Доклады студентов и аспирантов МГЮА на научно-практической конференции "Избирательное право Российской Федерации: современное состояние и тенденции дальнейшего развития” (часть вторая)
Журнал Российское Право в Интернет 2004 г. № 3
Рудый В.С.
Особенности правового регулирования пропорциональной избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Выдвижение федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ политической партией (избирательным блоком) может производиться после официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов. При этом данный список кандидатов можно условно разделить на две части:
– общефедеральная часть (факультативная);
– региональные группы (обязательная).
Общефедеральная часть (факультативная) федерального списка кандидатов, в которую внесены кандидаты, не входящие в региональные группы кандидатов, может включать в себя не более 18 кандидатов (п. 8 ст. 41 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Закон)). При этом законодатель использует диспозитивную норму, ограничивая только максимальное число кандидатов, т.е. общефедеральная часть может состоять из любого числа кандидатов, не превышающего 18 или отсутствовать вообще.
Необходимо отметить, что общефедеральную часть можно также условно разделить еще на две составные части:
– кандидаты, занимающие первые три места в общефедеральной части;
– кандидаты, не занимающие первые три места в общефедеральной части.
Принципиальное отличие этих двух групп заключается в том, что, во-первых, в избирательном бюллетени под наименованием политической партии, избирательного блока помещаются фамилия, имя и отчество каждого из первых трех кандидатов из общефедеральной части федерального списка кандидатов (п. 4 ст. 75 Закона).
Во-вторых, если от депутатского мандата отказывается зарегистрированный кандидат, занимающий одно из трех первых мест в общефедеральной части без вынуждающих к тому обстоятельств или досрочно выбывает депутат (занимавший на момент заверения федерального списка кандидатов одно из первых трех мест в общефедеральной части списка) в период менее одного года со дня избрания Думы, то депутатский мандат передается Центральной избирательной комиссией (ЦИК) РФ другому федеральному списку кандидатов из числа допущенных к распределению депутатских мандатов (п. 9 ст. 84, п. 3 ст. 92 Закона), т.е. данная политическая партия (избирательный блок) безвозвратно теряют депутатский мандат. При этом данный список кандидатов так же лишается права в дальнейшем получать депутатские мандаты, распределяемые между федеральными списками кандидатов в результате лишения иных федеральных списков кандидатов депутатских мандатов (п. 9 ст. 84 Закона).
В-третьих, в соответствии п. 13 ст. 52 Закона под обстоятельствами, вынуждающими политическую партию (избирательный блок) отозвать федеральный список кандидатов, понимаются выбытие по вынуждающим к тому обстоятельствам либо в связи со смертью или с признанием умершими кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части федерального списка кандидатов.
Рассмотрим вторую (обязательную) часть федерального списка кандидатов – региональные группы кандидатов. В соответствии с п. 8 ст. 40 Закона число региональных групп кандидатов (РГК) не может быть менее семи. Законодатель не дает определения региональной группе кандидатов, а только выдвигает два требования об обязанности указать:
– какому субъекту РФ или группе субъектов РФ (с указанием перечня субъектов РФ) соответствует каждая из региональных группы кандидатов;
– название каждой из региональных групп кандидатов, состоящее не более чем из пяти слов.
Можно выделить следующие вопросы, не урегулированные законодателем:
1. Требования к группе субъектов РФ. Из буквального толкования нормы п. 8 ст. 40 Закона следует, что группа субъектов РФ (для соответствующей каждой из региональной группе кандидатов) может включать от 2 до 88 субъектов РФ (89 субъектам РФ соответствует общефедеральная часть списка).
2. Повторение субъектов РФ в различных региональных группах кандидатов (законодатель не накладывает каких либо ограничений).
3. Максимальное количество РГК законодательно не ограничено и может достигать (теоретически) 135. Используя логический метод толкования п. 8 ст. 40 Закона, следует, что РГК должна состоять не менее чем из двух кандидатов (группа – два и более). Таким образом, с учетом отсутствия ограничения максимального числа РГК и отсутствия ограничения о возможном неоднократном включении субъекта РФ в различные перечни субъектов РФ, можно сделать вывод, что максимальное число (теоретически) региональных групп может составлять 135 (270 кандидатов разделить по 2 кандидата).
