципам самостоятельности различных уровней публичной власти, разделения государственной власти и формирования основных институтов власти волеизъявлением населения. Более того, наличие этих мер ответственности может рассматриваться в качестве самостоятельного принципа организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Однако при установлении законом такой ответственности обязательно должен соблюдаться баланс полномочий различных ветвей государственной власти в соответствии со смыслом ст. 10 Конституции РФ. Это предполагает закрепление судебных процедур установления юридических фактов, являющихся основанием ответственности, чтобы при этом исключалась возможность использования данного правового механизма в политических целях, для отстранения от осуществления власти неугодных выборных лиц по субъективным мотивам. При этом орган или должностное лицо, привлекаемые к ответственности, должны наделяться правом не только обжаловать уже принятое решение о досрочном прекращении их полномочий, но и участвовать в рассмотрении соответствующим судом вопроса о наличии оснований ответственности до принятия такого решения. Данные позиции были положены автором в основу экспертного заключения, представленного Конституционному Суду РФ при рассмотрении «Дела о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"». Постановлением от 4 апреля 2002 г. механизмы конституционно-правовой ответственности, закрепленные в данном Федеральном законе, были признаны Конституционным Судом не противоречащими российской Конституции.13 Конституционный Суд указал на обязательность принятия судебных решений для установления оснований ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в связи с невыполнением ими обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы.
Однако конституционность тех или иных законодательных решений еще не означает их эффективности с позиций практики. Закрепленные в действующем законодательстве правовые механизмы досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления оказались в реальной жизни неработоспособными. Большинство из этих механизмов появилось в федеральном законодательстве в 2000 г. в рамках концепции так называемого укрепления вертикали власти и ни разу не сработало на практике (думается, не сработает никогда).
Причина этого — в том, что введение указанных мер в законодательство изначально имело скорее политическое (можно даже сказать, идеологическое), но не юридическое значение. Реальные потребности практики, мер ответственности, научная обоснованность их установления не принимались во внимание при подготовке и принятии соответствующих законопроектов. Например, рассматриваемая ответственность в системе местного самоуправления сегодня возможна только в случае неисполнения судебного решения об отмене незаконного нормативного правового акта. Но при этом абсолютно безнаказанно ежедневно издаются противоречащие закону нормативные акты при условии исполнения в установленный срок судебного решения об их отмене. С учетом того, что рассмотрение соответствующего вопроса судом может занимать долгие месяцы, несерьезно говорить о какой-либо эффективности такого механизма ответственности. За издание же ненормативного правового акта, противоречащего закону (скажем, предполагающего нецелевое расходование бюджетных средств), указанная ответственность сегодня вообще не предусмотрена!
Положения законодательства, устанавливающие механизмы конституционно-правовой ответственности выборных лиц государственной власти и местного самоуправления, нуждаются в совершенствовании. Кроме того, необходимо выработать и законодательно закрепить общие принципы применения санкций к осуществляющим власть выборным лицам. Эти принципы должны определить допустимость тех или иных оснований и процедур ответственности с обязательным учетом практической эффективности применяемых мер воздействия.
* Кандидат юрид. наук, зам. председателя Совета директоров по научной работе Независимого института выборов (Москва).
© А. А. Сергеев, 2003
1 Авакъян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 9-32.
2 СЗ РФ. 2002. S 24. Ст. 2253; Российская газета. 2003. 9 июля.
3 Постановление от КС РФ 10 июня 1998 г. № 17-П // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.
4 Там же. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; № 30. Ст. 3024; № 50. Ст. 4930; Российская газета. 2003. 15 июля.
5 Там же. 1995. № 35. ст. 3506; 1997. № 2. Ст. 1378; Российская газета. 2000. 8 авг.
6 СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728; 2002. № 14. Ст. 1374.
7 Сергеев А. Законы не могут препятствовать местному самоуправлению // Выборы: Законодательство и технологии. 2002. № 4. С. 50-56.
8 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.
9 СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 199. № 28. Ст. 3466; 2002. № 28. Ст. 2785. 60
10 Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001. С. 273-279.
11 Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 33.
12 На наш взгляд, роспуск Государственной Думы не может быть отнесен к мерам юридической ответственности. Такой роспуск возможен в случае правомерных и политически обоснованных действий Государственной Думы, заключающихся в негативной оценке деятельности Правительства или неутверждении кандидатуры его главы. На нелогичность закрепленного в Конституции механизма преодоления политических разногласий между Президентом и парламентом уже неоднократно обращали внимание правоведы (см.: Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999. С. 37-42). К сожалению, российская Конституция не предусматривает какого-либо правового средства оценки соответствия норм самой Конституции основополагающим принципам права.
13 СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.