Необходимо отметить, что каждую региональную группу можно также условно разделить еще на две составные части:
– кандидаты, занимающие первые три места в РГК;
– кандидаты, не занимающие первые три места в РГК.
Принципиальное отличие этих двух групп заключается в том, что в каждом субъекте России в избирательном бюллетене под наименованием политической партии (избирательного блока), фамилий, имен и отчеств каждого из первых трех кандидатов из общефедеральной части федерального списка кандидатов указывается также название (соответствующее этому субъекту РФ) РГК, а также фамилия, имя и отчество каждого из первых трех кандидатов из соответствующей РГК (п. 4 ст. 75 Закона).
В связи с изложенным выше, можно сделать следующие выводы:
1. в каждом субъекте РФ будут различные избирательные бюллетени по федеральному избирательному округу (за счет различных РГК);
2. в случае включения субъекта РФ двумя и более РГК, возникает вопрос, какую региональную группу включать в избирательный бюллетень.
Например, список партии К состоит из 7 региональных групп. Первая РГК (название ААА) соответствует субъекту М. Второй РГК (название МММ) соответствует группа из 88 субъектов РФ (все, кроме Ч). Возникает вопрос, название какой РГК будет указано в избирательном бюллетене и чьи имена будут напечатаны в избирательных бюллетенях в субъекте М. При этом принципиальным моментом является: «Кто и как будет решать данный вопрос (политическая партия, избирательный блок или ЦИК РФ)?» В законе ответов на данные вопросы нет.
Необходимо отметить, что хотя законодатель и не определил минимальное число кандидатов, которое может быть указано в федеральном списке кандидатов, но с учетом требования п. 8 ст. 40 Закона (число РГК не может быть менее 7) и с учетом того, что группа это два и более кандидата можно сделать вывод, что минимальное число кандидатов в федеральном списке – 14 кандидатов.
Максимальное число кандидатов в федеральном списке не может превышать 270 человек (п. 10 ст. 40 Закона) и рассчитывалось, по мнению автора данной работы, следующей образом: количество субъектов РФ (89) умножить на три кандидата региональной группы плюс три кандидата общефедеральной части списка (89 * 3 + 3 = 270).
Отметим еще ряд положений предъявляемых законом к федеральным спискам кандидатов в Думу:
– политическая партия, избирательный блок вправе выдвигать в составе федерального списка кандидатов лиц не являющихся членами: данной политической партии, других политических партий, иных общероссийских общественных объединений, вошедших в избирательный блок (п. 6 ст. 40 Закона);
– кандидат может упоминаться в федеральном списке кандидатов только один раз (п. 8 ст. 40 Закона);
– не допускается дополнительное включение в список лиц, равно как и перемещение в списке кандидатов, за исключением случаев, когда такое перемещение вытекает из изменения очередности в связи с выбытием некоторых кандидатов (п. 10 ст. 52 Закона);
– регистрация федерального списка кандидатов аннулируется в случае выбытия из него кандидатов, которое привело к тому, что в указанном списке осталось менее семи региональных групп кандидатов (п. 5 ст. 95 Закона).
Основные принципы составления федеральных списков кандидатов на предстоящих выборах в Государственную Думу, которым необходимо будет придерживаться каждой политической партии (избирательному блоку) можно кратко сформулировать следующим образом.
Во-первых, наличие не менее трех первых кандидатов в общефедеральной части списка, пользующихся наибольшей популярностью у широких слоев населения (избирателей) всей страны.
Во-вторых, в каждом субъекте использовать имена тех представителей региональной группы, которые получат наибольшее количество голосов для данной политической партии или избирательного блока (даже с учетом того, что эти кандидаты, входящие в данную региональную группу, не пользуются популярностью в других субъектах РФ и имеют практически нулевые шансы получить депутатский мандат).
В третьих, необходим охват всех 89 субъектов России региональными группами, что позволит максимально привлечь избирателя посредством наибольшего информационного обеспечения:
– информирование в избирательном бюллетене (в каждом субъекте РФ в избирательном бюллетене включить максимальное количество кандидатов – три от общефедеральной части и три от региональной группы).
– предвыборная агитация в средствах массовой информации (максимальное использование бесплатного регионального эфирного времени и печатных площадей).
Порядок определения результатов выборов в федеральном избирательном округе закреплен в ст. 84 Закона и предусматривает наличие следующих общих условий для допуска к распределению депутатских мандатов:
1. федеральные списки кандидатов (каждый) получили 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу;
2. не менее 3 списков кандидатов;
3. за эти списки подано в совокупности более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу.
В случае удовлетворения данных условий иные списки к распределению депутатских мандатов не допускаются (п. 3 ст. 84 Закона).
Проанализируем возможные варианты отклонения от данных требований.
Ни один федеральный список кандидатов не получил 5 или более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, – в соответствии со ст. 84 Закона ЦИК РФ признает выборы по федеральному избирательному округу несостоявшимися.
Менее трех федеральных списков получили 5 процентов, – к распределению последовательно допускаются списки в порядке убывания с менее 5 процентов голосов избирателей и, пока общее число списков не достигнет не менее трех при условии, что за эти списки подано в совокупности более 50 % голосов избирателей.
Проблемный вопрос. Необходимо отметить, что законодательно не предусмотрено резервирование мандатов для всех допущенных к распределению мандатов федеральных списков, т.е. участие в распределение мандатов не гарантирует получения депутатских мандатов. И, как следствие, в результате распределения депутатские мандаты могут получить два (или один) из участвующих не менее трех федеральных списков. Рассмотрим пример:
Приняло участие в голосовании 22 500 000 избирателей.
Первое избирательное частное (ПИЧ)
ПИЧ = 22 500 000 / 225 ПИЧ = 100 000
Участвовали 4 политические партии: А, Б, В, Г.
Результаты голосования:
А – 22 440 000 / 100 000 = 224,4
Б – 39 000 / 100 000 = 0,39
В – 20 000 / 100 000 = 0,2
Г – 1 000
К распределению депутатских мандатов будут допущены федеральные списки партий А, Б и В, однако все мандаты (225) получит партия А.
Вывод: целесообразно допущенным федеральным спискам к распределению мандатов в Думу резервирование хотя бы по 1 мандату. В противном случаи возможна ситуация, что при распределении участвуют три и более политические партии (избирательных блока), а получают депутатские мандаты два или один федеральный список.
Методика пропорционального распределения депутатских мандатов закреплена в ст. 86 Закона и условно состоит из двух стадий:
– распределения мандатов между федеральными списками кандидатов;
– распределение мандатов внутри каждого федерального списка.
Суть методики распределения мандатов между федеральными списками кандидатов состоит в следующем. ЦИК РФ подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных по федеральному избирательному округу за федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов (с учетом правил ст. 84 Закона). Эта сумма голосов избирателей делится на 225 – число депутатских мандатов, распределяемых по федеральному избирательному округу. Полученный результат есть первое избирательное частное, которое используется в процессе распределения мандатов между федеральными списками кандидатов.
ПИЧ = Х / 225
ПИЧ – первое избирательное частное; Х – сумма голосов избирателей, поданных по федеральному избирательному округу за федеральные списки кандидатов; 225 – число депутатских мандатов, распределяемых по федеральному избирательному округу.
Пример № 1. Сумма голосов избирателей, поданных по федеральному избирательному округу за федеральные списки кандидатов, равняется 22 500 000.
ПИЧ = 22 500 000 / 225 ПИЧ = 100 000
После этого число голосов избирателей, полученных каждым федеральным списком кандидатов, допущенным к распределению депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список кандидатов в результате первичного распределения мандатов.
М1 = Х1 / ПИЧ
М1 – число депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список кандидатов в результате первичного распределения мандатов (целая часть числа); Х1 – число голосов избирателей, полученных каждым федеральным списком кандидатов, допущенным к распределению депутатских мандатов; ПИЧ – первое избирательное частное.
Продолжим рассмотрение примера № 1. ПИЧ = 100 000, участвовали 10 политических партий: А, Б, В, …
Результаты голосования: А – 11 500 000
Б – 7 530 000
В – 3 470 000
Г – 3 450 000
…
К распределению мандатов будут допущены три федеральных списка (А, Б и В).
М1а = 11 500 000 / 100 000 М1а = 115 мандатов
М1б = 7 530 000 / 100 000М1б = 75,375 мандатов
М1в 3 470 000 / 100 000М1в = 34,734 мандата
Всего 224 мандата распределено при первичном распределении.
Нераспределенным остался 1 мандат.
Если после указанных выше действий остаются нераспределенные депутатские мандаты, производится их вторичное распределение. Нераспределенные депутатские мандаты передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа (М1).
В нашем примере № 1: М1а = 115,0 М1б = 75,3 М1в = 34,7
То есть в результате вторичного распределения 1 мандат достанется партии В.
При равенстве дробных частей (после запятой до шестого знака включительно) преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано больше голосов избирателей (Х1).
Необходимо отметить, что первое избирательное частное известно в юридической литературе как квота Хэйра, названная по имени ее создателя — британского барристера (адвоката высшей квалификации) и предложенная им в 1855 г.
Распределение депутатских мандатов внутри каждого федерального списка кандидатов производится между региональными группами кандидатов и общефедеральной частью федерального списка кандидатов (если таковая имеется). На первом этапе этого распределения определяется число зарегистрированных кандидатов, входящих в общефедеральную часть федерального списка кандидатов (напомним, что максимальное число таких кандидатов – 18). Указанным зарегистрированным кандидатам в порядке их очередности в федеральном списке кандидатов депутатские мандаты переходят в первую очередь.
Пример № 2. Исходные данные берем из примера № 1 и, будем производить распределение депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов партии А.
При этом определим следующие исходные данные: федеральный список кандидатов от партии А включает в себя 215 кандидатов; общефедеральная часть представлена 15 кандидатами; список имеет 10 региональных групп по 20 кандидатов в каждой.
Первые 15 из 115 мандатов достанутся кандидатам из общефедеральной части.
Если после предоставления депутатских мандатов зарегистрированным кандидатам из общефедеральной части федерального списка кандидатов остаются депутатские мандаты, причитающиеся данному федеральному списку кандидатов, указанные мандаты распределяются внутри федерального списка кандидатов между региональными группами кандидатов.
Сумма голосов избирателей, поданных за федеральный список кандидатов в тех субъектах России (группах субъектов), которым соответствуют региональные группы кандидатов, на которые был разделен федеральный список кандидатов, делится на число депутатских мандатов, которые подлежат распределению между РГК данного федерального списка кандидатов. Полученный результат есть второе избирательное частное (ВИЧ) данного федерального списка кандидатов, которое используется в процессе распределения депутатских мандатов между РГК данного списка.
ВИЧ = Х2 / М2
ВИЧ – второе избирательное частное; Х2 – сумма голосов избирателей, поданных за федеральный список кандидатов в тех субъектах России (группах субъектов), которым соответствуют региональные группы кандидатов; М2 – число депутатских мандатов, которые подлежат распределению между региональными группами кандидатов данного федерального списка кандидатов.
В нашем примере ВИЧ = 11 500 000 / 100 – ВИЧ = 115 000.
Затем число голосов избирателей, поданных за каждую из РГК, делится на второе избирательное частное данного федерального списка кандидатов. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующая РГК в результате первичного распределения депутатских мандатов внутри данного федерального списка кандидатов.
Предположим, что региональные группы были представлены всеми 89 субъектами РФ и что в каждом субъекте РФ за список партии А проголосовало одинаковое количество избирателей 11 500 000 / 89 = 129 213,483146.
Результат будет следующий
Региональные группы Кол. субъектов Кол. мандатов
РГК 1 1 1,123596
РГК 2 2 2,247191
РГК 3 3 3,370787
РГК 4 4 4,494382
РГК 5 5 5,617978
РГК 6 6 6,741573
РГК 7 7 7,865169
РГК 8 8 8,988764
РГК 9 9 10,112360
РГК 10 44 49,438202
Если после вычислений остаются нераспределенными депутатские мандаты, причитающиеся данному федеральному списку кандидатов, производится их вторичное распределение между региональными группами кандидатов этого федерального списка кандидатов. Нераспределенные депутатские мандаты передаются по одному тем РГК, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления. При равенстве дробных частей преимущество отдается той региональной группе кандидатов, у которой окажется большим число голосов избирателей.
Если в процессе распределения депутатских мандатов в одной или более РГК не оказалось нужного числа зарегистрированных кандидатов, оставшиеся нераспределенными депутатские мандаты подлежат дополнительному распределению между другими региональными группами, в которых имеются зарегистрированные кандидаты, не получившие депутатских мандатов.
Закон подробно закрепляет процедуру дальнейшего распределения депутатских мандатов внутри федерального списка, однако в рамках данной работы целесообразно ограничиться рассмотренным материалом и сделать некоторые выводы.
Выводы. При распределении мандатов между федеральными списками кандидатов используется широко известная квота Хэйра (в законе – первое избирательное частное) и избирательный порог (барьер) 5% при обязательном условии, что за федеральные списки кандидатов в депутаты (не мене 3) подано в совокупности более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу. Однако с учетом специфики требований ст. 84 Закона целесообразно допущенным федеральным спискам к распределению депутатских мандатов в Думу резервирование хотя бы по 1 мандату. В противном случае возможна ситуация, что при распределении участвовали три и более политические партии (избирательных блока), а получат мандаты два федеральных списка или даже один федеральный список.
При распределении мандатов внутри федеральных списков кандидатов используется нетрадиционная система, при которой можно выделить следующие проблемные вопросы:
1. Законодательно закреплено неравенство кандидатов общефедеральной части списка и региональных групп. При этом избиратель, голосуя за федеральный список, получает информацию из избирательного бюллетеня о трех кандидатах из общефедеральной части и о трех из региональной группы. В случае, если избиратель отдает предпочтение данному федеральному списку по причине включения на третье место региональной части списка кандидата, которого он хотел бы избрать в Думу, вероятность осуществления его воли ничтожна мала. Так как он отдает свой голос в первую очередь восемнадцати кандидатам, входящим в общефедеральную часть списка (о пятнадцати из которых информация для него в избирательном бюллетене отсутствовала), а во вторую очередь – первым двум кандидатам из данной региональной группы (при условии, что данная РГК будет допущена к распределению мандатов) и только после этого возможно получение депутатского мандата кандидатом, реально повлиявшим на волеизъявление избирателя.
2. Представляется нецелесообразным закрепление такого подробного описания распределения мандатов внутри федерального списка кандидатов на уровне федерального закона.
3. Использование региональной группой кандидатов максимального количества субъектов России с наибольшим количеством избирателей при прочих равных условиях значительно увеличивает вероятность получения депутатского мандата (неравенство между РГК, нарушение нормы представительства).
4. Законодательно не регламентируется вопрос, будет ли считаться региональной группой группа (в силу различных причин), оставшаяся в составе из одного кандидата.
5. Методика распределения депутатских мандатов внутри федерального списка работает только при условии, что в региональных группах кандидатов не повторяются субъекты России, однако это законодательно не закреплено. Если не внести соответствующего дополнение в закон до официального объявления о назначении выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, то Центральная избирательная комиссия РФ столкнется с неразрешимой проблемой при распределении депутатских мандатов внутри федеральных списков кандидатов.
